國(guó)研專(zhuān)稿遏制地方招商“內(nèi)卷化”的思考和建議

內(nèi)容摘要：招商引資是地方推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要抓手，但隨著經(jīng)濟(jì)增速下行，地方招商引資競(jìng)爭(zhēng)加劇，甚至出現(xiàn)“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，帶來(lái)了多方面不利影響。如盲目跟風(fēng)熱點(diǎn)進(jìn)行招商，競(jìng)相上馬前沿產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，加劇產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)；不計(jì)代價(jià)進(jìn)行招商，超過(guò)自身成本承受能力，加大地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；競(jìng)相“貪大求全”招商，無(wú)法消化招來(lái)項(xiàng)目，結(jié)果適得其反；虛假違規(guī)招商行為增多，暗藏腐敗行為，擾亂招商市場(chǎng)秩序。地方招商觀念轉(zhuǎn)變滯后、招商政策不規(guī)范、招商監(jiān)督懲戒機(jī)制不健全、招商區(qū)域協(xié)作不夠是造成地方招商“內(nèi)卷化”的主要原因。建議通過(guò)引導(dǎo)地方樹(shù)立現(xiàn)代招商理念、規(guī)范招商政策、加強(qiáng)招商全過(guò)程監(jiān)管和懲戒力度、建立健全區(qū)域招商協(xié)同機(jī)制等措施，有效解決地方招商“內(nèi)卷化”問(wèn)題，助力經(jīng)濟(jì)運(yùn)行整體持續(xù)好轉(zhuǎn)。關(guān)鍵詞：招商引資，內(nèi)卷化，過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)多年來(lái)，招商引資對(duì)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展起到了重要作用。但近年來(lái)各地招商引資競(jìng)爭(zhēng)加劇，甚至出現(xiàn)了“內(nèi)卷化”①現(xiàn)象，帶來(lái)了多方面不利影響。對(duì)此須引起高度重視，并采取有力措施予以遏制，助力經(jīng)濟(jì)運(yùn)行整體持續(xù)好轉(zhuǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。一、地方招商“內(nèi)卷化”造成多方面不利影響(一)盲目跟風(fēng)熱點(diǎn)進(jìn)行招商，加劇產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)一些地方不顧本地實(shí)際，盲目跟著市場(chǎng)熱點(diǎn)和科技熱點(diǎn)進(jìn)行招商。如我們對(duì)粵港澳大灣區(qū)九個(gè)城市②招商情況進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各城市招商重點(diǎn)均集中在生物醫(yī)藥、電子信息、新能源等產(chǎn)業(yè)，重合度達(dá)到80%以上。一些地方不看本地條件，盲目跟風(fēng)進(jìn)行招商。如一些科技和人才資源較薄弱的地區(qū)，依然將芯片制造、人工智能等高科技項(xiàng)目列為優(yōu)先招商項(xiàng)目；一些自然資源和工業(yè)基礎(chǔ)比較優(yōu)勢(shì)不突出的地區(qū)，依然加入能帶來(lái)較大產(chǎn)值和稅收的工礦業(yè)招商競(jìng)爭(zhēng)。這種同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)衍生出新的問(wèn)題：一是出現(xiàn)互挖墻腳、相互拆臺(tái)等亂象，擾亂招商市場(chǎng)秩序；二是出現(xiàn)盲目引進(jìn)的新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目水土不服，難以在當(dāng)?shù)卦砷L(zhǎng)，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)；三是盲目引進(jìn)的項(xiàng)目一旦失敗，就會(huì)延誤本地寶貴的發(fā)展時(shí)間。(二)不計(jì)代價(jià)進(jìn)行招商，加大地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)部分地區(qū)盲目攀比優(yōu)惠政策，秉持“你有我也有，你給我也給”原則，出臺(tái)了各種優(yōu)惠扶持政策，如租金優(yōu)惠、投產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)、融資支持、專(zhuān)項(xiàng)扶持等，但部分政策并不具備實(shí)施條件，造成較嚴(yán)重的政策負(fù)擔(dān)。如，部分地區(qū)不計(jì)土地成本進(jìn)行招商，推出零地價(jià)、零租金等政策；部分地區(qū)不計(jì)配套建設(shè)成本進(jìn)行招商，大舉負(fù)債進(jìn)行園區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)及上下游產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)等；部分地區(qū)不計(jì)用人成本進(jìn)行招商引智，盲目引進(jìn)并不急需的各類(lèi)人才，在住房、生活、入戶、醫(yī)療、子女入學(xué)等方面給予各種優(yōu)惠。這些超出自身負(fù)擔(dān)能力的公共投入，既造成資源浪費(fèi)，又帶來(lái)較嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)問(wèn)題，甚至可能引發(fā)地方系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。(三)競(jìng)相“貪大求全”招商，結(jié)果適得其反許多地區(qū)出于“畢其功于一役”“一步到位”等心態(tài)，期望通過(guò)引進(jìn)“大項(xiàng)目”“大企業(yè)”“全產(chǎn)業(yè)鏈”，帶動(dòng)本地產(chǎn)業(yè)體系化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。如，競(jìng)相招商投資額度較大的“大項(xiàng)目”，部分地區(qū)設(shè)置招商引資額度下限，少于100億元的項(xiàng)目不予考慮；競(jìng)相招商龍頭企業(yè)、“鏈主企業(yè)”等，部分地區(qū)提出只要能招到“大企業(yè)”就可答應(yīng)“企業(yè)提出的任何要求”；競(jìng)相招商全產(chǎn)業(yè)鏈，盲從全產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，不斷拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，而忽略了本地的比較優(yōu)勢(shì)。與此相反，許多地區(qū)對(duì)數(shù)量龐大的中小微企業(yè)的招商扶持力度則相對(duì)較弱，政策支持不足。由此帶來(lái)了適得其反的結(jié)果：一是對(duì)“大企業(yè)”“大項(xiàng)目”的爭(zhēng)奪白熱化，一些地區(qū)投入了大量人力、物力、財(cái)力，但結(jié)果卻是“竹籃打水一場(chǎng)空”；二是盲目拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，但終因相關(guān)配套不足、水土不服等，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈脆弱，甚至出現(xiàn)只要遭受輕微外部沖擊即面臨全鏈崩盤(pán)的風(fēng)險(xiǎn)；三是地方財(cái)政資金、土地等有限的資源向大企業(yè)、大項(xiàng)目過(guò)度集中，對(duì)中小企業(yè)形成了“虹吸效應(yīng)”，導(dǎo)致了“一樹(shù)獨(dú)大、難以成林”的局面。(四)虛假違規(guī)招商行為增多，擾亂招商市場(chǎng)秩序一是簽假合同招商。部分地區(qū)為完成招商任務(wù)進(jìn)行虛假宣傳，引進(jìn)多個(gè)“虛”項(xiàng)目，既對(duì)本地企業(yè)形成了“擠出效應(yīng)”，又嚴(yán)重?fù)p害了地方政府的公信力，甚至潛藏官商勾結(jié)、利益輸送等腐敗行為，嚴(yán)重破壞了地方營(yíng)商環(huán)境。如近期某省高新區(qū)氫能汽車(chē)裝備產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目舉行啟動(dòng)儀式，全程擺拍作秀，造成了不良輿情，對(duì)當(dāng)?shù)貭I(yíng)商環(huán)境帶來(lái)了不利影響。二是圈地式招商。部分地區(qū)對(duì)招商引進(jìn)的企業(yè)在規(guī)劃和用地方面違規(guī)一路“開(kāi)綠燈”，甚至以招商之名行“圈地”之實(shí)，在征地、拆遷等方面引發(fā)了一系列社會(huì)矛盾。三是降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)招商。部分地區(qū)通過(guò)降低企業(yè)環(huán)保最低標(biāo)準(zhǔn)等措施來(lái)吸引投資，破壞了生態(tài)環(huán)境，損害了當(dāng)?shù)氐拈L(zhǎng)遠(yuǎn)利益。四是違規(guī)降稅減稅招商。部分地區(qū)違反國(guó)家稅收普惠制減免規(guī)定③，大打“稅收優(yōu)惠戰(zhàn)”，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)資金等名義變相給予企業(yè)稅收返還，損害了公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，擾亂了市場(chǎng)秩序。二、地方招商“內(nèi)卷化”問(wèn)題的原因剖析(一)招商理念轉(zhuǎn)變滯后部分地區(qū)招商理念還在拼“土地、財(cái)稅等政策優(yōu)惠”，未能轉(zhuǎn)換到拼“產(chǎn)業(yè)鏈配套+要素供給+優(yōu)質(zhì)服務(wù)”上來(lái)，招商導(dǎo)向仍是不斷加碼“外功”，而不是系統(tǒng)提升“內(nèi)功”，由此導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)加劇。部分地區(qū)存在較嚴(yán)重的急功近利思想，不顧本地承載能力大小，“只想乘涼”——一味緊盯大企業(yè)、大項(xiàng)目；而“不愿栽樹(shù)”——引進(jìn)有發(fā)展前景、能較好對(duì)接本地產(chǎn)業(yè)需求的中小微企業(yè)進(jìn)行培育，結(jié)果導(dǎo)致對(duì)大企業(yè)、大項(xiàng)目的爭(zhēng)奪日趨白熱化，對(duì)小企業(yè)、小項(xiàng)目卻無(wú)人問(wèn)津。部分地區(qū)政府還未樹(shù)立起市場(chǎng)化招商理念，對(duì)招商工作干預(yù)過(guò)多，發(fā)揮企業(yè)自主招商功能的意識(shí)不強(qiáng)。(二)招商政策不完善一是土地出讓金返還政策不完善。土地出讓金返還已被國(guó)務(wù)院明令禁止④，但仍存在漏洞。部分地方政府打政策“擦邊球”，在實(shí)際操作過(guò)程中，通過(guò)各種變相方式將土地出讓金返還給企業(yè)，比如通過(guò)基礎(chǔ)建設(shè)補(bǔ)貼、地方經(jīng)濟(jì)收入貢獻(xiàn)補(bǔ)貼等形式返還。二是稅收優(yōu)惠政策不完善。當(dāng)前國(guó)家對(duì)地方政府在招商過(guò)程中的稅收優(yōu)惠權(quán)限、范圍和力度缺乏較為明確的規(guī)定⑤，這為一些地方政府“暗度陳倉(cāng)”、為招商引資來(lái)的企業(yè)“量身定制”稅收“先征后返”政策提供了機(jī)會(huì)。三是融資支持政策不完善。如針對(duì)地方政府招商引資中的政府股權(quán)投資、政府引導(dǎo)基金介入等新型融資領(lǐng)域的相關(guān)政策不完善。四是人才引進(jìn)政策不完善。缺少針對(duì)地方政府招商引資中人才“適用”“實(shí)用”效果的考核評(píng)價(jià)，導(dǎo)致部分地方政府片面比拼人才引進(jìn)“禮包”的大小和短期內(nèi)引進(jìn)人才數(shù)量的多少。(三)招商監(jiān)督和懲戒不到位多數(shù)地區(qū)把招商引資作為硬性指標(biāo)納入相關(guān)政府部門(mén)及領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)，但存在考核“重頭不重尾、重量不重質(zhì)”的問(wèn)題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)地方政府在招商考核中往往看重投資、產(chǎn)值、稅收等數(shù)據(jù)，特別是投資額，而對(duì)引進(jìn)項(xiàng)目的質(zhì)量、成長(zhǎng)性等指標(biāo)不夠重視，甚至沒(méi)有納入考核指標(biāo)，導(dǎo)致地方政府在招商過(guò)程中為了刷政績(jī)而片面追求數(shù)量。同時(shí)，地方政府招商全過(guò)程監(jiān)督機(jī)制還未建立起來(lái)，地方招商引資相關(guān)立法缺失，涉及招商過(guò)程中變相制定超標(biāo)普惠性優(yōu)惠政策、違規(guī)出讓土地、降低資源和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)度讓渡政府權(quán)力、督促企業(yè)履約不到位等方面的監(jiān)督監(jiān)管審查機(jī)制還不完善，導(dǎo)致對(duì)招商事中、事后的違法違規(guī)的發(fā)現(xiàn)和懲戒力度不夠，尤其對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部弄虛作假、以權(quán)謀私等行為追責(zé)不夠，倒逼相關(guān)政府部門(mén)事前采取合規(guī)招商行為的力度有限，加大了招商中出現(xiàn)違規(guī)違法行為的風(fēng)險(xiǎn)。(四)區(qū)域招商協(xié)作不夠隨著經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程不斷加快，區(qū)域競(jìng)合態(tài)勢(shì)越來(lái)越明顯，由于區(qū)域間及區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃協(xié)同不足，各地規(guī)劃主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化趨勢(shì)明顯，差異性、互補(bǔ)性不足，導(dǎo)致各地招商引資的重點(diǎn)趨同。部分省份缺少基于區(qū)域產(chǎn)業(yè)分布的整體招商規(guī)劃，各自為戰(zhàn)，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和內(nèi)耗巨大。同時(shí)，各地區(qū)之間缺少常態(tài)化的招商信息溝通共享和協(xié)商機(jī)制，不利于通過(guò)細(xì)分跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、建立跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、開(kāi)展跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園合作、發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”等進(jìn)行招商合作。在此情況下，招商引資變搶商搶資，先進(jìn)地區(qū)憑借優(yōu)勢(shì)，招商項(xiàng)目加速聚集，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則招商效果不如人意，由此形成區(qū)域招商的“馬太效應(yīng)”。三、解決地方招商“內(nèi)卷化”問(wèn)題的建議(一)引導(dǎo)地方政府樹(shù)立現(xiàn)代招商理念引導(dǎo)地方政府樹(shù)立“質(zhì)重于量”招商理念，按照更加重視招商質(zhì)量導(dǎo)向，合理設(shè)置招商引資考核指標(biāo)。引導(dǎo)地方政府樹(shù)立“適合自己的才是最好的”招商理念，將本地比較優(yōu)勢(shì)與市場(chǎng)投資熱點(diǎn)結(jié)合起來(lái)，改“兼收并蓄”為“擇優(yōu)引資”，有選擇、有重點(diǎn)地引進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，合理拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，培育特色產(chǎn)業(yè)集群。引導(dǎo)地方政府樹(shù)立招商成本意識(shí)，加強(qiáng)招商成本控制，不搞血拼優(yōu)惠政策的“自殘式”招商。引導(dǎo)地方政府樹(shù)立大中小協(xié)調(diào)招商理念，既抓大企業(yè)和項(xiàng)目，形成龍頭帶動(dòng)作用，又抓中小微企業(yè)和項(xiàng)目，解決就業(yè)和未來(lái)發(fā)展問(wèn)題。引導(dǎo)地方政府樹(shù)立市場(chǎng)化招商理念，充分發(fā)揮企業(yè)在招商引資中的作用，鼓勵(lì)以商招商。(二)規(guī)范地方招商政策規(guī)范地方招商引資中的土地出讓金返還政策，進(jìn)一步明確要求不得以任何隱性方式進(jìn)行變相返還。規(guī)范招商引資中的“先征后返”稅收優(yōu)惠政策。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速下行壓力較大的背景下，招商稅收優(yōu)惠既不能搞“一刀切”，也不能放任不管，而是要出臺(tái)分類(lèi)指導(dǎo)政策，引導(dǎo)地方政府根據(jù)本地財(cái)政收支水平、負(fù)債水平實(shí)施合理的稅收返還優(yōu)惠政策。規(guī)范招商引資中的投融資政策，明確要求地方政府在采用股權(quán)投資時(shí)加入業(yè)績(jī)對(duì)賭條款。規(guī)范招商引資中的人才引進(jìn)政策，推動(dòng)建立緊缺人才目錄和人才效用評(píng)估機(jī)制，根據(jù)評(píng)估結(jié)果確定財(cái)政投入標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范招商引資中的環(huán)保政策，注重從源頭把關(guān)，堅(jiān)決不允許招入節(jié)能不達(dá)標(biāo)、環(huán)保不過(guò)關(guān)的企業(yè)和項(xiàng)目。(三)加大招商監(jiān)管和懲戒力度加快推進(jìn)招商引資立法，科學(xué)劃定招商引資中的地方權(quán)力紅線，明確招商項(xiàng)目的準(zhǔn)入條件，加大對(duì)違法招商行為的懲罰力度。健全決策失誤責(zé)任追究制度，加大針對(duì)搞重復(fù)建設(shè)、虛假項(xiàng)目等違規(guī)招商行為的責(zé)任追究和懲戒力度。完善招商紀(jì)檢監(jiān)察制度，加大對(duì)官商勾結(jié)、騙保騙補(bǔ)等違法違紀(jì)招商行為的查處和懲罰力度。優(yōu)化地方政府招商引資業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)考核體系，有效遏制招商引資中貪大求洋、好大喜功等傾向。加強(qiáng)招商引資項(xiàng)目履約情況的監(jiān)督考核，對(duì)違約企業(yè)和項(xiàng)目進(jìn)行警示和處罰。加大對(duì)長(zhǎng)期閑置或低效、無(wú)效項(xiàng)目的回收和處置力度，減少資源浪費(fèi)，提高資源利用效率。(四)建立健全區(qū)域招商協(xié)同機(jī)制依托城市群、都市圈等區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略，建立高層次的區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機(jī)制。鼓勵(lì)各地發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，按照錯(cuò)位發(fā)展、差異化發(fā)展要求明確特色定位，確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和招商重點(diǎn)，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局。鼓勵(lì)建立“城市招商聯(lián)盟”“招商朋友圈”等區(qū)域聯(lián)合招商機(jī)制，多地合作一體謀劃和實(shí)施招商方案，分享招商成果，減少競(jìng)爭(zhēng)損耗，提高招商成效。優(yōu)化東西部協(xié)作和定點(diǎn)幫扶政策，建立定點(diǎn)招商幫扶機(jī)制，加強(qiáng)招商信息共享和招商機(jī)構(gòu)互動(dòng)。鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)建立“遠(yuǎn)程人才”共享服務(wù)園區(qū)，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供“不求所在、但求所用”的遠(yuǎn)程人才和項(xiàng)目服務(wù)。鼓勵(lì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在人才、資源、資金等要素集聚度較高的發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立“反向飛地”，推動(dòng)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)有序梯度轉(zhuǎn)移。注釋?zhuān)孩倬W(wǎng)絡(luò)流行語(yǔ)，原意是指一個(gè)領(lǐng)域內(nèi)因競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制扭曲造成巨大內(nèi)耗和外部不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。本文是指因地方招商引資過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、超出自身能力投入、違法違規(guī)引資等，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行效率降低的現(xiàn)象。②廣州、深圳、佛山、東莞、珠海、中山、惠州、江門(mén)、肇慶。③《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào))，對(duì)招商引資稅收普惠制減免作出了詳細(xì)規(guī)定。④《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào))明確，嚴(yán)禁對(duì)企業(yè)以優(yōu)惠價(jià)格或零地價(jià)出讓土地。