基礎(chǔ)教育科研論文基礎(chǔ)教育改革30年論文農(nóng)村基礎(chǔ)教育論文：我國(guó)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育供給的不均等及制度創(chuàng)新

基礎(chǔ)教育科研論文基礎(chǔ)教育改革30年論文農(nóng)村基礎(chǔ)教育論文我國(guó)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育供給的不均等及制度創(chuàng)新摘要：受二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)影響，我國(guó)城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)教育發(fā)展存在明顯差距，本文立足于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展角度，通過分析城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育供給不均等的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，指出導(dǎo)致城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育供給不均等的制度根源，從制度創(chuàng)新角度提出促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化供給的對(duì)策建議。關(guān)鍵詞：制度創(chuàng)新均等化供給基礎(chǔ)教育城鄉(xiāng)改革開放以來，我國(guó)基礎(chǔ)教育事業(yè)取得了輝煌成就，2000年底，基本普及九年義務(wù)教育和掃除青壯年文盲的目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。但受我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)影響，城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)教育的發(fā)展存在著明顯差距。自十六屆六中全會(huì)提出“要逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的任務(wù)和要求以來，目前“基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展”已成為我國(guó)基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的基本理念。面向城鄉(xiāng)提供免費(fèi)、統(tǒng)一的基礎(chǔ)教育，保證城鄉(xiāng)居民不論其經(jīng)濟(jì)狀況與政治地位如何，都有機(jī)會(huì)接受平等的基礎(chǔ)教育，對(duì)提高整個(gè)社會(huì)人力資本的質(zhì)量和水平、改善我國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)不公平狀況、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。一、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育供給不均等的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)財(cái)力方面，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育生均事業(yè)經(jīng)費(fèi)和生均公用經(jīng)費(fèi)差距十分明顯。2008年，我國(guó)城鎮(zhèn)小學(xué)生均事業(yè)經(jīng)費(fèi)平均為2757.53元，農(nóng)村為2217.59元，城鄉(xiāng)比為1.24：1；城鎮(zhèn)初中生均事業(yè)經(jīng)費(fèi)平均為3543.28元，農(nóng)村為3103.16元，城鄉(xiāng)比為1.14：1。生均公用經(jīng)費(fèi)城鎮(zhèn)小學(xué)平均為636.28元，農(nóng)村為561.88元，城鄉(xiāng)比為1.13：1；城鎮(zhèn)初中生均公用經(jīng)費(fèi)平均為956.38元，農(nóng)村為822.09元，城鄉(xiāng)比為1.16：1。物力方面，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)條件存在天壤之別。2008年，生均危房面積農(nóng)村小學(xué)（0.38平方米）是城鎮(zhèn)小學(xué)（0.13平方米）的1.92倍；農(nóng)村初中（0.28平方米）是城鎮(zhèn)初中（0.11平方米）的1.54倍。生均計(jì)算機(jī)臺(tái)數(shù)城鎮(zhèn)小學(xué)（0.014臺(tái)）是農(nóng)村小學(xué)（0.006臺(tái)）的1.33倍；城鎮(zhèn)初中（0.019臺(tái)）是農(nóng)村初中（0.009臺(tái)）的1.11倍。生均圖書藏量城鎮(zhèn)小學(xué)（7.66冊(cè)）是農(nóng)村小學(xué)（2.74冊(cè)）的1.79倍；城鎮(zhèn)初中（13.12冊(cè)）是農(nóng)村初中（6.28冊(cè)）的1.09倍。生均固定資產(chǎn)總值城鎮(zhèn)小學(xué)（2698.49元）是農(nóng)村小學(xué)(1136.78元）的1.37倍；城鎮(zhèn)初中（2898.49元）是農(nóng)村初中(1413.26元）的1.05倍。農(nóng)村中小學(xué)除生均危房面積高于城鎮(zhèn)之外，其他各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)值均低于城鎮(zhèn)。人力方面，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育教師數(shù)量、質(zhì)量相差懸殊。農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件差、教師待遇低、交通不便、信息閉塞，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校教師調(diào)不進(jìn)、留不住，教師年齡結(jié)構(gòu)老化，學(xué)歷結(jié)構(gòu)、學(xué)科結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)相比存在很大差距。目前，城鎮(zhèn)中小學(xué)專任教師學(xué)歷合格率超過90％，而農(nóng)村則平均不到70％，城鎮(zhèn)比農(nóng)村高出30個(gè)百分點(diǎn)，西部貧困地區(qū)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育師資差距更大。農(nóng)村中小學(xué)教師“有效需求”不足，現(xiàn)有的教師素質(zhì)較低，雖然逐步取消了民辦教師，但代課教師仍然普遍存在。2008年全國(guó)農(nóng)村初中代課教師數(shù)量為6.51萬人，占全部專任教師的4.7％；農(nóng)村小學(xué)代課教師數(shù)量為5.49萬人，占全部專任教師的13．6％，相比而言，城鎮(zhèn)許多中小學(xué)則出現(xiàn)專任教師人滿為患的現(xiàn)象。二、導(dǎo)致城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育供給不均等的制度根源2001年，《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中正式明確了“地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制，將原來的“以鄉(xiāng)為主”上升為“以縣為主”，這種改革體現(xiàn)出很大的進(jìn)步，但新體制自實(shí)施以來還是出現(xiàn)了一些不可避免的問題。“以縣為主”存在的下述缺陷是導(dǎo)致城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育供給不均等的制度根源。（一）主管基礎(chǔ)教育的政府級(jí)次、職能部門過多我國(guó)具有世界上獨(dú)一無二的五級(jí)政府架構(gòu)，根據(jù)“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制，五級(jí)政府都對(duì)基礎(chǔ)教育的發(fā)展負(fù)有一定責(zé)任，不僅如此，基礎(chǔ)教育的管理還涉及教育、人事、財(cái)政等多個(gè)政府職能部門，如此多頭的管理，一方面會(huì)造成政府間交易成本的增大，浪費(fèi)寶貴的基礎(chǔ)教育財(cái)政資源；另一方面也容易助長(zhǎng)政府之間互相推諉責(zé)任的可能，影響基礎(chǔ)教育政策的執(zhí)行和落實(shí)。（二）上下相關(guān)財(cái)政體制有待進(jìn)一步完善一是縣與縣以上政府之間的關(guān)系。在原有財(cái)政體制下，基礎(chǔ)教育領(lǐng)域職責(zé)和財(cái)權(quán)的劃分存在著嚴(yán)重的不對(duì)稱現(xiàn)象，中央、省和市層層從下級(jí)政府集中財(cái)力，卻對(duì)基礎(chǔ)教育不負(fù)主要責(zé)任。承擔(dān)基礎(chǔ)教育主要供給任務(wù)的縣級(jí)政府自有財(cái)力相對(duì)不足，經(jīng)過多年的財(cái)源培植，縣鄉(xiāng)許多潛力很大的財(cái)政收入項(xiàng)目不是被上收，就是變成與上級(jí)共享，基層政府事權(quán)與財(cái)權(quán)矛盾十分突出。盡管上級(jí)政府給予部分轉(zhuǎn)移支付，但財(cái)政缺口問題卻一直是農(nóng)村基礎(chǔ)教育穩(wěn)定發(fā)展的一大隱患，直接影響農(nóng)村基礎(chǔ)教育資金投入的持續(xù)性，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)教育負(fù)擔(dān)向農(nóng)民轉(zhuǎn)移，危及農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果。二是縣與鄉(xiāng)之間的關(guān)系。在向“以縣為主”管理體制轉(zhuǎn)變的過程中，不少地方把原來鄉(xiāng)負(fù)擔(dān)的支出轉(zhuǎn)移到縣的同時(shí)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的收入上劃，并由縣將這筆資金相應(yīng)安排在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育支出領(lǐng)域。這樣一來，這種“以縣為主”實(shí)際上就變成了“以縣代鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”，即在財(cái)政領(lǐng)域形式上實(shí)現(xiàn)了以縣為主，但實(shí)際上是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育的財(cái)力在運(yùn)作上經(jīng)過縣級(jí)，縣級(jí)政府在統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)教育資金、協(xié)調(diào)縣內(nèi)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展方面沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展不平衡現(xiàn)象以及農(nóng)村基礎(chǔ)教育資金困難的局面沒有得到大的改變。（三）“以縣為主”將縣與縣之間的差異痕跡植入到基礎(chǔ)教育的發(fā)展之中“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制，從縣級(jí)政府角度講，最關(guān)鍵、最核心的是保證對(duì)全縣基礎(chǔ)教育需求提供較為充裕的供給，對(duì)全縣基礎(chǔ)教育資源進(jìn)行高效合理配置，雖然“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制有助于實(shí)現(xiàn)本地區(qū)城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，但從全國(guó)情況來看，“以縣為主”的基本前提目前仍有許多縣不具備，特別是對(duì)于以農(nóng)業(yè)為主的廣大中西部地區(qū)，如果沒有中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，連教師的基本工資都無力保障，更談不上為教育需求提供充裕供給，甚至有些經(jīng)濟(jì)特別欠發(fā)達(dá)的縣，即使加上中央、省及市級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，仍難以完成本縣基礎(chǔ)教育的發(fā)展任務(wù)，不得不再次走向借債辦學(xué)、集資辦學(xué)、收費(fèi)辦學(xué)的舊路，縣與縣之間的財(cái)力差異不可避免地在基礎(chǔ)教育的發(fā)展中得到反映。三、促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化供給的制度創(chuàng)新基礎(chǔ)教育的事權(quán)包括供給與生產(chǎn)兩大方面，前者主要涉及資金的籌集，后者則主要涉及資金的具體運(yùn)用和管理。一般來說，高級(jí)次政府具有財(cái)力優(yōu)勢(shì)，基層政府則具有信息優(yōu)勢(shì)，因此，基礎(chǔ)教育的供給主體應(yīng)由高級(jí)次政府承擔(dān)，而生產(chǎn)主體則應(yīng)由基層政府承擔(dān)。但從我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制改革的思路來看，以往我們更多強(qiáng)調(diào)的是供給與生產(chǎn)主體的合一，忽視了不同級(jí)次政府供給與生產(chǎn)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，而且在面臨基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)緊張問題時(shí)，我們主要考慮的不是從供給與生產(chǎn)相分離、不同級(jí)次政府相互補(bǔ)充的思路進(jìn)行創(chuàng)新，而是著力尋求一個(gè)比目前政府財(cái)力更好的替代者，“以鄉(xiāng)為主”變?yōu)椤耙钥h為主”，也只是簡(jiǎn)單地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的供給與生產(chǎn)任務(wù)交給縣級(jí)政府承擔(dān)。從以往的體制改革和變遷中可以看出，我國(guó)基礎(chǔ)教育的事權(quán)劃分過于單一，要么同時(shí)是供給與生產(chǎn)的主體，要么幾乎沒有任何具體的責(zé)任，這樣一來，在改革之初雖可以暫時(shí)保證改革的效果，但終究不是解決問題的長(zhǎng)久辦法。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家基礎(chǔ)教育發(fā)展中“投資主體上收，管理重心下移”的經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為，我國(guó)基礎(chǔ)教育的發(fā)展既要發(fā)揮中央政府的統(tǒng)籌平衡能力，又要發(fā)揮地方政府在信息、效率方面的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建“供給與生產(chǎn)主體分離、分級(jí)互補(bǔ)，投入以中央為主、分項(xiàng)分級(jí)共擔(dān)，宏觀管理以省為主、具體管理以縣為主”的新型基礎(chǔ)教育管理體制，從制度創(chuàng)新角度促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的均等化供給。（一）投入以中央為主、分項(xiàng)分級(jí)共擔(dān)實(shí)行“以中央為主”的體制并不意味著全部的基礎(chǔ)教育投資都是由中央政府負(fù)擔(dān)，地方政府不承擔(dān)任何責(zé)任。相反，我們所倡導(dǎo)的“以中央為主”除要求中央政府承擔(dān)主要責(zé)任外，還特別強(qiáng)調(diào)了省級(jí)政府和縣級(jí)政府要各負(fù)其責(zé)，這實(shí)際上是一種以中央政府投資為主導(dǎo)，但在不同地區(qū)、不同投資項(xiàng)目上實(shí)行中央、省和縣級(jí)政府分擔(dān)不同比例的體制。具體包括：教育部根據(jù)基礎(chǔ)教育運(yùn)行的實(shí)際調(diào)研情況確定基礎(chǔ)教育基本辦學(xué)條件的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；基礎(chǔ)教育人員經(jīng)費(fèi)中央承擔(dān)；公用經(jīng)費(fèi)省級(jí)政府承擔(dān)；基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)費(fèi)市縣共同分擔(dān)。（二）宏觀管理以省為主、具體管理以縣為主“宏觀管理以省為主、具體管理以縣為主”要求基礎(chǔ)教育區(qū)域規(guī)劃方面的職責(zé)由省級(jí)政府承擔(dān)，而生產(chǎn)管理方面的任務(wù)則由縣級(jí)政府承擔(dān)。具體來說，省級(jí)政府主要承擔(dān)統(tǒng)籌制定全省范圍內(nèi)基礎(chǔ)教育學(xué)校的布局規(guī)劃；核定全省范圍內(nèi)教師編制，確定年度教師的引入和培訓(xùn)計(jì)劃；審核本省范圍內(nèi)的學(xué)區(qū)調(diào)整計(jì)劃以及中小學(xué)學(xué)校，特別是農(nóng)村中小學(xué)校的合并計(jì)劃等職責(zé)?？h級(jí)政府主要承擔(dān)中小學(xué)教師工資的發(fā)放；中小學(xué)校長(zhǎng)的聘任和管理；本縣范圍內(nèi)教學(xué)計(jì)劃及學(xué)期計(jì)劃的確定；年度基建計(jì)劃的申請(qǐng)及具體建設(shè)；年度教師引入計(jì)劃申請(qǐng)；學(xué)區(qū)調(diào)整及學(xué)校合并計(jì)劃的申請(qǐng)等職責(zé)。參考文獻(xiàn)：[1]王小和,張艷.城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的經(jīng)濟(jì)影響分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2007,(9).[2]國(guó)家行政學(xué)院.基礎(chǔ)教育:政策與制度熱點(diǎn)