話語、行動與行動抗戰(zhàn)時期地方政府治理中的頂格作戰(zhàn)

話語、行動與行動抗戰(zhàn)時期地方政府治理中的頂格作戰(zhàn)

一、戰(zhàn)時話語在行政活動中的實踐地位2020年，面對新版本的疫情，國家治理體系在“人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)和阻力戰(zhàn)爭”的政治呼吁下，通過全面、快速、一致、高效的政治動員、行動組織和資源配置，取得了重大戰(zhàn)略成就。事實上，戰(zhàn)時話語也常被用于政府的日常行政活動之中。例如，公安部曾于2011年9月至2012年2月底戰(zhàn)時話語在政府行政工作中的應用，成為我國治理模式的一個突出特征，并由此產生了一個值得關注的問題：在我國，戰(zhàn)時話語何以成為政府組織在開展政策行動時普遍的策略選擇?在政府解決治理問題、實現治理目標的過程中，戰(zhàn)時話語又是如何提升了政府政策行動的效率和效能?對這一問題的回應，成為在當前治理變革的背景下，理解我國治理模式運作的重要依據。二、戰(zhàn)時話語下的“權力效應”話語是“一個社會團體依據某些成規(guī)將其意義傳播于社會之中，以此確立其社會地位，并為其他團體所認識的過程。”話語作為政策行動的表達，不同的話語建構背后反映出不同的政策動員邏輯。第一種解釋是回歸中國的治理傳統(tǒng)?；谶@一立場的研究認為，中國的革命歷史提供了許多有價值的遺產，后者對于改革開放以來國家在經濟發(fā)展、市場化改革、社會治理等方面的成功，有著不可忽視的影響。第二種解釋的思路指向戰(zhàn)時話語建構過程中的權力屬性。?？抡J為，話語的構建包括兩種方式：一是“常規(guī)性的構建”，即話語實踐再生產已有的話語結構，維持現存的社會身份、關系和知識信仰體系；二是“創(chuàng)造性的構建”，即話語通過創(chuàng)造性地運用結構之外的話詞來改變話語結構，從而改變原有的社會關系、身份和知識信仰體系。第三種解釋的思路關注于應用戰(zhàn)時話語的政策行動及其效果。政府采取的戰(zhàn)時話語往往引導著“非常態(tài)化”的政策行動，帶來更高的應急治理和運動式治理效能。在應急治理中，基于社會公眾和日常生活導向的“標語口號”建構，成為基層政府面對緊張的時間約束與有限的資源動員能力時，激發(fā)廣泛社會動員、凝聚政策共識的有效治理手段。既有研究對于當前治理中的戰(zhàn)時話語及其政策行動提供了具有合理性的解釋。根植于政治傳統(tǒng)和革命歷史的“基因”在一定程度上塑造了政府組織面對艱巨、急迫、重大治理問題時的行動慣性。政府戰(zhàn)時話語的使用，意味著重新表述、界定、描述政策行動中的資源、任務和目標，重塑政府組織內部、政府組織和公眾之間的對話方式，回應社會實踐和政策場域的新變化，實現對治理實踐的社會性建構。進而，這種話語建構往往使政府系統(tǒng)自身采取超越“傳統(tǒng)官僚制”的話語體系和行動賦能，以獲取常規(guī)政策行動所難以獲取的短期的高治理效能。由此，既有解釋指向一個問題，即戰(zhàn)時話語這一延續(xù)中國治理傳統(tǒng)、重塑政策行動的治理方式，如何在當前復雜的治理場域中推動了高效的政策行動?三、積極作為的原則改革開放以來中國經濟社會的快速發(fā)展的因素之一就在于地方政府的積極作為。城市政府在發(fā)展中不斷優(yōu)化激勵機制，在調動社會發(fā)展積極性的同時，也不斷重塑政府內部激勵，提升政府行動和政策執(zhí)行效率。D市(一)同質競爭優(yōu)勢明顯中國經濟社會發(fā)展深深受益于快速發(fā)展的城市化，但隨著城鎮(zhèn)化率突破60%，中國進入城鎮(zhèn)化中后期，以人為本的高質量發(fā)展成為城市發(fā)展的重點，城市的發(fā)展動力和競爭格局也隨之進行調整，尤其是區(qū)域中心在以城市群為主體形態(tài)的城市化進程中面臨著越來越大的發(fā)展壓力。D市作為引領全省經濟發(fā)展的重要龍頭城市，盡管在省內的經濟地位無可撼動，但同南方先進城市的發(fā)展差距依舊十分明顯。以同為推動區(qū)域發(fā)展的經濟強市深圳、杭州為例，2018年的一組數據顯示，該市戰(zhàn)略性新興產業(yè)的經濟貢獻度明顯不足，戰(zhàn)略性新興產業(yè)增加值僅占GDP的10%，而深圳、杭州分別達到40.9%、30.6%。2019年中共D市委二十五屆五次全體會議通過《貫徹落實省委開展“工作落實年”部署的實施方案》，明確提出發(fā)展目標是對標深圳，“學深圳，趕深圳”，提出“精兵強將攻山頭”“典型引路穩(wěn)陣地”兩條工作主線，會議將主要工作任務明確定義為“發(fā)起15大攻勢”。根據部署，D市要“聚焦城市發(fā)展的重點、難點、痛點、堵點問題，組織‘爆破手’‘小分隊’‘尖刀班’，發(fā)起一個又一個攻勢，拿下一個又一個‘山頭’，炸掉一個又一個‘碉堡’，打好一場又一場硬仗。”(二)戰(zhàn)時話語下的政策行動指向圍繞發(fā)起“15大攻勢”的工作部署，D市將以往基于“戰(zhàn)役”概念凸顯任務緊迫性的政策話語進一步拓展，不同于以往用“攻堅戰(zhàn)”“會戰(zhàn)”等少量具有戰(zhàn)時色彩的詞匯，標題式地概括政府核心的行動任務。該市在使用戰(zhàn)時話語的過程中，構建出一套完整的話語體系，使之成為官方文件和治理活動中普遍使用的政策話語，以此系統(tǒng)地重述了該市的政策行動。該市在公開的政策文件以及治理活動中，基于戰(zhàn)時話語對城市核心發(fā)展任務中的治理要素及其政策行動進行了全方位的話語重構(見表1)。D市構建的一套完整戰(zhàn)時話語體系，在橫向上重述了政府組織運作中的各治理要素以及政策行動開展的各環(huán)節(jié)。在縱向上，針對各層級的治理任務和治理要求，該市利用戰(zhàn)時話語從宏觀的攻勢戰(zhàn)略到微觀的攻堅任務進行了系統(tǒng)地解構和部署(見圖1)。首先，作為戰(zhàn)時話語引導下最終政策行動指向，部署針對城市重點、難點、痛點、堵點問題的“15大攻勢”，縮小同先進城市的發(fā)展差距，是戰(zhàn)時話語體系的核心內容。通過“15大攻勢”的政策話語，城市社會經濟發(fā)展和生活品質提升的目標，被建構為15個重要的治理議題領域來加以實現。市委、市政府自上而下通過戰(zhàn)時話語動員，引領統(tǒng)一的政府系統(tǒng)行動，實現廣泛的社會動員。進而，對于每一項攻勢，該市都專門出臺相應的“攻勢作戰(zhàn)方案”，作為實施相應“攻勢”的行動指南，細化明確相應的目標要求、具體任務、組織安排等重要事項，成為政府系統(tǒng)采取相應治理行動的政策方案。每一項攻勢，都在“作戰(zhàn)方案”中被進一步細分為若干場“硬仗”或“戰(zhàn)役”，將各行動方案具體分解為若干具體環(huán)節(jié)；每一場“硬仗”或“戰(zhàn)役”，又包含具體的“攻堅目標”和“攻堅任務”，明確各項工作的牽頭部門和參與部門，將各項任務轉化為可操作、可評價、權責明確的具體任務要求，從而厘清各政府部門在政策行動中的權責關系和職能定位。通過“攻勢”號召和宏觀要求、“作戰(zhàn)方案”的操作化、明確落實到各行政部門的“攻堅任務”分配，D市建構了一套系統(tǒng)、完整的戰(zhàn)時話語體系，描述當前全方位的地方治理任務，并以此聯結起宏觀政策設計與具體職能部門的政策行動，聯結起市、區(qū)縣、街道、社區(qū)的層級聯動，聯結起政府組織與社會力量的協同響應，為戰(zhàn)時話語實現廣泛政策動員和一致政策行動奠定了基礎。(三)戰(zhàn)時話語動員下的政府組織行動自提出“攻山頭炸碉堡打硬仗”的“15大攻勢”后，戰(zhàn)時話語迅速成為D市政府組織適應復雜治理環(huán)境和治理任務、變革政策行動方式的治理工具。以“15大攻勢”為核心的戰(zhàn)時話語體系塑造了多元治理主體的目標共識，進而引導了以政府組織為樞紐的一系列政策行動。戰(zhàn)時話語影響政策行動方式及其效率的一個必要條件在于，由高層領導者提出的戰(zhàn)時話語，如何實現了自上而下的話語體系建構和整體性的行動動員。本研究基于對政府公開信息的內容分析考察這一過程，利用該市“政務網”的政務公開檢索平臺，以“攻勢”“攻山頭”為檢索詞，抓取標題中含有相關檢索詞的公開信息(含工作匯報、新聞報道、政策文件、公開通知等文獻數據)。文獻的時間分布特征一定程度上反映出，城市政府組織在戰(zhàn)時話語動員下的行動過程及其階段性特征。研究發(fā)現，戰(zhàn)時話語對于政府組織系統(tǒng)的行動產生了明顯的動員效果(見圖2)。其一，戰(zhàn)時話語提出后，各部門公開信息中以相關戰(zhàn)時話語為主要內容的行動信息迅速、顯著增加，各政府部門展現了快速、密集的行動響應，將自身工作與戰(zhàn)時話語要求結合，戰(zhàn)時話語的動員性在中國政府系統(tǒng)的效率優(yōu)勢下得到放大，實現了自上而下的共識塑造和行動引導。其二，自2019年2月戰(zhàn)時話語提出至2021年1月，市級政府職能部門每月都有以相關戰(zhàn)時話語為主題的工作信息公開，從未間斷，從某種程度上反映出戰(zhàn)時話語對于政府組織系統(tǒng)整體運作所產生的持續(xù)的動員能力，即政府系統(tǒng)持續(xù)、有效的政策行動。在戰(zhàn)時話語動員下，政府系統(tǒng)的行動呈現出明顯的階段性。從整體上看，各政府部門短期集中的行動高峰與平穩(wěn)推進的工作進度相結合，反映了戰(zhàn)時話語動員下政府組織行動的推進特征。研究在識別政府系統(tǒng)整體行動特征的基礎上，結合各時期政府公開信息的關鍵詞分析發(fā)現，戰(zhàn)時話語動員下，D市政府組織的行動主要分為三個階段。第一階段大致自2019年2月至2019年3月，該市政府組織系統(tǒng)快速對戰(zhàn)時話語進行集體響應。2019年2月該市市委全會提出戰(zhàn)時話語后，政府組織內部快速、一致地接受了新的行政話語體系，將高層的政策要求迅速在政府系統(tǒng)內部進行自上而下的擴散，并同自身工作進行有機融合。這一時期的政府公開信息中，“開啟”“推進”“落實”“開辟”“發(fā)起”等詞語，成為政府信息標題中具有代表性的高頻詞匯。各政府部門一方面迅速根據戰(zhàn)時話語重新來建構、表述部門工作；另一方面則將部署、落實戰(zhàn)時話語的任務要求作為部門接下來的主要工作。這些詞匯也反映出，在響應階段，政府組織內部的政策行動是快速凝聚政策共識，“自下而上”進行表態(tài)，從政治立場上一致認可戰(zhàn)時話語的行政精神，從部門職責上快速內化戰(zhàn)時話語的治理導向，從工作推進上積極落實戰(zhàn)時話語的任務安排。第二階段大致從2019年3月至2019年8月，在行政組織內部，各層級、各部門基于戰(zhàn)時話語建構各自的治理任務。D市以“15大攻勢”作為戰(zhàn)時話語所表述的治理任務核心，圍繞各攻勢迅速出臺具體的“作戰(zhàn)方案”。在短期即時性的響應和行政表態(tài)之后，政府組織系統(tǒng)進入到具體實質性的工作部署階段?！白鲬?zhàn)方案”“答辯會”“征求意見”“反饋”“發(fā)布”等詞匯出現在這一時期絕大多數的公開信息中，反映出政府系統(tǒng)在這一階段的行動，集中圍繞著落實戰(zhàn)時話語要求，制定“作戰(zhàn)方案”所采取的一系列決策過程而展開。繼第一階段的行政表態(tài)之后，這一階段的行動特征彰顯了當前我國行政體制之下，戰(zhàn)時話語逐漸使政府組織獲得高效的執(zhí)行能力。第三階段大致自2019年9月以來，政府組織在戰(zhàn)時話語體系的動員之下，面向“15大攻勢”要求，以《攻勢作戰(zhàn)方案》為指引，開展長期、持續(xù)政策行動的過程。從政策過程上看，這一時期實際上是在《作戰(zhàn)方案》為代表的政策方案設計之后，市委、市政府和各職能部門進入到政策執(zhí)行與動態(tài)反饋的階段。在這一時期的政府公開信息，大多與“進展”“匯報”“簡報”“情況”“成果”等概念直接相關。政府組織系統(tǒng)試圖通過這些信息證實自身工作的實質成效。這彰顯出現行政府體制之下，戰(zhàn)時話語對于政府組織和行政系統(tǒng)所實現的高效約束力。通過對政府系統(tǒng)行動所進行的政策文本分析發(fā)現，D市的戰(zhàn)時話語體系沿著現行行政體制設計的權力流向，自上而下展開垂直性的高效動員。戰(zhàn)時話語迅速從該市核心領導集體擴散至整個政府組織體系，實現了各部門、各層級、各領域的快速響應。在第一階段，高層政府提出的戰(zhàn)時話語依靠政府組織的制度性權力，彰顯了收獲系統(tǒng)內各部門即時性、一致性的政策響應和行政表態(tài)的共識塑造能力。在第二階段，政府組織行動表現為高層統(tǒng)籌下的作戰(zhàn)方案決策過程，呈現出戰(zhàn)時話語依托既有政府體制所發(fā)揮的高效執(zhí)行能力。在第三階段，政府組織行動主要表現為各部門具體推進中，自下而上的工作匯報與自上而下的權力監(jiān)督相結合，戰(zhàn)時話語體系在既有制度設計下擁有著對于政策行動方式的高效約束力。四、頂格決策，發(fā)揮引領帶動作用政府組織內部對戰(zhàn)時話語體系的快速擴散和行動響應，最終引導了政策行動機制的變革，即D市在“15大攻勢”中采取的“頂格作戰(zhàn)”行動機制。頂格作戰(zhàn)，即在15大攻勢作戰(zhàn)任務中，發(fā)揮市級主要領導“頂格傾聽、頂格協調、頂格推進”引領帶動作用，一方面推動掌握著核心決策權力、資源調動能力的高層官僚“下沉”至各項具體攻勢作戰(zhàn)工作，另一方面推進各項攻勢工作“升格”至市委、市政府的宏觀戰(zhàn)略高度，減少決策層級和環(huán)節(jié)，縮短決策進程，最大化提高決策效率。在戰(zhàn)時話語體系的引導之下，該市在組織架構、方案決策、行動實施等方面打造“頂格作戰(zhàn)”的政策行動機制，以此激發(fā)戰(zhàn)時話語對于促進行政系統(tǒng)政策行動的治理效能。(一)“高效”指揮鏈內的治理主體D市出臺的15大攻勢的作戰(zhàn)方案，對于攻勢作戰(zhàn)工作進行了權責明確的機制設計。該市在各項攻勢中成立相應的“攻勢指揮部”作為領導核心，且各由一名市委常委領導擔任“攻勢指揮部”的指揮長；根據各項攻勢具體分解的作戰(zhàn)任務，在指揮部下分別設立若干攻堅隊，各攻堅隊也分別由市委常委或副市長級別的主要領導擔任隊長；此外，根據攻堅隊主要任務涉及的治理環(huán)節(jié)，各攻堅隊也明確了牽頭單位和參與單位，從而由掌握核心權力資源的各級領導層形成了一條直線式、高效的政策行動指揮鏈。這條指揮鏈在兩個方面提高了政府組織的行動效能。從縱向上，這一指揮鏈內嵌“領導重視”的治理技術，以垂直的行政權力就行動中的重要問題快速凝聚方案共識。在我國治理實踐中，“高度重視”普遍存在于政府領導的話語體系之中，領導重視作為一種行之有效的治理方式也得到承認，主要領導牽頭則是其中一類典型的治理工具。(二)以“答辯會”為先導，明確主體職責，強化決策監(jiān)督攻勢作戰(zhàn)方案的出臺過程，集中體現了“頂格作戰(zhàn)”中高位推動的政策行動特征。2019年2月戰(zhàn)時話語體系提出后，“攻勢作戰(zhàn)方案”的制定成為官僚組織系統(tǒng)的中心工作。決策開展之初，在市委、市政府要求下，15大攻勢各自涉及的主要職能部門會同相關職能部門，經過政府組織內部自我討論修訂，制定相關方案的初稿。其二，由各部門面向社會發(fā)布相關攻勢作戰(zhàn)方案的征求意見稿，向全社會公開征詢意見，吸納相關建議以優(yōu)化攻勢作戰(zhàn)方案相關文件。其三，就15項攻勢涉及領域分別組織“答辯會”，在答辯會上以“陳述+質詢”的方式向社會宣傳、介紹政府攻勢作戰(zhàn)的政策行動，吸納社會意見，從而體現攻勢作戰(zhàn)和頂格推進的特征。以市委辦公廳紅頭文件的形式公開發(fā)布組織“攻勢作戰(zhàn)方案答辯會”的通知，明確參與代表構成及名額比例，面向全社會公開組織報名，由答辯牽頭單位公開進行答辯，接受主要領導、部門代表和社會人士的多方質詢。其四，針對答辯會的意見，相關部門就意見內容、是否采納、如何在新修訂的攻勢作戰(zhàn)方案中體現等問題形成書面記錄。各部門對答辯會上相關問題的回應以及最終形成的作戰(zhàn)方案，均以公文的形式面向社會公開發(fā)布。其中，由牽頭部門負責起草的作戰(zhàn)方案，經過多輪審議、信息公開和修改，最后以市委公文的形式公開發(fā)布。在這一決策過程中，市委、市政府自始至終處于決策的中心樞紐環(huán)節(jié)。一是在決策之初，即通過自上而下的行政體制垂直地施加強大治理壓力，推動職能部門的快速行動。二是在公眾參與環(huán)節(jié)，市委作為同社會輿論場進行對話的“發(fā)言人”，擔當溝通樞紐，為政策品質和公眾權利“背書”；三是在政策合法化環(huán)節(jié)，將具體攻堅的作戰(zhàn)方案以市委公文形式升格，一方面契合于組織機制設計中主要領導擔任實質領導中心的任務部署，另一方面也是以此進一步建構和強化攻勢作戰(zhàn)方案、任務在政府政策行動中的中心地位。(三)頂格控制：實現當事人之間信息互通、共享、協調推進在相應作戰(zhàn)方案中，攻堅隊采取項目制的運作方式，消解中間行政層級，實現高層官員對各攻勢指揮部、各攻堅隊中牽頭部門和參與部門的控制，轉變了傳統(tǒng)金字塔式的權力控制結構，依托嵌入各指揮部、各攻堅隊的高層所構建起的頂格協調推進機制，建立起網絡化、分布式、嵌入式的權力結構。各區(qū)縣(縣級市)層面針對轄區(qū)內具體攻勢作戰(zhàn)任務采取“頂格推進”，由區(qū)縣主要領導進行頂格協調、頂格推進。在行動方案具體實施的過程中，該市建立起直接面向高層官僚的動態(tài)工作匯報制度，實現政府組織內部主要領導對各項攻勢進展的動態(tài)督導。依托攻勢具體推進中的“頂格控制”，政府組織內部自身最大程度地減少了不必要的信息、資源跨層級反復流動；節(jié)省具體職能部門由于客觀上的權責配置和行政程序所帶來的請示、溝通、協調、落實的行政成本；面對復雜事項的行政裁量和例外情境一開始就有高層領導“決策”“背書”而得到“合法化”。(四)戰(zhàn)時話語提效與動以更高的效率政府組織內部常采用戰(zhàn)時話語體系，變革組織運作和政策行動方式，以超越傳統(tǒng)科層制的行動邏輯，試圖賦予政策行動以更高的效率和效能。這是中國政治傳統(tǒng)延續(xù)下來、并在現代化治理情境中得到繼承的治理技術，也是在我國政府治理實踐中有別于西方國家的“話語治理”特征。這種自我變革和行動提效一方面在于，戰(zhàn)時話語利用官僚體制垂直的權力流向實現廣泛、深入的政府組織動員；另一方面在于，戰(zhàn)時話語往往涉及政府組織運作機制的重塑(見圖3)。五、戰(zhàn)時話語下的戰(zhàn)時話語治理潛力在我國地方治理中，面對利益群體日益分化、社會參與動員日益增強、治理時效性和政府回應性要求日益提升等一系列因素交織的復雜治理場域，戰(zhàn)時話語在推動政府組織運作方式變革，調適科層制度設計與實際運作之間的差異時，呈現出自身所具有的治理潛力。(一)戰(zhàn)時話語下的“治理話術”與“話語體系”“戰(zhàn)時”這一概念本身隱喻著一種短時內失序、急迫的“非常態(tài)”治理情境，通過資源的傾斜、目標的取舍和潛能的激發(fā)，在短期內獲得更高的治理效能，快速恢復至常態(tài)化的治理秩序。但近年來，在常態(tài)化治理情境下，戰(zhàn)時話語也越來越成為政府采取政策行動時的話語策略。有研究認為，運動式治理等政府行動，是以非常規(guī)方式開展常態(tài)化的治理行動，即“常態(tài)治理非常規(guī)化”其一，“戰(zhàn)時”話語正從一種治理的“話術”，逐漸升級為塑造政府組織行動的完整“話語體系”。戰(zhàn)時話語在我國政府治理中歷來不乏應用，政府部門經常用以形容時下面臨的一系列高時效性、高緊迫性的治理任務。但從某種程度上看，這些概念的使用，很多時候是政府部門的一種治理“話術”，其目的在于通過戰(zhàn)時的話語建構，就當前特定政策任務的緊迫性形成共識，從而進行人力、財力、物力、權力等行政資源的集中調動，以在短期內集中行政系統(tǒng)力量在特定事項上實現顯著進展。因此，從戰(zhàn)時話語的使用來說，話語相對單一，往往在高級官僚自上而下的推動下，成為官僚系統(tǒng)普遍使用的任務表述方式，主要在于以“XX戰(zhàn)”作為任務表述和動員口號，凸顯高級官僚對此事的重視。而當前，戰(zhàn)時話語的治理地位和治理效能正在進一步被挖掘和激發(fā)，向戰(zhàn)時話語體系轉變。作為一種“話術”，戰(zhàn)時話語多被視為一種表達重視、施加壓力的工具策略；而作為一種話語體系，盡管自我施壓仍是戰(zhàn)時話語引導下政策行動的題中之義，但更為重要的是，政府組織可以用之重新建構起一整套關于治理的系統(tǒng)、完整話語規(guī)范，這種規(guī)范縱向垂直、橫向滲透地重塑各層級、各部門政府行動的基本標準。在橫向上，戰(zhàn)時話語從以往利用“戰(zhàn)役”“會戰(zhàn)”強調對特定性、關鍵性的治理任務的話語描述，可以進一步拓展至對城市治理問題全方位的話語再建構；在縱向上，戰(zhàn)時話語從以往宏觀描述治理任務的話語策略，發(fā)展成為由多維度、多層次、多元化“戰(zhàn)時語詞”所形成的一整套治理話語體系，重構了傳統(tǒng)行政語言場域中的話語生產。其二，在戰(zhàn)時話語引導下，政府的政策行動從具體事項的快速回應，拓展至政府治理愿景的宏觀敘事與長期部署。戰(zhàn)時話語曾普遍應用于應急治理與運動式治理的政策行動中，將政府組織治理的注意力快速聚焦至少量急迫議題上，進而傾斜資源配置，而當突發(fā)事件得到有效處理或者專項行動取得預期成效后，戰(zhàn)時話語的行動動員往往隨之撤銷，行政組織的資源流動、部門運作重新回歸傳統(tǒng)、理性、常態(tài)的科層秩序，并在此框架之內開展政策行動。既有研究普遍認為，這種非常態(tài)的治理行動一方面具有治理有效性，另一方面這種效能最終仍需回歸常態(tài)的社會治理秩序。而常態(tài)治理中的戰(zhàn)時話語，則在某種程度上，用話語的形式將這一行動特征外顯化，塑造為行政組織的行動共識和基本遵循。其引導的常態(tài)治理行動，是針對地方社會經濟發(fā)展的基本問題及政府行動環(huán)節(jié)，形成一套普遍適用的話語體系，以此重塑各級官僚對于行動理念、行動方向、行動策略的基本共識。這一轉變得以發(fā)生的一個重要因素在于，政府在戰(zhàn)時話語之下，“突破科層制”的具體路徑選擇。無論是戰(zhàn)時話語作為一種非常態(tài)治理情境中的“治理話術”，還是作為常態(tài)治理情境中的“治理話語體系”，二者具有一個共同的治理出發(fā)點，即試圖轉變傳統(tǒng)政府組織在常態(tài)治理話語和理性科層運作的制度框架內所開展的政策行動，應對在當前復雜交織的治理場域下面臨的治理效能危機。換言之，二者都試圖引導政府系統(tǒng)克服既有制度慣性而采取新的政策行動方式。但在具體路徑上，二者又存在較為明顯的區(qū)別。在非常態(tài)治理情境下，戰(zhàn)時話語試圖為高層領導者提供一種有助于自身集中進