淺論公務(wù)員制度和有效政府的關(guān)系

淺論公務(wù)員制度和有效政府的關(guān)系1.現(xiàn)代化公務(wù)員制度的含義現(xiàn)代化的公務(wù)員制度，起源于英國。19世紀中葉開始的文官制度改革，確立了以考任制為核心的任用制度和以工作實績?yōu)榛A(chǔ)的考核制度，奠定了英國公務(wù)員制度的制度基礎(chǔ)，也奠定了英國現(xiàn)代政府體制的基礎(chǔ)。這為英國在國際經(jīng)濟和政治事務(wù)上涉足達到一個半世紀之久奠定了基礎(chǔ)。在英國之后，美國、法國、德國等西方發(fā)達國家，都開始了公務(wù)員制度建設(shè)，為其建立現(xiàn)代政府體制奠定了基礎(chǔ)，也促進了這些國家經(jīng)濟、社會和政治的發(fā)展。2現(xiàn)代公務(wù)員制度有很多制度構(gòu)件，包括錄用、晉升、退出、工資激勵、權(quán)利保障等機制。其在錄用方面的特征是，不是基于個人關(guān)系，而是基于個人的才干，通過競爭性的招聘考試?？荚嚳梢允侨珖缘模部梢允堑赜蛐缘幕蛘卟块T性的。1在晉升方面的特征不是基于個人關(guān)系，而基于個人才干和業(yè)績，業(yè)績優(yōu)秀者得到適當?shù)莫剟睢＿@樣，公務(wù)員可以長期保持工作的激勵，不會過多地考慮取悅于上級或者有權(quán)勢的領(lǐng)導(dǎo)人。1.2在工資制度方面的特征其工資一般在社會平均工資水平之上，并且上下級之間有相當?shù)牟罹?。高級公?wù)員與低級公務(wù)員工資差別較大，可以吸引高這些規(guī)定有利于我國人事制度改革，但仍顯出其不足之處。從內(nèi)容上來看，還應(yīng)該進一步建立用人失察失誤責任追究制度。另外，其監(jiān)督的主體只限于縣級以上人民政府或者人事部門，也就是說只規(guī)定了行政監(jiān)督制度，而缺乏程序性的規(guī)定。除此之外，還應(yīng)該進一步規(guī)定立法機關(guān)、檢察機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督職能和監(jiān)督程序。二、是進一步細化分類，完善干部激勵機制?！秶夜珓?wù)員暫行條例》只是籠統(tǒng)地規(guī)定了國家公務(wù)員的級別，職務(wù)有12類，級別為15級。種類太少，級別數(shù)太少，上下級之間工資差距太小，鼓勵高層公務(wù)員利用職務(wù)消費和各種工資外的福利制度來獲得非正式的工資，這不利于激勵從事不同工作的國家公務(wù)員。新的《國家公務(wù)員法》在把公務(wù)員分成領(lǐng)導(dǎo)類和非領(lǐng)導(dǎo)類或者政務(wù)類和業(yè)務(wù)類的基礎(chǔ)上，應(yīng)該進一步把一般國家公務(wù)員分成行政類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類。現(xiàn)代化的國家機關(guān)其特征之一是，除了大量雇用傳統(tǒng)的行政類工作人員之外，還將大量雇用具有專業(yè)知識和法律知識的專業(yè)人員，現(xiàn)代國家是典型的“專業(yè)人員國家”。4對行政類人員、專業(yè)技術(shù)類人員和行政執(zhí)法類人員實行分類管理，是公務(wù)員管理專業(yè)化的需要。另外，《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定的國家公務(wù)員級別只有15級，級別數(shù)太少，應(yīng)該把級別數(shù)增加1倍左右，達到27?30級，以拉大不同級別之間公務(wù)員的工資差別。提高高級別公務(wù)員的工資，對相關(guān)的職務(wù)消費實行承包制，當成其福利待遇的組成部分，從而減少低工資導(dǎo)致的無限制增加職務(wù)消費的激勵，有助于在制度上高薪養(yǎng)廉。三、是確定國家機關(guān)、政黨機關(guān)、社會團體、事業(yè)單位和企業(yè)干部分類管理制度?！秶夜珓?wù)員暫行條例》所規(guī)定的公務(wù)員范圍只包括國家機關(guān)的工作人員，但實際執(zhí)行過程中，政黨機關(guān)、部分有特殊政治地位的社會團體、事業(yè)單位和國有企業(yè)干部等也應(yīng)參照公務(wù)員暫行條例進行干部管理。其實，政黨機關(guān)、社會團體、事業(yè)單位和國有企業(yè)干部是否是公務(wù)員，主要取決于相關(guān)改革的方向和進展情況。隨著社會團體、企業(yè)和事業(yè)單位改革的日益深化，實行政社分開、政企分開、政事分開，社會團體、企業(yè)和事業(yè)單位都是獨立運作的，在這種情況下國家沒有必要再對其按照國家公務(wù)員的制度來進行管理。社會團體、企事業(yè)單位內(nèi)部人事管理，應(yīng)該由企事業(yè)單位自己負責，國家可以給其提供一些指導(dǎo)性的制度框架，但不宜強制執(zhí)行。四、是適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要，進一步規(guī)范公務(wù)員與營利性機構(gòu)的關(guān)系問題?！秶夜珓?wù)員暫行條例》已經(jīng)對此有一些明確規(guī)定，如禁止公務(wù)員經(jīng)商、禁止公務(wù)員到營利性機構(gòu)兼職，辭職后兩年內(nèi)到與原工作單位有密切關(guān)系的營利性機構(gòu)工作要取得原任職單位的批準等。但是實踐表明，這些規(guī)定是不夠的：一是對辭職后的公務(wù)員缺乏約束手段。比如禁止公務(wù)員經(jīng)商、到營利性機構(gòu)兼職，因為公務(wù)員有公職身份，可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定對其進行行政處分，有懲罰性的手段對其加以約束。但對于辭職后到與原任職單位有密切關(guān)系的營利性機構(gòu)工作，雖然規(guī)定要得到批準,但如果沒有得到批準也去任職，《國家公務(wù)員暫行條例》并沒有實質(zhì)性的手段去對其進行約束。二是公務(wù)員離開國家機關(guān)，除了辭職之外，還有開除、辭退、退休等途徑，這些公務(wù)員一旦離開國家機關(guān)，由于其長期在國家機關(guān)工作，即使退休后還可以對國家機關(guān)有很多影響力，到營利性機構(gòu)任職，依然可以利用其影響力為公司和其個人牟取不正當?shù)睦?，?dǎo)致企業(yè)之間爭相聘用國家機關(guān)的退休人員。國家公務(wù)員法律應(yīng)該對此也有明確的規(guī)定,在若干年內(nèi)禁止離開國家機關(guān)的公務(wù)員直接到營利性機構(gòu)任職,以便規(guī)范政府與企業(yè)的關(guān)系，給市場經(jīng)濟提供一個公平競爭的環(huán)境。3.結(jié)束語總之，積極主動、精明強干的公務(wù)員隊伍對于有效政府的活力來說是至關(guān)重要的。要建設(shè)精明強干的公務(wù)員隊伍，必須建立現(xiàn)代化的公務(wù)員制度?，F(xiàn)代化的公務(wù)員制度，需要有適當?shù)墓珓?wù)員法律基礎(chǔ)，建立富有激勵的報酬制度，建立合理的錄用、晉升等各個方面的制度，并在制度上鼓勵公務(wù)員的團隊合作精神。經(jīng)過10年的努力，《國家公務(wù)員暫行條例》以及相關(guān)法律規(guī)定和實施辦法，為建立中國現(xiàn)代化的公務(wù)員制度做出了歷史性的貢獻。要進一步完善和發(fā)展公務(wù)員制度，需要在總結(jié)《國家公務(wù)員暫行條例》經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，吸收國外的先進經(jīng)驗，根據(jù)中國有效政府發(fā)展的具體需要，考慮中國公務(wù)員管理實踐所遭遇的種種問題，進一步制定新的《國家公務(wù)員法》，從而為中國現(xiàn)代化的公務(wù)員制度提供合理的法律基礎(chǔ)。淺論公務(wù)員制度和有效政府的關(guān)系質(zhì)量的人員，并將重要人才集中到薪金較高并且具有戰(zhàn)略性的職位。其核心特征是不任人唯親，通過競爭性的錄用、晉升和富含激勵的制度確保用人唯賢。2.在中國，人事制度也是中國的核心制度干部制度的含義和公務(wù)員制度建立的背景及必要性在1993年正式施行公務(wù)員制度之前，中國實行的是干部制度。干部制度基本上是一種身分制度，也就是說整個社會分成兩種人，一種是干部，處于治人者的位置；一種是群眾，處于治于人者的位置，包括工人和農(nóng)民。一個人一旦取得干部身分，就擁有了與這一身份相關(guān)的名譽、地位和福利待遇。除了身分制特征之外，干部制度還有如下特征：缺乏具體的管理制度。人員任命基本上實行委任制，單純依靠行政手段任命干部，一旦任命，只要不犯嚴重錯誤，就終身享受干部待遇。選拔任用由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)決策，組織部門負責實施，帶有很強的主觀性和隨意性，否則就是論資排輩。干部考核只有定性標準，缺乏定量化標準，重視政治標準，忽視業(yè)務(wù)考核。干部管理缺乏基本的法律規(guī)章制度。錄用、考核、退休、工資福利、公務(wù)員權(quán)利與義務(wù)等方面，缺乏具體的管理制度。干部外延廣泛。它不僅包含國家機關(guān)除工勤人員之外的工作人員、國有企業(yè)除工人之外的工作人員，還包括政黨、事業(yè)單位、人民團體等組織的工作人員，甚至還包括寺廟中的工作人員。這一制度狀況適應(yīng)計劃經(jīng)濟時代經(jīng)濟、社會和政治高度一體化的需要，因為在計劃經(jīng)濟條件下，政府與企業(yè)、政府與政黨、政府與事業(yè)單位、政府與社會組織，實際上都處于一體化的狀態(tài)，政府機關(guān)工作人員，與政黨機關(guān)工作人員、企事業(yè)單位工作人員和人民團體等社會組織工作人員是一回事，都由國家任命，其工資由國家統(tǒng)一支付，都在為國家工作。1979年末，中共中央H?■一屆三中全會決定開始完善和發(fā)展干部的選拔、錄用、任免、考核、輪換等制度。自此開始，逐步建立了正常的離退休制度，打破了終身任職制，實現(xiàn)新老干部交替正常化；打破干部任用的單一委任制模式，實行委任、選任、考任等制度。在考核制度方面也有了新的嘗試。這些實踐積累了很多寶貴的經(jīng)驗，并且開始讓公開、公平、競爭、考核等觀念逐步深入人心，干部人事制度的封閉管理狀態(tài)有了很大的改變，開始向科學(xué)化、法制化、民主化方向發(fā)展。與此同時，鑒于粗放式、千篇一律的干部制度已經(jīng)與實際發(fā)展不相適應(yīng)，因為隨著城市經(jīng)濟改革、事業(yè)單位改革和社會發(fā)展的啟動和深化，對國有企業(yè)、人民團體、事業(yè)單位、政治組織和國家機關(guān)的工作人員有必要進行分類管理。在分類管理的基礎(chǔ)上,可以針對國家行政管理效率的需要，建立現(xiàn)代化的公務(wù)員制度，從而保證國家行政管理的效率和活力。1992年，中共中央十四屆三中全會提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟建設(shè)的需要，干部制度改革也遇到了一個新的發(fā)展機遇。因為市場經(jīng)濟改革，必然要推動政企分開、政事分開，也必然要充分發(fā)展社會中介組織。在這種情況下，大一統(tǒng)的干部制度顯然已經(jīng)難以適應(yīng)新的形勢，改革干部人事制度，對干部進行分類管理，建立公務(wù)員制度，已經(jīng)是大勢所趨在這一背景之下，在改革開放以來積累的干部人事改革實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，1993年4月24日國務(wù)院第二次常務(wù)會議通過，1993年8月14日國務(wù)院令第125號發(fā)布，1993年10月1日正式實施《國家公務(wù)員暫行條例》。自此開始，中國國家公務(wù)員制度正式建立。在此基礎(chǔ)上，國家人事部還進一步出臺了很多重要規(guī)章，其中重要的有《國家公務(wù)員制度實施方案》、《國家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員獎勵暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員辭職辭退暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員職務(wù)升降暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)淺論公務(wù)員制度和有效政府的關(guān)系第2頁員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》、《國家公務(wù)員培訓(xùn)暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員職位輪換（輪崗）暫行辦法》和《公務(wù)員申訴案件辦案規(guī)則》等?！稌盒袟l例》和這些暫行規(guī)定，奠定了中國公務(wù)員制度錄用、考核、獎勵、晉升、培訓(xùn)、交流、回避、辭職辭退、退休、申訴控告，以及公務(wù)員權(quán)利、義務(wù)、工資保險福利、需要遵守的紀律等制度的法律基礎(chǔ)，國家公務(wù)員管理無法可依的局面基本得到了改變。3公務(wù)員制度的逐步完善過程1公務(wù)員制度發(fā)展初期頒發(fā)的法律、法規(guī)的特征《國家公務(wù)員暫行條例》，規(guī)定了國家公務(wù)員的范圍，包括各級國家行政機關(guān)中除工勤人員以外的工作人員。這為進一步實行國有企業(yè)改革、事業(yè)單位改革，促進社會發(fā)展和政治發(fā)展，提供了人事制度的條件。因為在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)單位將直接面向市場競爭，企業(yè)規(guī)模的大小、績效的好壞、投資的多少，主要取決于其自身的管理能力和市場狀況，而不再取決于其行政級別；在市場經(jīng)濟條件下，政府將不再對文化、科學(xué)、教育、衛(wèi)生和體育等公共事業(yè)大包大攬，這些單位的投入狀況和產(chǎn)出績效,也將不取決于其行政級別和地位，而是取決于其自身的發(fā)展和社會的評價。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會中介組織將大量發(fā)展。社會組織的發(fā)展，是市場經(jīng)濟發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的必然趨勢，它們的發(fā)展，也將不再取決于其與政府組織之間的關(guān)系，也將不再取決于其特殊的行政級別與政治地位，而是取決于其自身的努力和社會的評價。為了實現(xiàn)政企分開、政事分開、政社分開，不僅要在組織上、職能上分開，更重要的是還需要在人事上分開。讓企業(yè)、事業(yè)單位和社會組織自己根據(jù)管理效率和發(fā)展的需要，去確立其人事管理制度，去決定其人事管理決策，并自主的實施?！秶夜珓?wù)員條例》規(guī)定，國家公務(wù)員禁止經(jīng)商、辦企業(yè)以及參與其他營利性的經(jīng)營活動；國家公務(wù)員不得在企業(yè)和營利性事業(yè)單位兼任職務(wù)。而且還規(guī)定，國家公務(wù)員辭職后，兩年內(nèi)到與原機關(guān)有隸屬關(guān)系的企業(yè)或者營利性的事業(yè)單位任職，須經(jīng)原任免機關(guān)批準。這些規(guī)定，有利于解決市場經(jīng)濟時代公務(wù)員個人或者市場化的企業(yè)利用國家公共權(quán)力以權(quán)謀私的問題。在計劃經(jīng)濟時代，國家直接投資、經(jīng)營，政府與企業(yè)一體化，政府官員和企業(yè)經(jīng)理都是國家干部，企業(yè)像政府機關(guān)那樣，根據(jù)其投資和經(jīng)營規(guī)模大小擁有自己的行政級別，其管理人員也像政府機關(guān)官員那樣有部級、司局級、處級和科級等行政級別。企業(yè)管理人員和政府官員調(diào)動和交流頻繁。在那時，政府官員經(jīng)商辦企業(yè)，都是國家的需要，是天經(jīng)地義的事情。但在市場經(jīng)濟時代，隨著經(jīng)濟改革的深入，民營經(jīng)濟和股份制經(jīng)濟得到了大規(guī)模的發(fā)展，這時,政府官員如果經(jīng)商辦企業(yè)，或者從事其他營利性的經(jīng)營活動，很可能導(dǎo)致官員個人運用自己的國家公務(wù)員身分和與此相關(guān)的權(quán)力，在市場經(jīng)濟中制造人為的競爭優(yōu)勢，進行不正當競爭，以權(quán)謀私。辭職的官員，雖然失去了公務(wù)員身分和權(quán)力，但其所掌握的公共資源在一定時期內(nèi)還可以發(fā)揮作用，影響市場經(jīng)濟的正當競爭。在這種情況下，禁止公務(wù)員經(jīng)商辦企業(yè)以及從事各種營利性經(jīng)營活動，辭職的公務(wù)員到與其任職機關(guān)有密切關(guān)系的企業(yè)或營利性事業(yè)單位任職需要經(jīng)過批準，這都有助于創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，也有利于減少腐敗問題?！秶夜珓?wù)員條例》規(guī)定，國家公務(wù)員必須遵守憲法、法律和法規(guī)，依照國家法律、法規(guī)和政策執(zhí)行公務(wù)，并且規(guī)定國家公務(wù)員非因法定事由和非經(jīng)法定程序不被免職、降職、辭退或者行政處分，可以提出申訴和控告。這一規(guī)定，是建設(shè)法治國家，建設(shè)憲政法治的要求。法治國家要求確立憲法與法律至上，國家機關(guān)必須在憲法和法律的框架下活動，政府權(quán)力必須有法律授權(quán)，有法律依據(jù)，沒有法律依據(jù)的政府行為是無效的。與此同時，公民有充分的自由，非經(jīng)法定事由和非經(jīng)法定程序不受任何處罰。這對國家公務(wù)員也是一樣的，國家公務(wù)員是依法在其崗位上行使公共權(quán)力的人員，它并不是國家的奴隸，國家公務(wù)員在其崗位上需要承擔法定義務(wù)，但其法定的權(quán)利也依法得到保護，不受任何非法侵害?！秶夜珓?wù)員條例》詳細規(guī)定了國家公務(wù)員的以公開考試、擇優(yōu)錄用的錄用制度，以德能勤績?yōu)槊妫攸c考核工作實績的考核制度，以用人唯賢為原則的職務(wù)任免和晉升制度，以及公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)、公務(wù)員的紀律、公務(wù)員培訓(xùn)、交流、回避、申訴控告以及辭職辭退、退休等各項制度。這些制度，以及根據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》制定的具體實施辦法，為中國國家公務(wù)員制度提供了最基本的框架,使得國家公務(wù)員管理走上了專業(yè)化、制度化的道路，為現(xiàn)代化的政府體制奠定了制度基礎(chǔ)。到今年8月14日，《國家公務(wù)員暫行條例》已經(jīng)頒布10周年。它為中國國家公務(wù)員制度建設(shè)發(fā)揮了積極的作用。經(jīng)過10多年的實踐，可以說，已經(jīng)為國家公務(wù)員制度的現(xiàn)代化確立了基本的制度框架。就如中國人事部部長張柏林先生所說的那樣，《國家公務(wù)員暫行條例》頒布10年來，中國公務(wù)員制度推行取得了10項顯著成績：管理法規(guī)體系初步形成。10年來，圍繞《國家公務(wù)員暫行條例》，制定了一系列與之相配套的規(guī)定、辦法以及實施方案和實施細則，公務(wù)員管理的主要環(huán)節(jié)實現(xiàn)了有章可循、有法可依。凡進必考機制基本建立。實行公開考試、擇優(yōu)進人，是對傳統(tǒng)機關(guān)進入方式的重大改革。中央國家行政機關(guān)及各地通過向社會公開招考，打破身份、地域限制，不拘一格選人才，一大批素質(zhì)好、年紀輕、學(xué)歷高的優(yōu)秀人才脫穎而出。激勵機制開始運行。實行考核制度，對公務(wù)員的“德、能、勤、績”進行評價，并將考核結(jié)果同獎懲、工資、職務(wù)升降、辭退等環(huán)節(jié)相掛鉤，“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”的現(xiàn)象大大改變。獎勵制度發(fā)揮有效作用。近幾年來，中組部等多個部門共同組織開展了做“人民滿意的公務(wù)員”活動，一大批優(yōu)秀公務(wù)員受到表彰，讓民眾看到了公務(wù)員勤政、廉政的新形象。競爭上崗制度逐步推開。這一制度打破了職務(wù)晉升中的“論資排輩”現(xiàn)象，使諸多優(yōu)秀人才脫穎而出。輪崗、回避初見成效。對領(lǐng)導(dǎo)崗位和“熱點”職位有計劃輪崗，激發(fā)了公務(wù)員學(xué)習(xí)和工作熱情,加強了監(jiān)督;對公務(wù)員任職和執(zhí)行公務(wù)時實行回避制度，打破了親情關(guān)系網(wǎng)，改