我國(guó)憲法解釋實(shí)踐研究

我國(guó)憲法解釋實(shí)踐研究

憲法解釋是現(xiàn)代政治實(shí)踐的重要環(huán)節(jié)，在現(xiàn)代憲政生活中起著不可或缺的作用。在民主憲政國(guó)家中，憲政問(wèn)題形成于憲法解釋?zhuān)⒔K結(jié)于憲法解釋。憲法解釋在憲政運(yùn)行中這一基礎(chǔ)性地位直接決定了其在理論層面上也必然成為憲法學(xué)研究所關(guān)注的核心問(wèn)題。在我國(guó)憲法學(xué)領(lǐng)域，尚沒(méi)有形成關(guān)于憲法解釋的完整、系統(tǒng)的理論體系。究其原因，當(dāng)然與我國(guó)在憲法解釋的制度設(shè)計(jì)、解釋技巧等方面的缺陷引起的實(shí)踐上的困窘，從而導(dǎo)致缺乏理論催生的土壤有關(guān)。同時(shí)，也與對(duì)憲法解釋在認(rèn)識(shí)上的不清、不夠全面有關(guān)。其中，一個(gè)最基本的問(wèn)題是，1954年憲法以來(lái)，我國(guó)是否存在過(guò)憲法解釋?zhuān)咳绻袘椃ń忉專(zhuān)男儆趹椃ń忉專(zhuān)勘疚臄M僅就憲法解釋的定義、我國(guó)憲法解釋實(shí)踐以及存在問(wèn)題等幾方面進(jìn)行探討。

一、憲法解釋的定義

從字面上講，憲法解釋就是對(duì)具體的憲法規(guī)定意義所作的說(shuō)明。這一定義雖然說(shuō)明了憲法解釋是一種行為和活動(dòng)，但并未明確憲法解釋的主體，即誰(shuí)來(lái)作這種解釋。從一定意義上說(shuō)，每一個(gè)法律文本的讀者都會(huì)產(chǎn)生對(duì)文本意義的理解，并自行解釋法律，而且在社會(huì)政治生活中的各個(gè)領(lǐng)域幾乎都不同程度地涉及憲法調(diào)整問(wèn)題，社會(huì)政治生活的主體甚至等同于憲法解釋的主體。不僅個(gè)人、團(tuán)體、組織解釋?xiě)椃?，而且?guó)家機(jī)關(guān)也解釋?xiě)椃ā１M管憲法解釋主體極其廣泛，但不同主體解釋?xiě)椃ǖ男Яs不盡相同。實(shí)踐意義上的憲法解釋經(jīng)常性地被看作一項(xiàng)權(quán)力，并被賦予了少數(shù)特定主體，這就產(chǎn)生了因國(guó)家權(quán)力要素注入引起的解釋效力上的差別。依憲法解釋效力的不同，我們可以將憲法解釋劃分為權(quán)威性解釋和非權(quán)威性解釋。在我國(guó)憲法框架下，前者特指全國(guó)人大及其常委會(huì)所作的憲法解釋。后者則指其他憲法主體所作的憲法解釋。

一般認(rèn)為，根據(jù)憲法第67條的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)享有憲法解釋的權(quán)力。雖然我國(guó)歷部憲法都沒(méi)有規(guī)定全國(guó)人大有權(quán)解釋?xiě)椃?，但從憲法?guī)范的內(nèi)部邏輯上看，全國(guó)人大卻擁有憲法最終解釋權(quán)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲政制度設(shè)計(jì)，全國(guó)人大是全國(guó)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其行使的權(quán)力具有最高性。依憲法第62條第11項(xiàng)，全國(guó)人大有權(quán)“改變或者撤銷(xiāo)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定”，“改變”一詞意味著全國(guó)人大對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的權(quán)威性憲法解釋不僅具有否決權(quán)、判斷權(quán)，而且還有權(quán)依照自己意志重起爐灶、自行解釋。不僅如此，依憲法第62條最后的概括性條款，全國(guó)人大行使應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)。此項(xiàng)概括性條款可以根據(jù)現(xiàn)行體制架構(gòu)、立憲意圖得到詮釋?zhuān)忉寫(xiě)椃ǖ臋?quán)力顯然包含于“應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”之中。從立憲意圖來(lái)看，制定者顯然意識(shí)到全國(guó)人大會(huì)期短，任務(wù)繁重的情形，而把憲法解釋權(quán)賦予了全國(guó)人大常委會(huì)，作為經(jīng)常性行使憲法解釋權(quán)的機(jī)關(guān)，保證憲法解釋權(quán)不致因會(huì)期而中斷。而使全國(guó)人大作為審查全國(guó)人大常委會(huì)決定是否合理合憲的機(jī)關(guān)，行使憲法最終解釋權(quán)[1]。全國(guó)人大及其常委會(huì)根據(jù)憲法明示或默示的授權(quán)性規(guī)范進(jìn)行的憲法解釋具有憲法上的約束力，與其他憲法主體所進(jìn)行的非權(quán)威性解釋有著本質(zhì)的區(qū)別。

在現(xiàn)行憲法中，涉及到憲法解釋的規(guī)定主要有：憲法序言中規(guī)定，全國(guó)各族人民，一切國(guó)有機(jī)關(guān)和武裝力量，各政黨和各社會(huì)團(tuán)體各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則，并負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)，保證憲法實(shí)施的職責(zé)；憲法第89條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令憲法第100條規(guī)定，省、直轄市的人大及其常委會(huì)在不同憲法和法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下可以制定地方性法規(guī)；憲法第115條幾乎以相同的形式對(duì)自治區(qū)等自治地方的自治機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和法律規(guī)定所行使自治權(quán)進(jìn)行規(guī)定。這些規(guī)定對(duì)各憲法主體的行為合憲性進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定的同時(shí)，還規(guī)定了自律性要求，憲法主體在履行這些要求和規(guī)定時(shí)必然存在著對(duì)憲法的理解。在解釋學(xué)上，理解即是解釋的內(nèi)化形式。那么上述的憲法規(guī)定是否意味著這些憲法主體也具有解釋?xiě)椃ǖ臋?quán)力呢？答案是否定的。與全國(guó)人大及其常委會(huì)的憲法解釋權(quán)力來(lái)自于憲法上明示和默示的授權(quán)性規(guī)范不同，其他憲法主體所進(jìn)行的憲法解釋的根據(jù)則來(lái)自憲法上的義務(wù)性規(guī)范?！案鶕?jù)憲法”、“在不同憲法相抵觸”、“依據(jù)憲法”、“必須以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則”等表述顯然附加了這些憲法主體以明確的合憲性義務(wù)，而義務(wù)或職責(zé)并非一種權(quán)力。至此，其他憲法主體所進(jìn)行的憲法解釋屬于非權(quán)威性解釋?zhuān)痪妥约盒袨槎圆庞袑?shí)在意義。

憲法解釋的對(duì)象是作為憲法意旨表現(xiàn)形式的憲法文本。它包括憲法典整體、憲法具體條文和制憲文獻(xiàn)以及制憲背景。在實(shí)際的憲法解釋過(guò)程中，憲法解釋對(duì)象往往會(huì)涉及到廣泛的解釋材料。我們可以根據(jù)不同性質(zhì)將其分為憲法典和語(yǔ)境材料。憲法典是憲法解釋直接針對(duì)的對(duì)象，即需要解釋的憲法典之原則和精神、特定憲法條文，稱(chēng)為狹義憲法解釋對(duì)象。而語(yǔ)境材料由憲法文獻(xiàn)、制定背景構(gòu)成，對(duì)語(yǔ)境材料的解釋往往附隨于憲法典的解釋過(guò)程中，一般不獨(dú)立存在。對(duì)憲法典和語(yǔ)境材料的解釋構(gòu)成了廣義的憲法解釋對(duì)象，在成文憲法國(guó)家。憲法文本只涉及憲法典，不包括憲法性法律、憲法慣例。本文所指涉的憲法解釋為狹義的憲法解釋?zhuān)皩?duì)憲法典的解釋。

憲法解釋與憲法實(shí)踐密切相關(guān)。如果把憲法實(shí)踐分為制憲和實(shí)施兩個(gè)領(lǐng)域，那么憲法解釋是否只存在于憲法實(shí)施領(lǐng)域，而不存在于制憲領(lǐng)域。這個(gè)問(wèn)題涉及到“事前解釋”和“事后解釋”的區(qū)分。事前解釋是把制憲機(jī)關(guān)為了防止在憲法實(shí)施過(guò)程中發(fā)生疑義而預(yù)先所作出的解釋。事后解釋是指解釋機(jī)關(guān)針對(duì)憲法實(shí)施過(guò)程中提出的具體問(wèn)題所作出解釋。一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為憲法解釋只存在于憲法實(shí)施領(lǐng)域而不包括制憲領(lǐng)域，因此，憲法解釋僅指事后解釋?zhuān)话ㄊ虑敖忉?。我們認(rèn)為憲法解釋存在于憲法活動(dòng)的全部領(lǐng)域，不僅存在于憲法實(shí)施領(lǐng)域，而且也存在于制憲領(lǐng)域。因此，本文所論及的憲法解釋不僅包括事后解釋?zhuān)疫€包括事前解釋。

就憲法實(shí)施領(lǐng)域中的憲法解釋而言，它是存在于整個(gè)憲法實(shí)施領(lǐng)域，還是僅存在于某個(gè)領(lǐng)域或某個(gè)環(huán)節(jié)呢？這個(gè)問(wèn)題涉及到“具體解釋”和“抽象解釋”的界分。所謂“具體解釋”是指憲法解釋機(jī)關(guān)針對(duì)具體個(gè)案所作出的與憲法適用有關(guān)的憲法解釋活動(dòng)。此類(lèi)解釋形式經(jīng)常與憲法訴訟或憲法訴愿相聯(lián)系。由于我國(guó)目前沒(méi)有建立起真正的憲法訴訟制度，因此，具體解釋較為少見(jiàn)。所謂“抽象解釋”是指憲法解釋機(jī)關(guān)在憲法實(shí)施過(guò)程中就憲法整體或具體條文所作出的一般性解釋。與具體解釋之目的在于直接通過(guò)解釋將憲法規(guī)范適用于個(gè)案事實(shí)不同，抽象解釋之目的在于它是將具體問(wèn)題和事實(shí)類(lèi)型后所作的解釋?zhuān)虼怂嬗辛⒎ㄐ再|(zhì)。有的學(xué)者據(jù)此把全國(guó)人大及其常委會(huì)所作抽象的憲法解釋與一般立法等同起來(lái)，并把立法說(shuō)成是憲法解釋的一部分，作為對(duì)最寬泛憲法解釋的界定，我們認(rèn)為，抽象解釋和立法有著本質(zhì)的區(qū)別。首先，抽象的憲法解釋經(jīng)常是針對(duì)憲法實(shí)施中提出的具體問(wèn)題而作出，仍然與具體的個(gè)案事實(shí)或問(wèn)題相聯(lián)系，或由它們所引起，只不過(guò)它是對(duì)具體事實(shí)或問(wèn)題的“類(lèi)型化”后才進(jìn)行的解釋?zhuān)⒎ㄒ话悴慌c具體個(gè)案事實(shí)或問(wèn)題相聯(lián)系，它是針對(duì)某個(gè)或某些社會(huì)領(lǐng)域中存在的普遍現(xiàn)象而進(jìn)行的法律創(chuàng)制活動(dòng)。其次，從形式上看，抽象的憲法解釋一般以決議、決定出現(xiàn)，而立法多以法律、法令的形式出現(xiàn)。再次，抽象的憲法解釋在憲法解釋機(jī)關(guān)與解釋對(duì)象之間形成了一種緊張關(guān)系，解釋機(jī)關(guān)與憲法文本之間的關(guān)系是一種服從與被服從、描述與被描述的關(guān)系。因此，抽象的憲法解釋往往以明示或默示的形式體現(xiàn)出它是對(duì)哪些憲法條款的解釋。而在立法中，立法者與法律之間的關(guān)系是一種創(chuàng)制與被創(chuàng)制的關(guān)系，在這種關(guān)系中，立法者具有極大的形成自由，只需滿(mǎn)足法律位階關(guān)系中的“不抵觸”的要求即可。

綜上所述，我們可以把我國(guó)的憲法解釋初步定義為：全國(guó)人大及其常委會(huì)等權(quán)威性解釋機(jī)關(guān)以決議、決定的形式對(duì)憲法典整體及其具體條文意義所進(jìn)行的與具體憲法問(wèn)題或事實(shí)相聯(lián)系的解釋和說(shuō)明。

二、我國(guó)的憲法解釋實(shí)踐活動(dòng)

對(duì)于我國(guó)是否存在憲法解釋的問(wèn)題，學(xué)界爭(zhēng)議頗多，一種觀(guān)點(diǎn)把全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法等同于憲法解釋?zhuān)菑V泛地界定憲法解釋的范圍。一種觀(guān)點(diǎn)斷然否認(rèn)我國(guó)有過(guò)自己的憲法解釋。該觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為憲法解釋的程序應(yīng)具有被動(dòng)性、個(gè)案性、司法性的特點(diǎn)，全國(guó)人大常委會(huì)行使的憲法解釋權(quán)僅僅是在這個(gè)意義上而言的，憲法解釋僅指具體解釋?zhuān)话ǔ橄蠼忉?。由于全?guó)人大常委會(huì)至今還沒(méi)有受理過(guò)一次憲法性爭(zhēng)議案件，所以我國(guó)從未有過(guò)憲法解釋的實(shí)踐。而學(xué)界普遍認(rèn)同1983年9月2日全國(guó)人大常會(huì)通過(guò)的《關(guān)于國(guó)家安全機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定》屬于憲法解釋。但絕大多數(shù)學(xué)者同時(shí)認(rèn)為，我國(guó)只有上述一個(gè)憲法解釋。

本文則認(rèn)為，除上述憲法解釋外，我國(guó)還有其他憲法解釋實(shí)踐活動(dòng)。要準(zhǔn)確界定憲法解釋實(shí)踐活動(dòng)，必須基于我國(guó)現(xiàn)憲法體制框架和制憲精神，才能全面把握憲法解釋的內(nèi)涵。本文根據(jù)前文所述憲法解釋的定義，從我國(guó)憲政五十多年的經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出了如下憲法解釋實(shí)踐。

1、1954年9月26日第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于中華人民共和國(guó)現(xiàn)行法律、法令繼續(xù)有效的決議》屬于憲法解釋。全國(guó)人大在決議中規(guī)定：“中華人民共和國(guó)憲法已由第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)頒布全國(guó)。所有自從一九四九年十月一日中華人民共和國(guó)建立以來(lái)，由中央人民政府制定，批準(zhǔn)的現(xiàn)行法律、法令，除開(kāi)同憲法相抵觸的以外，一律繼續(xù)有效?！庇捎?954年憲法已經(jīng)于9月20日通過(guò)，該憲法對(duì)憲法與法律、法令的位階關(guān)系沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定，憲法的最高法律效力也沒(méi)有得到明確，同時(shí)也使自1949年新中國(guó)成立以來(lái)1954年憲法頒行生效前的法律、法令的效力處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。有鑒于此，全國(guó)人大作出了“現(xiàn)行法律、法令，除開(kāi)同憲法相抵觸的以外，一律有效”的決議。該決議的另一層意義則是：“現(xiàn)行法律、法令同憲法相抵觸者，一律無(wú)效?！币虼嗽摏Q議既是對(duì)憲法與法律、法令位階關(guān)系的確認(rèn)，同時(shí)，它與其他類(lèi)型的憲法解釋標(biāo)的為憲法具體條文不同，它的標(biāo)的是憲法整體，是對(duì)憲法整體的最高法律效力的補(bǔ)充性解釋。

2、1955年6月23日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于解釋法律問(wèn)題的決議》屬于憲法解釋。1954年憲法規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋法律，但全國(guó)人大常委會(huì)在什么場(chǎng)合下以及在什么范圍內(nèi)解釋法律問(wèn)題不甚明確。為了正確處理這些問(wèn)題，第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于解釋法律問(wèn)題的決議》，決定“一、凡關(guān)于法律，法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)分別進(jìn)行解釋或用法令加以規(guī)定。二、凡關(guān)于審判過(guò)程中如何具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題，由最高人民法院審判委員會(huì)進(jìn)行解釋?！比珖?guó)人大常委會(huì)的這一決議是對(duì)憲法第31條第三項(xiàng)規(guī)定的全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行解釋法律的職權(quán)范圍及其界限的解釋。

3、1955年11月8日第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第23次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于地方各級(jí)人民委員會(huì)的組成人員是否限于本級(jí)人民代表大會(huì)代表問(wèn)題的決定》屬于憲法解釋。1954年憲法在第63條對(duì)地方各級(jí)人民委員會(huì)的組成人員范圍進(jìn)行了規(guī)定，但對(duì)于地方各級(jí)人民委員會(huì)組成人員是否應(yīng)為本級(jí)人大代表卻不明確。全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)前新疆省人民政府、廣東省人民委員會(huì)的提案作出決定：“地方各級(jí)人民委員會(huì)的省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)應(yīng)該從本級(jí)人民代表大會(huì)的代表中選出；副省長(zhǎng)。自治區(qū)副主席、副市長(zhǎng)、副州長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)和委員一般地也應(yīng)該從本級(jí)人民代表有大會(huì)的代表中選出，為了適應(yīng)工作的需要，個(gè)別的也可以不是本級(jí)人民代表大會(huì)的代表，級(jí)、鎮(zhèn)人民委員應(yīng)該全部從本級(jí)人民代表大會(huì)代表中選出。”此決定可以看作是對(duì)1954年憲法第63條的解釋。

4、1955年12月28日第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第30次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于在中華人民共和國(guó)主席或副主席休假或者外出期間由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)或者副委員長(zhǎng)接受外國(guó)使節(jié)的決定》屬于憲法解釋。1954年憲法第41條、第44條規(guī)定了中華人民共和國(guó)主席接受外國(guó)使節(jié)，中華人民共和國(guó)副主席受主席委托，可以代行主席的部分職權(quán)，但憲法沒(méi)有明確在國(guó)家主席和副主席休假或者外出期間由誰(shuí)來(lái)接受外國(guó)使節(jié)的有關(guān)事宜。全國(guó)人大常委會(huì)的決定是對(duì)1954年憲法第41條和第44條的解釋。

5、1956年5月8日第一屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于自治州人民代表大會(huì)和人民委員會(huì)每屆任期問(wèn)題的決定》屬于憲法解釋。1954年憲法第57條、第63條沒(méi)有規(guī)定自治州人民代表大會(huì)和人民委員會(huì)的每屆任期。第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第39次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于自治州人民代表大會(huì)和人民委員會(huì)每屆任期問(wèn)題的決定》，作出規(guī)定：“自治州人民代表大會(huì)每屆任期兩年。自治州人民委員會(huì)每屆任期同本級(jí)人民代表大會(huì)每屆任期相同?！痹摏Q定可以看作是對(duì)1954年憲法第57條、第63條的補(bǔ)充性說(shuō)明。

6、1979年9月13日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于省、自治區(qū)、直轄市可以在1979年設(shè)立人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和將革命委員會(huì)改為人民政府的決議》屬于憲法解釋。全國(guó)人大常委會(huì)在決議中規(guī)定：“省、自治區(qū)直轄市如果能夠做好準(zhǔn)備工作，也可以在1979年7月1日召開(kāi)人民代表大會(huì)，設(shè)立人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和將革命委員會(huì)改為人民政府。”在此之前，第五屆全國(guó)人大第二次會(huì)議于1979年7月1日分別通過(guò)了《關(guān)于修正〈中華人民共和國(guó)憲法〉若干規(guī)定的決議》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》。該修憲決議和該地方組織法第一條都對(duì)縣級(jí)以上的地方各級(jí)人員代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)以及省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、直轄市、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民政府的有關(guān)事宜作出了規(guī)定，且修憲決議和地方組織法都于1980年1月1日實(shí)施生效。那么全國(guó)人民常委會(huì)的決議是對(duì)全國(guó)人大修憲決議效力的解釋還是對(duì)該地方組織法效力的解釋呢？我們認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)的決議是對(duì)全國(guó)人大修憲決議效力的解釋。因?yàn)橹挥惺紫让鞔_了全國(guó)人大修憲決議內(nèi)容的效力，地方組織法的相應(yīng)規(guī)定才有憲法上的根據(jù)。否則，地方組織法的相應(yīng)規(guī)定就會(huì)因缺乏合憲性基礎(chǔ)而歸于無(wú)效。

7、1979年11月29日第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第12次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于中華人民共和國(guó)建國(guó)以來(lái)制定的法律、法令效力問(wèn)題的決議》屬于憲法解釋。該決議與中的釋?xiě)椑再|(zhì)相同，不再贅述。

8、1980年9月10日第五屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會(huì)的決議》屬于解釋。該決議規(guī)定：“中華人民共和國(guó)第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議同意中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會(huì)的建議，同意中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)提出的中華人民共和國(guó)憲法修改委員會(huì)名單，決定由憲法修改委員會(huì)主持修改1978年第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》，提出中華人民共和國(guó)憲法修改草案，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公布，交付全國(guó)人民討論，再由憲法修改委員會(huì)根據(jù)討論意見(jiàn)修改后，提交本屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審議?！贝藳Q議顯然是對(duì)憲法修改程序的具體規(guī)定。1978年憲法僅在第22條規(guī)定由全國(guó)人大行使修改憲法的職權(quán)。但對(duì)于憲法修改的程序沒(méi)有作出具體規(guī)定，如憲法修改主體為誰(shuí)、憲法修改的具體步驟并沒(méi)有明確。全國(guó)人大的上述決議實(shí)際上是對(duì)1978年憲法第22條關(guān)于憲法修改規(guī)定的解釋。這一決議由此確認(rèn)了我國(guó)以后歷次憲法修改的具體程序：一是承認(rèn)中共中央委員會(huì)有憲法修改的建議權(quán)；二是專(zhuān)門(mén)成立“憲法修改委員會(huì)”負(fù)責(zé)起草憲法修改草案；三是憲法修改草案要由全國(guó)人大常委會(huì)公布并交付全民討論：四是由全國(guó)人大常委會(huì)將憲法修改草案提交全國(guó)人大；五是憲法修改以前完成憲法修改草案的起草和全民討論工作。

9、1981年6月10月第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第19次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》屬于憲法解釋。1978年的憲法第25條第3項(xiàng)規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋法律，但關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)在什么場(chǎng)合下和什么范圍內(nèi)解釋法律的問(wèn)題憲法并沒(méi)有明確規(guī)定。《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》作出如下決定：“一、凡關(guān)于法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作出補(bǔ)充規(guī)定的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行解釋或用法令加以規(guī)定。二、凡屬于法院審判工作應(yīng)用法律沙土令的問(wèn)題，由最高人民檢察院進(jìn)行解釋。凡屬于檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題，由最高人民檢察院進(jìn)行解釋。三、不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問(wèn)題，由國(guó)務(wù)院及主管部門(mén)進(jìn)行解釋。”該決議的內(nèi)容實(shí)際上是對(duì)1978年的憲法關(guān)于法律解釋權(quán)的進(jìn)一步解釋?zhuān)允箲椃ㄔ摋l款在實(shí)踐中得到實(shí)現(xiàn)。

10、1982年12月3日第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于本屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)職權(quán)的決議》屬于憲法解釋?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》于1982年12月4日由第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議主席團(tuán)公布施行。與1978年的憲法相比較，這部憲法新增加了國(guó)家主席副主席及中央軍事委員會(huì)。而第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議在通過(guò)新憲法的同時(shí)，并沒(méi)有產(chǎn)生國(guó)家主席副主席及中央軍事委員會(huì)。于是，憲法關(guān)于國(guó)家主席根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的決定，公布法律、任免國(guó)務(wù)院組成人員、派遣和召回駐外全權(quán)代表、批準(zhǔn)和廢除同外國(guó)締結(jié)的條約和重要協(xié)定以及接受外國(guó)使節(jié)等職權(quán)的規(guī)定，在六屆全國(guó)人大一次會(huì)議選出國(guó)家主席、副主席以前還不能施行。有鑒于此，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議在通過(guò)新憲法的同時(shí)，通過(guò)了《關(guān)于本屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)職權(quán)的決議》。該決議規(guī)定：在第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第31次會(huì)議根據(jù)本次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》選出中華人民共和國(guó)主席、副主席和下屆全國(guó)人大常委會(huì)以前，本屆全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)繼續(xù)分別按照1978年的第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》第25、26條的規(guī)定行使職權(quán)。該決定實(shí)際上中止了新憲法關(guān)于國(guó)家主席、副主席、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)及其委員長(zhǎng)職權(quán)規(guī)定的效力，肯定了從整體上已經(jīng)失效的1978年憲法中關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)職權(quán)規(guī)定的效力。該決議類(lèi)似于一些國(guó)家憲法中的“過(guò)渡條款”，可以說(shuō)是在特定情況下基于特殊需要而由全國(guó)人大對(duì)憲法進(jìn)行的解釋。

11、1983年9月2日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于國(guó)家安全機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定》屬于憲法解釋。全國(guó)人大常委會(huì)的這一決定既涉及到憲法的規(guī)定，也涉及到刑事訴訟法有關(guān)條文。有學(xué)者認(rèn)為，該決定屬于對(duì)刑事訴訟法有關(guān)條文的解釋。本文不能茍同，憲法作為根本法，對(duì)一切法規(guī)范具有統(tǒng)率作用，憲法以下法規(guī)范不能與憲法內(nèi)容相沖突。如果該決定不是對(duì)憲法相關(guān)規(guī)定的解釋?zhuān)鴥H僅是對(duì)刑事訴訟法的解釋?zhuān)敲丛摻忉尵蜔o(wú)從在憲法上找到根據(jù)，就會(huì)因?yàn)榕c憲法有關(guān)規(guī)定相沖突而歸于無(wú)效。所以該決定首先是解釋?xiě)椃?，只有在憲法意義明確之后，憲法以下法律的意義才能得到合理闡釋。

12、1984年5月23日第六屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于海南行政區(qū)建置的決定》屬于憲法解釋。該決定規(guī)定：“設(shè)立海南行政區(qū)，統(tǒng)一管轄?？谑?、瓊山、瓊海、文昌、萬(wàn)寧、定安、屯昌、澄邁、臨高、儋縣和海南黎族苗族自治州及其所屬的三亞市、東方、樂(lè)東、瓊中、保亭、陵水、白沙、昌江縣以及西沙群島、南沙群島、中沙群島的島礁及其海域。海南行政區(qū)設(shè)人民代表大會(huì)和人民政府，是一級(jí)地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)。行政區(qū)人民政府設(shè)主席、副主席，由行政區(qū)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。海南行政區(qū)人民政府歸廣東省人民政府領(lǐng)導(dǎo)。海南行政區(qū)的國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織和職權(quán)另行規(guī)定?！庇捎谠诂F(xiàn)行憲法第30條關(guān)于行政區(qū)劃的條款中沒(méi)有行政區(qū)的設(shè)置，憲法第三章國(guó)家機(jī)構(gòu)有關(guān)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府的條款中也沒(méi)有行政區(qū)這一級(jí)地方國(guó)家機(jī)關(guān)，為了避免處于事實(shí)上的違憲狀態(tài)，所以國(guó)務(wù)院建議作為一個(gè)特殊問(wèn)題，請(qǐng)求第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議審議作出解釋。六屆全國(guó)人大二次會(huì)議的決定實(shí)際上是對(duì)憲法第30條、第95條、第96條的例外解釋。

13、1987年1月22日第六屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)法制教育維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的決定》屬于憲法解釋。全國(guó)人大常委會(huì)在該決議中通過(guò)較大的篇幅分別列舉了憲法序言第7自然段、第8自然段的內(nèi)容以及憲法第1條、第2條、第3條、第5條、第24條、第28條、第35條、第51條、第88條的規(guī)定，并對(duì)這些內(nèi)容和規(guī)定的性質(zhì)、意義進(jìn)行了闡釋和說(shuō)明，是較為典型的憲法解釋。

14、1990年4月4日，全國(guó)人大通過(guò)的《關(guān)于中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》的決定》屬于憲法解釋。我國(guó)現(xiàn)行憲法第1條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家。社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度，禁止任何組織或者個(gè)人破壞社會(huì)主義制度?！倍愀厶貏e行政區(qū)基本法第5條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)不實(shí)行社會(huì)主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，50年不變?！毕愀厶貏e行政區(qū)基本法的這一規(guī)定是否與憲法相抵觸呢？這里主要涉及到憲法第31條的規(guī)定與其他憲法條文之間的關(guān)系?，F(xiàn)行憲法第31條規(guī)定：“國(guó)家在必要的時(shí)候得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定。”這一規(guī)定相對(duì)于憲法的其他條款是否是特別條款，即全國(guó)人民代表大會(huì)是否有權(quán)依據(jù)這一規(guī)定以法律的形式規(guī)定特別行政區(qū)可以實(shí)行有別于社會(huì)主義制度的其他制度呢？為了解除人們的疑問(wèn)，1990年4月4日全國(guó)人大在通過(guò)香港特別行政區(qū)基本法的同時(shí)，又通過(guò)了《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法〉的決定》。該決定指出：“香港特別行政區(qū)基本法是根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》、按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的。香港特別行政區(qū)設(shè)立后實(shí)行的制度、政策和法律，以香港特別行政區(qū)基本法為依據(jù)。”全國(guó)人大的這一決定既是對(duì)香港特別行政區(qū)基本法的合憲性判斷，也對(duì)憲法相關(guān)條款的解釋。因?yàn)?，?duì)香港特別行政區(qū)基本法的進(jìn)行合憲性判斷是以對(duì)現(xiàn)行憲法第31條所包含的內(nèi)容以及與憲法其他條款之間的關(guān)系進(jìn)行解釋為前提要件的。否則，這一判斷就缺乏依據(jù)。雖然在全國(guó)人大的決定中沒(méi)有明確就現(xiàn)行憲法第31條的含義及其與憲法其他條款之間的關(guān)系進(jìn)行解釋?zhuān)阌怪靡桑珖?guó)人大的決定實(shí)際上意味著確認(rèn)現(xiàn)行憲法第31條相對(duì)于憲法其他條文是一個(gè)特別條款的意思。

15、1993年3月31日第八屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法〉的決定》屬于憲法解釋。該決定與中的釋?xiě)椑再|(zhì)相同，不再贅述。

16、1993年9月2日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》屬于憲法解釋。我國(guó)現(xiàn)行憲法第67條以列舉的方式規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)擁有監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施職權(quán)，但憲法沒(méi)有對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)具體如何實(shí)施這一職權(quán)予以規(guī)定。第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》。該規(guī)定明確指出其依據(jù)是現(xiàn)行憲法第67條，然后對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督檢查的具體程序進(jìn)行了闡述、說(shuō)明。因此該決定實(shí)際上是對(duì)憲法第67條的具體化解釋。

三、問(wèn)題與反思

綜上所述，全國(guó)人大及其常委會(huì)在新中國(guó)五十多年的憲政歷程中基于憲法實(shí)施的需要曾經(jīng)進(jìn)行過(guò)多次憲法解釋?zhuān)@些憲法解釋對(duì)于解決憲法規(guī)范和社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的沖突和緊張，消除政治關(guān)系的不確定性可能給憲政運(yùn)行帶來(lái)的困難，維護(hù)憲法秩序的統(tǒng)一起了積極的作用，但由于我國(guó)現(xiàn)行的憲法解釋體制在解釋技術(shù)、制度構(gòu)造等方面仍然存在諸多問(wèn)題，使得解釋體制運(yùn)行不是很暢通，無(wú)法充分發(fā)揮憲法解釋的作用和功能。

首先，憲法解釋的一般立法程序化。我國(guó)歷部憲法都通過(guò)明示和默示的方式把憲法解釋的職權(quán)授予了全國(guó)人大及其常委會(huì)，實(shí)行的是立法機(jī)關(guān)解釋體制，但幾部憲法對(duì)憲法解釋的程序都未作出規(guī)定。憲法作為國(guó)家之根本法，它直接關(guān)系著國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定，直接影響著一國(guó)法制秩序的統(tǒng)一，直接牽涉到統(tǒng)治階級(jí)的根本利益。因此，憲法的制定和修改要求非常嚴(yán)格的程序，實(shí)行與一般法律不同的規(guī)定。以國(guó)外為例，一些國(guó)家在制定和修改憲法時(shí)，須召開(kāi)制憲會(huì)議或者先成立專(zhuān)門(mén)的憲法起草委員會(huì)或憲法修改委員會(huì)負(fù)責(zé)起草憲法，然后交付全民公決，抑或由法定機(jī)關(guān)全體成員的三分之二或四分之三以上絕對(duì)多數(shù)票贊成始能生效成立?，F(xiàn)行憲法也經(jīng)歷了成立憲法起草委員會(huì)起草憲法、然后公布憲法草案供全民討論，最后由全國(guó)人大全體成員的三分之二以上多數(shù)贊成的批準(zhǔn)過(guò)程。我國(guó)現(xiàn)行憲法對(duì)憲法的修改也規(guī)定了相同的程序。而我國(guó)憲法對(duì)憲法解釋程序的漠視，導(dǎo)致了在實(shí)踐中憲法解釋實(shí)際上僅由全國(guó)人大及其常委會(huì)依據(jù)一般立法程序通過(guò)。這一做法所造成的問(wèn)題是顯而易見(jiàn)的，它為憲法解釋主體以解釋之名行修改之實(shí)，從而使得一些現(xiàn)實(shí)生活中違憲事實(shí)或行為合法化的現(xiàn)象提供了制度上的借口，也與憲法對(duì)于憲法以下法規(guī)范的優(yōu)位原則相背離，不利于憲法最高權(quán)威性的樹(shù)立。憲法解釋權(quán)是由憲法制定權(quán)派生的，它的行使不能侵犯憲法制定權(quán)的范圍，從根本上說(shuō)，憲法解釋是依附于規(guī)范，其效力應(yīng)低于規(guī)范本身的效力，而又高于憲法以下法規(guī)范之效力。因此，作為一種防范和實(shí)施手段，憲法解釋程序的設(shè)計(jì)應(yīng)低于憲法制定或修改程序，而高于一般立法程序。

其次，憲法解釋的形式?jīng)]有得到規(guī)范。一個(gè)規(guī)范的憲法解釋?xiě)?yīng)當(dāng)具備形式上的要件，即在形式上指明該決定決議是對(duì)憲法整體的解釋?zhuān)€是對(duì)憲法具體部分的解釋?zhuān)绻菍?duì)憲法具體部分的解釋?zhuān)瑒t應(yīng)指明它是對(duì)哪個(gè)或哪些條文的解釋。由于我國(guó)實(shí)行的是立法機(jī)關(guān)的解釋體制，全國(guó)人大及其常委會(huì)既有權(quán)解釋?xiě)椃?，又有?quán)制定和解釋法律。而且全國(guó)人大及其常委會(huì)在所進(jìn)行的憲法解釋中的形式并不統(tǒng)一，名稱(chēng)各異。有的采用決定，有的則采用決議。這樣，就很難分清全國(guó)人大及其常委會(huì)的哪些決定決議屬于憲法解釋?zhuān)男儆诹⒎?，哪些屬于法律解釋。形式不統(tǒng)一，憲法解釋的性質(zhì)和效力就難以得到確認(rèn)，寓于憲法解釋中的憲法價(jià)值就無(wú)法得到真正實(shí)現(xiàn)。憲法解釋是全國(guó)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)非常重要的職能，要正確有效地行使此項(xiàng)職能，應(yīng)明確以憲法解釋的名義或形式進(jìn)行