漢武帝元封五年設(shè)十三州部刺史的制度淵源

漢武帝元封五年設(shè)十三州部刺史的制度淵源

在東漢元封五年（公元前106年），歷史學(xué)家討論了13個國家的歷史。范文瀾的《中國通史簡編》,只在“分封諸王”制度中講到“漢武帝又設(shè)刺史,按六條考察政事。第一條考察豪強(qiáng),其余五條考察郡守。六條外有不成文的一條就是考察國王,有罪狀便奏聞?！濒宀澋摹吨袊肪V要》也只作了簡短一般的敘述:“元封五年(公元前106年),武帝把全國分為十三個監(jiān)察區(qū)域,叫十三州部,每州設(shè)刺史一人。刺史每年八月巡視所部郡國,省察治狀,黜陟能否,斷治冤獄,以六條問事。這六條詳細(xì)規(guī)定了刺史監(jiān)察的范圍,其中一條是督察強(qiáng)宗豪右,五條是督察郡國守相?！敝劣跐h武帝繼文景削弱諸侯王勢力,中央集權(quán)已鞏固后,為什么還要設(shè)州部刺史加強(qiáng)對地方的監(jiān)督?其歷史背景怎樣?刺史的隸屬關(guān)系及其職掌怎樣?刺史設(shè)置在歷史上起了什么作用?東漢末,刺史又怎樣由地方監(jiān)察官演變?yōu)橐患壍胤叫姓?這些問題討論很少,或沒有討論。本文擬就上述諸問題,作一淺論。一秦始皇建立第一個中央集權(quán)的封建國家后,根據(jù)韓非“事在四方,要在中央,圣人執(zhí)要,四方來效”的中央集權(quán)理論,采取各種措施防止封建割據(jù),維護(hù)國家統(tǒng)一和加強(qiáng)中央集權(quán),其中設(shè)監(jiān)御史就是—項(xiàng)重要措施?！妒酚洝份d:秦始皇“分天下為三十六郡,郡置守、尉、監(jiān)”,監(jiān)就是監(jiān)御史,是監(jiān)察地方郡守的監(jiān)察官。漢初,不置監(jiān)御史。惠帝三年,派御史監(jiān)察三輔,即京兆尹、扶風(fēng)、馮翊等要郡,其后又派御史監(jiān)諸州。文帝十三年,因御史不奉法,廢御史監(jiān)郡,由丞相府派吏員監(jiān)察諸郡?！稘h舊儀》載:“丞相初置吏員十五人,皆六百石,分為東西曹,東曹九人,出督州為刺史。”“丞相刺史常以秋分行部,御史為駕,四封乘傳。到所部,郡國各遣吏一人迎界上。得載別駕,自言受命移郡國,與刺史從事盡界罷行。載從者一人,得從吏,所察六條。”秦設(shè)監(jiān)御史,漢初設(shè)御史和丞相府刺史監(jiān)察地方,是漢武帝元封五年設(shè)十三州部刺史的制度淵源。但是,漢武帝時,中央集權(quán)與諸侯王之間矛盾已基本解決,中央集權(quán)巳經(jīng)鞏固,為什么還要在全國設(shè)十三州部刺史加強(qiáng)對郡國監(jiān)督呢?這就必須從漢初以來歷史的另一側(cè)面去考察。漢初,封建統(tǒng)治者雖然一方面采取措施削弱和打擊諸侯王封建割據(jù)勢力,但另一面封建統(tǒng)治者仍然是封建地主及其土地所有權(quán)與特權(quán)的保護(hù)者。原來,秦漢以來有“名田”制度,即官員按照爵位和品秩占有一定的田畝數(shù)。但是,隨著官僚貴族、商人和地主三位一體對土地的瘋狂兼并,破壞了“名田”制度,地主階級占田就不再有限制了。武帝時,土地兼并已很嚴(yán)重,大批農(nóng)民破產(chǎn),流離失所成為流民。元封四年(前107年),即武帝初置州部刺史的前一年,關(guān)東流民已增加到二百萬口,其中無戶籍的達(dá)四十萬口。當(dāng)時,董仲舒上武帝書對土地兼并的嚴(yán)重性也有所反映:“古井田法,雖難卒行,宜少近古,限民名田,以澹不足,塞兼并之路?！蓖恋丶娌⒌膰?yán)重性,意味著豪強(qiáng)地主勢力的發(fā)展。景帝時,濟(jì)南瞷氏,宗人三百馀家,豪猾,郡守不能治。景帝為了打擊豪強(qiáng)勢力,任中郎將郅都為濟(jì)南郡太守。郅都到任后,即“誅瞷氏首惡,余皆股栗”土地兼并和豪強(qiáng)地主勢力的發(fā)展,是武帝設(shè)置刺史加強(qiáng)對地方監(jiān)督的一個重要?dú)v史背景。刺史的“六條問事”中的第一條,就是針對“強(qiáng)宗豪右田宅逾制,以強(qiáng)凌弱,以眾暴寡”的嚴(yán)重情況而制定的一條成文法。漢初,很重視官員久任。中央丞相、廷尉、御史中丞等高官,很多任職十年以上,有的達(dá)二十年。地方郡守也久任,黃霸為潁川郡太守八年,張敞任京兆尹九年。文帝時,“吏居官者或長子孫,以官為氏,倉氏、庫氏則倉庫吏之后也”武帝時,郡國已與地方豪強(qiáng)勢力相勾結(jié),圖謀不軌。武帝剛死,昭帝即位時,就發(fā)生齊孝王孫劉澤交結(jié)郡國豪強(qiáng)謀反的事。劉澤準(zhǔn)備謀殺青州刺史雋不疑,為不疑發(fā)覺,“收捕,皆伏其辜”。州部刺史“之條問事”中的其他五條考察郡守,正是在這樣歷史背景下制定的成文法。武帝時,中央集權(quán)與諸侯王封建割據(jù)勢力之間的矛盾已基本解決,但文景以來,豪強(qiáng)地主勢力的發(fā)展,并與郡國相勾結(jié),又形成為一種新的對抗中央的力量。武帝為了解決這個新的矛盾,維護(hù)中央集權(quán),不得不加強(qiáng)對地方的監(jiān)督。這就是武帝設(shè)置州部刺史的歷史背景。二西漢刺史是否有固定治蒼潮的問題,主要有“別于諸州,令概述。”武帝設(shè)置的州部刺史,隸屬于御史大夫?qū)俟儆分胸??！稘h書·百官公卿表》載,御史中丞“外督部刺史”。元帝時,陳咸“為御史中丞,總領(lǐng)州郡奏事,課第諸刺史”。州部刺史是中央派出監(jiān)督地方的監(jiān)察官,在地方有無固定治所,這個問題古今說法不一?！稘h書·百官公卿表》載:“武帝元封五年,初置部刺史”,但沒有提到治所?！稘h舊儀》載:“武帝元封五年,初分十三州刺史,假印綬,有常治所。”《居延漢簡釋文》載:“刺史治所,且斷冬獄。”陳直的《漢書新證》百官公卿表部分,根據(jù)《漢舊儀》和《居延漢簡釋文》兩條史料,肯定說:“可以證明西漢時刺史,有固定治所。”同時,他對《宋書·百官志》:“前漢世刺史,周行郡國,無適所治”;和劉昭《續(xù)漢書·百官志》:刺史“傳車周流,靡有定鎮(zhèn)”兩條史料,予以否定。除陳直所引的正反幾條史料外,還可舉幾條史料供討論時參考?！度龂尽份d:“司馬宣王報夏侯太初書”曰:“漢家雖有刺史,奉六條而已。故刺史稱傳車,其吏言從事,居無常治,吏不成臣?！碧拼魇鍌悺稉嶂荽淌窂d壁記》:“漢置十三部刺史,以察天下非法,通籍殿中,乘傳奏事,居無定處,權(quán)不牧人?！薄稘h書·地理志》師古注說:“胡廣記云:漢既定南越之地,置交阯刺史,別于諸州,令持節(jié)治蒼梧?！备鶕?jù)以上史料,對西漢刺史有無固定的治所,很難作出絕對肯定或否定的回答,而需要根據(jù)當(dāng)時實(shí)際情況作具體分析。我認(rèn)為西漢邊遠(yuǎn)州部,刺史因乘傳周行不便,應(yīng)有固定治所。如交阯刺史就“別于諸州,令持節(jié)治蒼梧”,即以蒼梧為固定治所。當(dāng)時西北邊遠(yuǎn)的涼州刺史,應(yīng)有固定治所?！毒友訚h簡釋文》說:“刺史治所,且斷冬獄。”王尊為益州刺史時,“居部二歲”。益州距京城長安道路險遠(yuǎn),刺史應(yīng)有固定治所。至于內(nèi)地諸州就不一定有固定的治所。何武為楊州刺史行部時,在諸生學(xué)舍和傳舍訪問調(diào)查,然后依次見諸郡守,問政得失,看來是無固定治所的。刺史的屬官稱從事,大概是行部時派遣的隨從人員。西漢時,內(nèi)地刺史“居無常治”、“吏不成臣”,應(yīng)該是有根據(jù)的。西漢時,部刺史的職掌,據(jù)《漢官典職儀》載:“刺史班宣,周行郡國,省察治狀,黜陟能否,斷治冤獄。以六條問事,非條所問,即不省。一條,強(qiáng)宗豪右田宅逾制,以強(qiáng)凌弱,以眾暴寡。二條,二千石不奉詔書遵承典制,倍公向私,侵漁百姓,聚斂為奸。三條,二千石不恤疑獄,風(fēng)厲殺人,怒則任刑,喜則淫賞,煩擾刻暴,剝截黎元,為百姓所疾,山崩地裂,襖祥訛言。四條,二千石選署不平,茍阿所愛,蔽賢寵頑。六條,二千石違公下比,阿附豪強(qiáng),通行貨賂,割損正令也。刺史乘傳周行郡國,省察治狀,是每年經(jīng)常性的工作。何武為揚(yáng)州刺史時,“行部必先即學(xué)官見諸生,試以誦論,問以得失,然后入傳舍,出記問墾田頃畝,五谷美惡,已乃見二千石以為常?！敝劣诖淌拂碲炷芊?斷治冤獄,西漢時,這方面的權(quán)限是有限制的。鮑宣任豫州牧(即刺史)時,丞相司直郭欽劾奏:“宣舉錯煩苛,代二千石署吏聽訟,所察過詔條。”“六條問事”中的第一條,是針對強(qiáng)宗豪右的?！逗鬂h書·酷吏傳》序說:“漢承戰(zhàn)國馀烈,多豪猾之民。其兼并者則陵橫邦邑,桀健者則雄張閭里?！蔽鳚h時,豪強(qiáng)地主勢力已在發(fā)展,東漢時,更為猖獗。劉秀統(tǒng)治時期,“趙魏豪右往往屯聚,清河大姓趙綱遂于縣界起塢壁,繕甲兵,為在所害?！薄傲鶙l問事”中的其他五條,考察郡守。刺史對郡守是否遵承皇帝的詔書和典制辦事?刑賞和選拔官員是否公平?子弟是否恃怙榮勢,胡作非為?郡守本身是否與豪強(qiáng)勢力勾結(jié),上抗中央?都要一一監(jiān)察。何武為揚(yáng)州刺史時,“所奏舉二千石長吏必先露章,服罪者為虧除,免之而已;不服,極法奏之,抵罪或至死”。“武為刺史,二千石有罪,應(yīng)事舉奏,其馀賢與不肖敬之如一,是以郡國各重其守相,州中清平?！狈饨▏业恼畏芍贫?就其職能來說,有“治民”和“治吏”兩個方面。“治民”,即統(tǒng)治人民;“治吏”,即監(jiān)督和管理官吏。漢武帝置州部刺史,督察郡守國王,打擊強(qiáng)宗豪右,主要是治吏。治吏的目的,在維護(hù)皇權(quán),加強(qiáng)中央集權(quán)。顧炎武說:部刺史“秩卑而命之尊,官小而權(quán)之重,此大小相制,內(nèi)外相維之意也”。劉秀建立東漢王朝后,繼續(xù)置州部刺史,加強(qiáng)對地方監(jiān)督,防止封建割據(jù)。但是東漢統(tǒng)治者仍然是封建地主及其土地所有權(quán)與特權(quán)的保護(hù)者。劉秀政權(quán)本身就是以南陽大地主為核心的政權(quán)。西漢末年以來,巳經(jīng)發(fā)展起來的豪強(qiáng)地主割據(jù)勢力與中央集權(quán)之間的矛盾,東漢統(tǒng)治者是無法解決的。和帝以后,隨著外戚、宦官專權(quán),政治腐敗,中央逐漸失去對地方的控制。與此同時,刺史制度本身也發(fā)生了很大的變化,主要是刺史權(quán)力逐