改革開放以來我國國有企業(yè)所有制改革的演變

改革開放以來我國國有企業(yè)所有制改革的演變

一、國退概念的變遷改革開放40年來，中國的國有企業(yè)發(fā)生了重大變化。從最初的國家企業(yè)和大型國有企業(yè)到后來的國有企業(yè)和國有控股公司，改革的發(fā)展經(jīng)歷了財產(chǎn)改革和混合所有制改革。在此過程中,國退民進(jìn)的態(tài)勢非常明顯,從最初的國營企業(yè)一統(tǒng)天下,到國有企業(yè)逐步退出眾多領(lǐng)域,目前中央國有企業(yè)僅為102家。國有企業(yè)數(shù)量雖然逐步減少,但其創(chuàng)新能力及其在國際市場上的競爭力越來越強,勞動效率也越來越高,歷經(jīng)多輪改革后的中國國有企業(yè)正以嶄新的面貌站在世人面前。二、中國國有企業(yè)改革進(jìn)程(一)國有企業(yè)股份制改革的嘗試改革開放后,國有企業(yè)政企不分的情況得到很大的改善,一些地方通過經(jīng)營承包責(zé)任制和擴權(quán)讓利等形式,給予企業(yè)更大經(jīng)營決策權(quán),將更多的經(jīng)濟利益讓給了企業(yè)經(jīng)營者。但這種不涉及股權(quán)的改革方式在市場上所發(fā)揮的作用越來越小,其起到的激勵作用也十分有限。1987年國有企業(yè)承包率已降至88%,1990年降至69%。與此同時,國有企業(yè)經(jīng)濟效益逐年下降,企業(yè)虧損日益擴大,不僅無法與同期出現(xiàn)的外資企業(yè)經(jīng)營效益相比,甚至無法與異軍突起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相比,但該時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出現(xiàn)的股份制改革給了國有企業(yè)很大啟示。自1984年起,廣東、上海等走在改革開放前沿的城市開始嘗試對國有企業(yè)進(jìn)行股份制改革,其中北京天橋百貨公司通過股份制改造,國家持股比例降至50.97%,而銀行、企業(yè)和職工持股比例分別占到25.89%、19.69%和3.46%。此外,上海飛樂音像、延中實業(yè)等國有企業(yè)也進(jìn)行了股份制改革。但從全國范圍來看,該階段的國有企業(yè)股份制改革仍然屬于探索或嘗試性質(zhì),參與改革的大多為中小型國有企業(yè),且參與企業(yè)數(shù)量較少?；诖?1986年12月5日國務(wù)院出臺了《關(guān)于深化企業(yè)改革增強企業(yè)活力的若干規(guī)定》,正式拉開了全國大型國有企業(yè)股份制改革的序幕。截至1988年,全國已經(jīng)有國有股份制企業(yè)800家、集體所有制股份企業(yè)3000家。當(dāng)然,此時的國有企業(yè)股份制改造并不規(guī)范,且獲得的政府支持十分有限,大多數(shù)企業(yè)的改革只是通過出售股份來獲得運營資金,而不是真正意義上的、對國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的改造?；趪衅髽I(yè)的特殊背景,最初的股份制改制并不容易得到各方的認(rèn)同與支持。一邊是國有企業(yè)經(jīng)營效益不斷下降、面臨經(jīng)營困難,一邊是人們對國有企業(yè)資產(chǎn)流失的擔(dān)憂,國有企業(yè)改革遇到的阻力可想而知。因此,盡管這一時期國有企業(yè)股份制改革只是一種探索和嘗試,但依然是非常了不起的改革,基本上是開創(chuàng)性的改革,是真正意義上的邊闖邊改,為國有企業(yè)后續(xù)一系列改革積累了寶貴經(jīng)驗。(二)國有企業(yè)改革歷程基于上一輪改革中的放權(quán)讓利、經(jīng)營承包制等改革紅利基本消失,全國國有企業(yè)經(jīng)營狀況每況愈下。1992年鄧小平發(fā)表南巡講話后,全國掀起了新一輪深化改革的浪潮。1993年中共十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》,明確提出要建立現(xiàn)代企業(yè)制度,開啟大中型國有企業(yè)公司制、中小型國有企業(yè)民營化改革進(jìn)程,即大中型國有企業(yè)可以改革成為國有獨資、有限責(zé)任公司及股份制公司,中小型國有企業(yè)可以出售給集體和個人。(1)國有大型企業(yè)公司制改革。1994年底,在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上,國家經(jīng)貿(mào)委出臺了《關(guān)于深化企業(yè)改革搞好國有大中型企業(yè)的實施意見》,要求抓好建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點工作,百戶試點企業(yè)要制訂好試點《實施方案》。各省份根據(jù)各自的實際,確定了2000家地方國有企業(yè)進(jìn)行改革試點。截至1996年底,試點企業(yè)基本完成改革任務(wù),改革企業(yè)的資產(chǎn)總額、所有者權(quán)益分別增長了27.6%和31.1%,企業(yè)負(fù)債率下降了5.3%,達(dá)到了預(yù)定目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上,中央政府開始在全國推廣公司化改革,截至2003年,全國已有2514個國有企業(yè)實施公司制改革,占當(dāng)年全國4223家國有大中型企業(yè)的59.5%;國有小企業(yè)改革面更是超過了80%。(2)國有小企業(yè)民營化改革。以山東省諸城經(jīng)驗為示范,全國各地政府加快推進(jìn)“放小”步伐。至1997年上半年,國有中小型企業(yè)民營化占比已經(jīng)超過一半,有的省份更是超過了75%。這一階段的國有企業(yè)改革雖然出現(xiàn)了不少波折,但改革的成就是顯而易見的。包括中國重汽、東風(fēng)汽車、一汽集團(tuán)等一批大型國有企業(yè)集團(tuán)公司迅速成長起來,資產(chǎn)運營效率大幅提升,為今后的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。(三)國有企業(yè)混合所有制改革迅速啟動國有企業(yè)混合所有制概念其實早在1993年《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中就提出了,之后在中共十五大、中共十六大、中共十七大相關(guān)文件中都有所表述。中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出混合所有制經(jīng)濟是中國基本經(jīng)濟制度的實現(xiàn)形式,吹響了國有企業(yè)全面深化改革的號角。作出這一決定的背景是:截至2017年,中央一級及省級國有企業(yè)公司化改革均超過了90%,但很多地方管理的中小型國有企業(yè)沒有觸及改革,且多為一些提供公共服務(wù)的壟斷行業(yè),其低效的運作水平引起民眾極大不滿。同時改制后上市的國有企業(yè),國有股獨大的現(xiàn)狀也不利于激勵各個利益主體。頻頻爆光的國有企業(yè)腐敗使其成為眾矢之的,與此同時民營企業(yè)卻迅速成長起來。各種因素綜合作用,加速了國有企業(yè)混合所有制改革的推進(jìn)。2015年9月中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》,國務(wù)院及相關(guān)部委陸續(xù)出臺了15個改革文件,共同形成了混合所有制改革的政策體系。包括鼓勵非國有資本投資主體入股、收購股權(quán)、進(jìn)行股權(quán)置換、認(rèn)購債轉(zhuǎn)股以及鼓勵探索國有企業(yè)員工持股,等等。2016年聯(lián)通、東航、哈電、南方電網(wǎng)及中國船舶等9家央企被國家發(fā)改委確定為混合所有制改革試點企業(yè),2017年、2018年又分別確定了10家和31家試點企業(yè)。這些國有企業(yè)都是國有絕對控股,改革后將成為國有相對控股?；旌夏Ｊ絼t包括民營企業(yè)與國有企業(yè)相互入股、央企與地方企業(yè)混合、國企與外企混合以及政府社會資本合作等。以聯(lián)通為例,通過混合所有制改革,大股東權(quán)益從超過60%降至36.7%,包括百度、阿里巴巴、騰訊、蘇寧、滴滴等一大批民營企業(yè)成為其股東,大股東難以制衡的問題得到徹底扭轉(zhuǎn),入股企業(yè)積極性與權(quán)益得到了較好的保障。經(jīng)過近些年的改革試點,取得了明顯成效:央企及下屬企業(yè)混改比例超過69%,商業(yè)一類和商業(yè)二類央企的混改比例分別達(dá)到73%和63%,房地產(chǎn)、建筑建材等市場競爭比較激烈的行業(yè)混改比例更是超過86%。國有企業(yè)實施混改后,引入的民營資本、外國資本大多都是非常優(yōu)秀的資本,其對提升企業(yè)效益、拓展企業(yè)視野具有明顯的好處。但與此同時又出現(xiàn)了不同所有權(quán)主體權(quán)利、利益如何平衡及如何實現(xiàn)等問題。如很多國有企業(yè)特別是以提供公共服務(wù)為主的企業(yè)具有非常明顯的公益性特點,在保障民生方面,國有資本可以“大公無私”,但在以追求利潤最大化為目的的其他資本面前,民生保障并不是其必然的職責(zé)。再比如在國有資本受損與企業(yè)發(fā)展壯大抉擇方面,如何保障國有資本在其中的主導(dǎo)權(quán),防止國有資本被稀釋、民眾利益受損也成為不得不面對的難題。畢竟國有企業(yè)混改的目的是讓國有企業(yè)更具效率和活力,而不是將國有資本改沒了。這些不同所有權(quán)主體之間的權(quán)利、利益平衡及實現(xiàn)問題,關(guān)系到未來國有企業(yè)的走向甚至是生死存亡。三、改革開放40年國有企業(yè)改革經(jīng)驗(一)所有權(quán)改革是國有企業(yè)改革的階段性改革開放40年來,國有企業(yè)改革始終圍繞所有權(quán)改革這條主線,切實保障了國有企業(yè)改革的穩(wěn)步推進(jìn),有效激活了國有企業(yè)的經(jīng)營活力。從所有權(quán)改革入手,通過階段性讓渡,可以更好地保證集體和個人的利益。實踐表明,越是重視所有權(quán)改革,國有企業(yè)越能得到發(fā)展。(二)經(jīng)濟領(lǐng)域的需求國有企業(yè)公司化改革在當(dāng)時起到了應(yīng)有的作用。一方面,保證了國有經(jīng)濟在微觀經(jīng)濟中的主體地位,有助于保障國有資產(chǎn)不出現(xiàn)流失,同時加快國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)改革步伐,并較好體現(xiàn)政府在經(jīng)濟領(lǐng)域的利益訴求。另一方面,國有企業(yè)所有權(quán)擴張滿足了其他非國有資本的投資需求,使其有機會進(jìn)入壟斷行業(yè)。同時,國有企業(yè)所有權(quán)擴容也使得原來相對封閉的國有企業(yè)監(jiān)管有了更多外部監(jiān)督力量,有助于提高企業(yè)管理效率。(三)制定相關(guān)規(guī)定國有企業(yè)改革始終堅持了政策先行。一是通過制定相關(guān)改革政策,營造良好改革環(huán)境。二是由國務(wù)院相關(guān)部委制定具體措施,對國有企業(yè)改革進(jìn)行引導(dǎo)。這種模式既有利于保證改革的有序推進(jìn),又有利于確保國有企業(yè)改革始終處于可控范圍內(nèi),進(jìn)而有效避免出現(xiàn)大量國有資產(chǎn)流失或國有股份失控等極端現(xiàn)象。四、公共事業(yè)改革的未來規(guī)劃(一)營造更好的外部環(huán)境國有企業(yè)改革的經(jīng)驗告訴我們,必須堅持所有權(quán)優(yōu)先導(dǎo)向,確保國有企業(yè)資產(chǎn)不流失。當(dāng)前的主要任務(wù)是排除一切干擾,為國有企業(yè)混合制改革營造更好外部環(huán)境。及時澄清可能造成干擾的信息,堅決反駁錯誤言論,積極開展調(diào)研,及時總結(jié)試點企業(yè)混改經(jīng)驗,遵從國有企業(yè)制度改革內(nèi)在規(guī)律,促進(jìn)國有企業(yè)改革持續(xù)健康發(fā)展。(二)對于社會資本侵犯全社會福利的企業(yè),建議制定適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)國有企業(yè)混合制改革不能一刀切,應(yīng)該在充分調(diào)研、確保國有經(jīng)濟定位的前提下,根據(jù)國有企業(yè)不同行業(yè)等情況實施分類改革。一是對于承擔(dān)社會公共服務(wù)職能的國有企業(yè),其改革目標(biāo)應(yīng)該是做大好好社會公共服務(wù),由國有股份進(jìn)行絕對控股,避免社會資本侵蝕全社會福利。二是對于承擔(dān)一定社會公共服務(wù)職能或者曾經(jīng)是公共服務(wù)企業(yè)但后來進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)擴張、公共服務(wù)業(yè)務(wù)已非常小的企業(yè),要對其進(jìn)行拆分或限制。即把公共服務(wù)與非公共服務(wù)業(yè)務(wù)拆分開來,另外組建純公共服務(wù)企業(yè),進(jìn)而參照第一類性質(zhì)企業(yè)進(jìn)行改革。剩下的非公共服務(wù)企業(yè)與其他普通國有企業(yè)一樣進(jìn)行改革。三是對于大型的、具有一定壟斷性的國有企業(yè),應(yīng)加速推進(jìn)其集團(tuán)層面的所有權(quán)結(jié)構(gòu)改革,實施多元化混合所有制。四是對于規(guī)模過大但在集團(tuán)層級不便于進(jìn)行所有權(quán)結(jié)構(gòu)改革的企業(yè),可以先從低層企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化做起,從下至上進(jìn)行混合所有制改革。(三)研究完善銀行信貸支持體系推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革必須要有更加公平的市場環(huán)境。一方面,對于完成改革的國有企業(yè),在銀行信貸方面應(yīng)一視同仁。另一方面,對于參與到混改中的民營企業(yè),也應(yīng)給予其相應(yīng)的信貸支持,為其營造公平、無歧視的市場環(huán)境。通過營造公平的、無歧視市場環(huán)境尤其是公平的、無歧視的金融市場環(huán)境,激發(fā)更多民營企業(yè)參與到國有企業(yè)混改中來,在混合所有制改革中發(fā)揮積極作用。(四)確保國有企業(yè)混改動力國有企業(yè)改革的根本目的在于提升企業(yè)經(jīng)營活力與水平,進(jìn)而切實保障國有企業(yè)勞動者利益。一方面,通過員