民事審判活動檢察監(jiān)督制度研究

民事審判活動檢察監(jiān)督制度研究

根據(jù)中國憲法和法律，檢察官是國家的執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，有權(quán)監(jiān)督法院的司法活動，但對法院民事執(zhí)行活動的監(jiān)督?jīng)]有明確的立法依據(jù)。新修訂的《民事訴訟法》雖然對法院的執(zhí)行活動作了一些相應(yīng)的修改,但對此問題也沒有明確規(guī)定。從司法實踐來看,由于在民事執(zhí)行環(huán)節(jié)上缺乏有效的外部監(jiān)督機制,審判機關(guān)及其執(zhí)行人員不履行職權(quán)、濫用職權(quán)、甚至枉法執(zhí)行等現(xiàn)象時有發(fā)生,究其原因,除執(zhí)法的社會環(huán)境、執(zhí)法體制等存在問題外,執(zhí)行行為缺乏有效的外部監(jiān)督機制,也是重要因素之一。因此在當(dāng)前的司法體制下,有必要對民事執(zhí)行活動的檢察監(jiān)督制度進行研究和探討。一、第二,立法者的本質(zhì)決定,應(yīng)將民事執(zhí)行作為民事審判活動的一部分憲法第一百二十九條規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。”我國《民事訴訟法》第十四條規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督。”憲法和法律賦予人民檢察院以法律監(jiān)督權(quán),雖然沒有明確對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督,但是對法院審判監(jiān)督活動的監(jiān)督理應(yīng)包含執(zhí)行活動的監(jiān)督。正如全國人大法律委員會王漢斌主任在《關(guān)于<中華人民共和國民事訴訟法>(試行)(修改草案)的說明》中指出:“執(zhí)行是審判工作的一個十分重要的環(huán)節(jié),它關(guān)系到法律和人民法院的尊嚴,有效保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,維護正常的社會經(jīng)濟秩序?！笨梢?從立法者的本意來看,執(zhí)行活動也是應(yīng)納入到審判活動中成為民事審判活動的一部分。人民檢察院對民事審判活動進行監(jiān)督自然就應(yīng)包括對執(zhí)行活動的監(jiān)督。二、缺少必要的外部監(jiān)督機制更審判機關(guān)的民事執(zhí)行在法院的整個民事訴訟中占據(jù)著非常重要的地位。然而,在實踐中,法院執(zhí)行卻存在著多方面的問題:一是執(zhí)行行為不夠規(guī)范。如有的執(zhí)行人員不按照法律規(guī)定使用強制執(zhí)行措施,有的中止執(zhí)行不符合法定條件和規(guī)定的程序,有的追加、變更被執(zhí)行人缺乏法律依據(jù);二是執(zhí)行作風(fēng)存在問題。如有的執(zhí)行人員素質(zhì)不高,責(zé)任心不強,有的工作方法簡單粗暴、態(tài)度蠻橫,有的執(zhí)行人員對案情比較復(fù)雜、執(zhí)行難度大的案件不是積極想辦法去執(zhí)行,而是盲目的裁定被申請人無執(zhí)行能力而中止執(zhí)行;三是組織紀律觀念待增強,如有的下級人民法院對上級法院的監(jiān)督、決定或者意見以種種理由拖著不辦。造成這些現(xiàn)象的原因是多方面的,但是應(yīng)該看到當(dāng)前民事執(zhí)行活動缺少有限的外部監(jiān)督機制應(yīng)是重要的因素之一。民事執(zhí)行活動并非沒有監(jiān)督,從我國現(xiàn)行的法律制度來看,對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督也有相關(guān)的規(guī)定。最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》(簡稱《規(guī)定》),用了專章對執(zhí)行監(jiān)督做了詳細規(guī)定,但是這種監(jiān)督是上級人民法院對下級人民法院的內(nèi)部監(jiān)督模式,這樣的監(jiān)督模式從理論上和實踐上都是弊大于利。首先,內(nèi)部監(jiān)督的約束力較差,往往流于形式,且多暗箱操作,易滋生腐敗。其次,法院自身的內(nèi)部監(jiān)督極易使審判機關(guān)完全有理由認為執(zhí)行監(jiān)督是自己內(nèi)部的事,從而產(chǎn)生對來自外部的檢察監(jiān)督強烈的抵觸和排斥。而一味強調(diào)法院內(nèi)部的自行監(jiān)督而忽視了檢察機關(guān)作為專職法律監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督,極易使法院的執(zhí)行活動走向異化。據(jù)報載,山東省某市一老漢通過訴訟程序追討40萬元欠款,官司雖打贏,但在申請執(zhí)行后,歷經(jīng)七年時間,除了正常繳納的執(zhí)行費外,前后共花了53萬多,卻沒有執(zhí)行來一分錢。而執(zhí)行人員每次外出辦案,都帶上老漢,讓其承擔(dān)一些開銷。最后老漢因絕望而自殺,幸被他人救下。面對這則消息,筆者震驚之余,更多的則是憤慨。在我們一步步努力構(gòu)建法治社會的今天仍然出現(xiàn)了這種藐視法律的行為,伏案而思,到底是人的問題還是制度的偏差?執(zhí)行活動如何才能保證其合法公正?執(zhí)行必須有所監(jiān)督,這一監(jiān)督不能再局限于法院內(nèi)部的監(jiān)督了,它需要更強大而有力的外部監(jiān)督去保證其合法和公正,而這一外部的監(jiān)督任務(wù)當(dāng)有作為國家專門監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)來履行。三、關(guān)于民事監(jiān)督和民事監(jiān)督制度的初步假設(shè)(一)檢察機關(guān)對執(zhí)行活動的監(jiān)督《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第四條規(guī)定了人民檢察院受理民事行政案件的來源:(1)當(dāng)事人或者是其他利害關(guān)系人申訴的;(2)國家權(quán)力機關(guān)或者其他機關(guān)轉(zhuǎn)辦的;(3)上級人民檢察院交辦的;(4)人民檢察院自行發(fā)現(xiàn)的。從這條規(guī)定可以看出,人民檢察院受理申訴案件的途徑有兩條:一是依當(dāng)事人申請;二是依職權(quán)主動發(fā)現(xiàn)。對于法院執(zhí)行活動的監(jiān)督,筆者認為應(yīng)該確立以當(dāng)事人申訴為主的原則,即當(dāng)事人認為法院的執(zhí)行活動存在錯誤,在執(zhí)行法院得不到妥善解決的情況下,可以申請檢察院進行監(jiān)督。因為民事執(zhí)行不同于刑事執(zhí)行和行政執(zhí)行,涉及私權(quán)的處分,依照民事訴訟法的“意思自治原則”,當(dāng)事人和案外人有權(quán)處置自己的實體權(quán)利和訴訟權(quán)利,在當(dāng)事人和案外人沒有提出申訴的情況下,檢察機關(guān)不應(yīng)介入。當(dāng)然,如果檢察機關(guān)在審查案件的過程中發(fā)現(xiàn)法院的執(zhí)行活動存在著違法和不當(dāng)之處,那么檢察院有權(quán)介入進行調(diào)查。(二)執(zhí)行錯誤原因人民檢察院在收到當(dāng)事人的申訴請求或者依職權(quán)主動發(fā)現(xiàn)法院的執(zhí)行工作存在問題時應(yīng)當(dāng)先進行審查,如果發(fā)現(xiàn)人民法院的執(zhí)行活動存在以下幾種情況,應(yīng)當(dāng)在受理之日起三十日內(nèi)立案:1、執(zhí)行法院的裁定、決定認定事實或者適用法律確有錯誤的;2、作為執(zhí)行根據(jù)的法律文書不具有法律效力或者尚未發(fā)生法律效力的;3、執(zhí)行行為違法或者不當(dāng),給當(dāng)事人、案外人造成損失的;4、執(zhí)行人員怠于履行職責(zé),給當(dāng)事人、案外人造成損失的;5、執(zhí)行法院違反法定程序情節(jié)嚴重的;6、執(zhí)行人員在辦理案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法執(zhí)行行為的;7、執(zhí)行法院、執(zhí)行人員有其他違法、不當(dāng)行為的。人民檢察院決定立案的執(zhí)行案件,應(yīng)當(dāng)在立案之日起三日內(nèi)通知申訴人和人民法院。人民法院在收到立案通知書之日起十五日內(nèi),應(yīng)當(dāng)向人民檢察院提供據(jù)以執(zhí)行的法律依據(jù)和其他相關(guān)的執(zhí)行案卷。(三)檢察官辦公室對民事執(zhí)行的監(jiān)督1.調(diào)卷執(zhí)行罪犯立法上應(yīng)當(dāng)明確賦予人民檢察院調(diào)卷權(quán)。人民檢察院在辦理民事執(zhí)行監(jiān)督案件時,為了進一步了解案情,有權(quán)向法院調(diào)閱執(zhí)行筆錄。執(zhí)行法院應(yīng)當(dāng)配合,調(diào)卷期限應(yīng)以三十日為準。這是考慮到執(zhí)行工作一般比較注重效率,調(diào)卷查閱應(yīng)當(dāng)設(shè)定時間限制。2.要進行調(diào)查工作一般情況下,人民檢察院在審查法院的執(zhí)行案件時,應(yīng)當(dāng)以執(zhí)行案卷作為依據(jù)進行審查。非確有必要時,不應(yīng)進行調(diào)查。但是在一些特定的情況下,如當(dāng)事人提出法院的執(zhí)行活動存在濫用職權(quán)、徇私舞弊等現(xiàn)象時,檢察院可以進行必要的調(diào)查工作。包括向執(zhí)行當(dāng)事人、案外利害關(guān)系人及有關(guān)的單位和個人取證。人民檢察院的調(diào)查活動應(yīng)當(dāng)有兩名檢察人員進行,出示身份和公務(wù)的證件。受調(diào)查的單位和個人要給予積極的配合,調(diào)查材料應(yīng)該由調(diào)查人、被調(diào)查人、記錄人簽名或者蓋章。3.錯誤執(zhí)行的損失最高人民法院在2000年《關(guān)于如何處理人民檢察院提出的暫緩執(zhí)行建議問題的批復(fù)》中認為,根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定,人民檢察院對人民法院生效民事判決提出暫緩執(zhí)行的建議沒有法律依據(jù)。但是在司法實踐中一些基于錯誤的裁判導(dǎo)致的錯誤執(zhí)行往往給當(dāng)事人造成了不可回轉(zhuǎn)的損失。因此,立法應(yīng)賦予檢察機關(guān)對法院提出暫緩執(zhí)行的權(quán)利。人民檢察院在辦理執(zhí)行工作的監(jiān)督過程中,可以對下列5種情形提出暫緩執(zhí)行檢察建議:據(jù)以執(zhí)行生效的民事裁判確有錯誤需要依照法定程序予以糾正的;據(jù)以生效的民事裁判執(zhí)行可能損害國家、集體、社會公益或第三人合法權(quán)益的;所要執(zhí)行的標的物可能被執(zhí)行回轉(zhuǎn),執(zhí)行回轉(zhuǎn)困難或不能執(zhí)行回轉(zhuǎn)的;人民法院在執(zhí)行中作出的裁定等在認定事實上或適用法律上有錯誤,可能影響公正執(zhí)行的;其他應(yīng)暫緩執(zhí)行的情形。檢察機關(guān)向執(zhí)行法院提出暫緩執(zhí)行的建議書,執(zhí)行法院在收到暫緩執(zhí)行建議書后應(yīng)暫停強制執(zhí)行工作。4.糾正意見制度《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第三百八十六條第一款、第二款規(guī)定:“人民檢察院發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)或者公安人員在偵查或者決定、執(zhí)行、變更、撤銷強制措施等活動中有違法情形的,應(yīng)當(dāng)及時提出糾正意見。”“對于情節(jié)較重的違法情形,應(yīng)當(dāng)報請檢察長批準后,向公安機關(guān)發(fā)出糾正違法通知書?！边@是關(guān)于刑事執(zhí)行監(jiān)督中的糾正意見制度。筆者認為,為了實現(xiàn)在監(jiān)督方式上與現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定的一致,可以借鑒刑事訴訟中的監(jiān)督方式,對民事執(zhí)行活動中發(fā)現(xiàn)的違法行為,檢察機關(guān)也仍然可以以糾正違法通知的形式予以監(jiān)督。5.檢察機關(guān)對人民法院的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)符合抗訴條件2000年最高人民檢察院通過的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第四十七條規(guī)定:“有下列情形之一的,人民檢察院可以向人民法院提出檢察建議:(1)原判決、裁定符合抗訴條件,人民檢察院與人民法院協(xié)商一致,人民法院同意再審的;(2)原裁定確有錯誤,但依法不能啟動再審程序予以救濟的;(3)人民法院對抗訴案件再審的庭審活動違反法律規(guī)定的;(4)應(yīng)當(dāng)向人民法院提出檢察建議的其他情形?！睓z察建議是實踐中檢察院使用的較為普遍的一種監(jiān)督方式,對法院的執(zhí)行活動的監(jiān)督可以考慮采用檢察建議的方式提出。但問題在于實踐中由于現(xiàn)行法律并沒有明確規(guī)定檢察建議的法律效力,可能會出現(xiàn)法院對檢察建議不予理睬的現(xiàn)象。因此需要立法對檢察建議的效力作出明確的規(guī)定。(四)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的立案范圍對法院生效的民事行政裁判,人民檢察院在審查后可依據(jù)不同的情形,作出不同的審查結(jié)果。《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》中規(guī)定了幾種審查結(jié)果,包括:提請抗訴、抗訴、不抗訴,終止審查和檢察建議。對于法院的執(zhí)行活動,檢察院在審查后作出如何的處理,則應(yīng)視法院執(zhí)行活動的不同類型作出不同的審查結(jié)果。從民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的立案范圍可以看出,對法院的執(zhí)行活動可以分為兩大類,一類是以書面形式表現(xiàn)出來的執(zhí)行裁定和執(zhí)行決定,一類是以非書面形式表現(xiàn)出來的執(zhí)行行為。對于以書面形式表現(xiàn)出來的執(zhí)行裁定和決定,在審查后若發(fā)現(xiàn)確實存在違法執(zhí)行的現(xiàn)象,則應(yīng)采取抗訴的方式進行監(jiān)督。因為現(xiàn)行的法律規(guī)定對于人民法院生效的民事行政判決、裁定的監(jiān)督主要是以抗訴的形式進行的。在以往的司法認知中,對人民法院生效裁判的監(jiān)督一般不被認為包括執(zhí)行裁決。為了保持民事執(zhí)行監(jiān)督與現(xiàn)有的民事行政審判活動的監(jiān)督在體系上的銜接與一致,筆者認為對于法院的生效執(zhí)行裁定的監(jiān)督同樣適用抗訴制度。而對于以非書面形式表現(xiàn)出來的執(zhí)行行為的監(jiān)督可以采取糾正違法通知的方法或發(fā)出檢察建議的方式來進行。這樣,檢察機關(guān)在審理完民事執(zhí)行案件后,針對違法執(zhí)行活動的監(jiān)督處理方式大體上可以歸于三種:即對執(zhí)行裁定的抗訴,對其他違法執(zhí)行行為的糾正通知或檢察建議。(五)暫緩執(zhí)行的終止執(zhí)行法院在收到檢察院對