道德視閾下的行政執(zhí)法權(quán)制約

第第頁道德視閾下的行政執(zhí)法權(quán)制約【摘要】行政執(zhí)法的最高價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)善治之目的。行政執(zhí)法人員的個(gè)人品德及職業(yè)道德對(duì)其行使行政執(zhí)法權(quán)有著極為重要的影響，進(jìn)而對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定乃至善治目的的實(shí)現(xiàn)都具有十分重要的作用。正是在這個(gè)意義上說，從道德構(gòu)建的角度研究行政執(zhí)法權(quán)的制約機(jī)制具有一定的理論和實(shí)踐價(jià)值。

【關(guān)鍵詞】行政執(zhí)法權(quán)制約機(jī)制道德倫理

黨的十八大提出，要全面推進(jìn)依法治國，健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。在對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范和約束方面，道德發(fā)揮著重要作用，它既表現(xiàn)為國家對(duì)行政執(zhí)法人員提出的道德規(guī)范和道德戒律，又反映了行政執(zhí)法權(quán)力應(yīng)當(dāng)追求的價(jià)值目標(biāo)、道德人格和理想境界?？v觀人類法律發(fā)展史，法治的實(shí)現(xiàn)過程就是一個(gè)道德法律化和法律道德化交互演進(jìn)的過程。道德法律化強(qiáng)調(diào)道德理念鑄化為法律，即善法之形成過程；法律道德化強(qiáng)調(diào)法律內(nèi)化為人們的品質(zhì)、道德。①在行使行政執(zhí)法權(quán)的過程中，行政執(zhí)法人員的個(gè)人品德及職業(yè)道德對(duì)其行政執(zhí)法行為產(chǎn)生莫大影響，進(jìn)而對(duì)行政執(zhí)法秩序的穩(wěn)定乃至國家政權(quán)的鞏固都具有十分重要的意義。因而，歷史上各國統(tǒng)治階級(jí)都會(huì)運(yùn)用一定的道德規(guī)范去調(diào)節(jié)行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行，任何國家的行政執(zhí)法權(quán)都需要一定的道德制約。

行政執(zhí)法中的道德價(jià)值

道德觀念和道德體系的內(nèi)容非常寬泛，與行政執(zhí)法權(quán)相關(guān)的道德內(nèi)涵可以概括為以下幾項(xiàng)具體內(nèi)容：其一，善良動(dòng)機(jī)。行政執(zhí)法人員在行使行政執(zhí)法權(quán)時(shí)，應(yīng)將利于他人和社會(huì)的善良愿望作為內(nèi)心起因。其二，良心自律。行政執(zhí)法人員對(duì)自己的行政執(zhí)法行為進(jìn)行自我控制、對(duì)失當(dāng)行政執(zhí)法行為進(jìn)行自我校正，自我控制和校正的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是法律規(guī)則之外的良知。其三，奉獻(xiàn)精神。行政執(zhí)法人員在一些情況下有必要犧牲自我，以自身的巨大付出為社會(huì)和行政相對(duì)人創(chuàng)造更大的價(jià)值。其四，服務(wù)取向。行政執(zhí)法人員在行使行政執(zhí)法權(quán)的過程中，應(yīng)以為社會(huì)公眾提供良好公共服務(wù)為其行為取向。其五，自然正義。行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法行為要盡可能符合自然環(huán)境或者自然規(guī)律的要求。②從行政執(zhí)法權(quán)運(yùn)行過程來考察，道德的價(jià)值主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

道德對(duì)行政執(zhí)法權(quán)力主體具有約束作用。行政執(zhí)法道德規(guī)范主要是對(duì)行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法行為作出一定的約束。行政執(zhí)法人員的道德意識(shí)及其追求的道德人格對(duì)具體行政執(zhí)法行為發(fā)揮著指導(dǎo)、監(jiān)督和自我評(píng)價(jià)的作用，進(jìn)而又影響著行政執(zhí)法人員行使行政執(zhí)法權(quán)的行為選擇。

道德對(duì)公民、法人或者其他組織具有示范導(dǎo)向作用。行政執(zhí)法人員的職業(yè)道德對(duì)社會(huì)公眾具有示范性，行政執(zhí)法人員在行使行政執(zhí)法權(quán)的過程中，不可避免地會(huì)影響公民、法人或者其它組織的權(quán)益。行政執(zhí)法人員在行使行政執(zhí)法權(quán)時(shí)所表現(xiàn)出的道德行為對(duì)公民、法人或者其它組織影響極大。如果行政執(zhí)法主體秉承良善的道德依法行使行政執(zhí)法權(quán)，公民、法人或者其他組織則會(huì)自覺增強(qiáng)法制意識(shí)；如果行政執(zhí)法主體依仗強(qiáng)制性權(quán)力而忽視道德規(guī)范，公民、法人或者其他組織輕則對(duì)法治報(bào)以蔑視，重則會(huì)暴力抗法。

道德對(duì)社會(huì)公平正義具有重要維系作用。誠如馬恩著作中所提及：“普遍守法下的政府是法治關(guān)鍵之關(guān)鍵，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，法治破壞的始作俑者首先是公權(quán)力的行使者，人民遵守法律的前提是統(tǒng)治者都能夠遵守法律，否則人民就不再有守法的義務(wù)。因而，掌權(quán)者守法是人民履行守法義務(wù)的必要條件”③。社會(huì)公平正義這一價(jià)值目標(biāo)不僅僅是行政執(zhí)法人員單方面的行為追求，它更離不開社會(huì)公眾的參與和支持。行政執(zhí)法人員的道德示范性必定會(huì)為社會(huì)公眾樹立起一個(gè)道德標(biāo)桿，也因之成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義不可或缺的重要一環(huán)。

行政執(zhí)法道德失范的表現(xiàn)及原因分析

所謂行政執(zhí)法道德失范，是指在行使行政執(zhí)法權(quán)的過程中，由于道德規(guī)范約束力的弱化，行政執(zhí)法人員不遵守本該遵守的道德準(zhǔn)則，以致出現(xiàn)違法行政執(zhí)法行為。法律是由行政執(zhí)法人員去執(zhí)行的，無論法律對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的制約機(jī)制如何健全，如果行政執(zhí)法人員的道德素質(zhì)不高，就會(huì)導(dǎo)致違法行政執(zhí)法，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，公仆意識(shí)差，特權(quán)思想嚴(yán)重，貪圖安逸享受，漠視群眾的合法權(quán)利，行政執(zhí)法效率低下。其二，濫用行政執(zhí)法權(quán)，把行政執(zhí)法權(quán)當(dāng)做搞特殊化、謀取私利的工具，貪污受賄、失職瀆職，不按法定權(quán)限和程序行使行政執(zhí)法權(quán)，有法不依、違法不糾、執(zhí)法不嚴(yán)、徇私枉法。其三，一些行政執(zhí)法人員全局觀念差，本位主義明顯，不能正確處理局部與全局、下級(jí)與上級(jí)、個(gè)人與組織的關(guān)系，甚至為了地方利益、部門利益或小集團(tuán)利益不惜損害國家利益和公民、法人或者其它組織的合法權(quán)利。其四，行政執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴，不注重長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)和動(dòng)態(tài)執(zhí)法，使群眾對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非常反感，進(jìn)而嚴(yán)重影響政府的形象。

行政執(zhí)法道德失范的原因很多，大致可以概括為四種“沖突”。

人治傳統(tǒng)和法治觀念之間的沖突。我國是一個(gè)有著幾千年封建傳統(tǒng)的國家，傳統(tǒng)行政具有較強(qiáng)的人治色彩，強(qiáng)調(diào)命令與服從。法治觀念的匱乏和人治傳統(tǒng)的根深蒂固，使得相當(dāng)部分行政執(zhí)法人員缺乏法律信仰，輕視法律，一些行政執(zhí)法人員沒有完全樹立依法辦事的觀念，憑經(jīng)驗(yàn)、憑個(gè)人感情、憑上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)意志進(jìn)行行政執(zhí)法的習(xí)慣沒有改變，這是行政執(zhí)法道德失范的一個(gè)重要原因。

權(quán)力人格和法律人格之間的沖突。從理論上講，行政執(zhí)法人員最明顯的人格就是法律人格，他們必須是法律的模范踐行者；但是在行政執(zhí)法實(shí)踐中，行政執(zhí)法人員更多地是以權(quán)力擁有者的面目出現(xiàn)，在行政執(zhí)法人員身上，權(quán)力人格表現(xiàn)得更為明顯。在現(xiàn)實(shí)生活中，由于違法行政執(zhí)法的低成本和高收益，一些行政執(zhí)法人員為了撈取個(gè)人政績(jī)、博得上級(jí)賞識(shí)進(jìn)而謀得個(gè)人職位之升遷，不惜違法執(zhí)法，高揚(yáng)權(quán)力人格，踐踏法律人格，損害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)利。如果違法行使行政執(zhí)法權(quán)換取的是行政執(zhí)法人員的獲獎(jiǎng)升職而不是受罰罷免，那么踐踏法律、侵犯公民合法權(quán)利之類的違法行政執(zhí)法現(xiàn)象只會(huì)增多而不是減少。

經(jīng)濟(jì)人與道德人之間的角色沖突。亞當(dāng)?斯密在1776年出版的《國富論》中提出了經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，將利己視為人類活動(dòng)的唯一動(dòng)機(jī)。在此之前的1759年，亞當(dāng)?斯密在《道德情操論》中提出了道德人假設(shè)，將情感互通視為人類活動(dòng)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。從純理性的角度分析，這兩種假設(shè)都是成立的，并且可以在個(gè)體人身上得到統(tǒng)一，具體表現(xiàn)為“自我利益與社會(huì)利益、物質(zhì)利益與精神利益的共同追求，兩者作為互動(dòng)、互利的因素，推動(dòng)著個(gè)體人的理性行為”④。隨著改革開放的逐步深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)公眾的思想觀念發(fā)生了深刻變化，拜金主義、享樂主義和極端個(gè)人主義都會(huì)對(duì)行政執(zhí)法人員的思想觀念造成極大沖擊，一些行政執(zhí)法人員過分重視經(jīng)濟(jì)人角色而忽視道德人角色，這就導(dǎo)致其難免會(huì)利用手中的行政執(zhí)法權(quán)力去換取各種物質(zhì)利益，這種現(xiàn)象被稱為“權(quán)力尋租”。

社會(huì)人與執(zhí)法者之間的身份沖突。行政執(zhí)法人員首先是社會(huì)人，處在復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系之中；同時(shí)，行政執(zhí)法人員又不是一般意義上的社會(huì)人，其承擔(dān)著大量的行政執(zhí)法事務(wù)，擔(dān)負(fù)著一定的行政執(zhí)法責(zé)任。因此，在具體行政執(zhí)法事務(wù)中，行政執(zhí)法人員必須秉持正確的價(jià)值取向，科學(xué)處理這兩種身份之間的沖突。我國是一個(gè)非常看重人情的國家，一旦遇到涉法事宜，總是想方設(shè)法托關(guān)系、走后門，社會(huì)說情風(fēng)氣盛行。在具體行政執(zhí)法事務(wù)中，一些行政執(zhí)法人員不能正確擺正這兩種身份之間的關(guān)系，為親戚、朋友、同學(xué)謀利造福之事時(shí)有所見。

行政執(zhí)法道德失范的危機(jī)

行政執(zhí)法道德失范，會(huì)對(duì)政府公信力及社會(huì)公平正義造成嚴(yán)重不良影響。

對(duì)行政執(zhí)法誠信體系的破壞。行政執(zhí)法誠信體系的建構(gòu)在很大程度上是通過行政執(zhí)法系統(tǒng)的自律實(shí)現(xiàn)的，實(shí)現(xiàn)這種自律的手段便是道德，只有行政執(zhí)法人員秉承高尚道德行使行政執(zhí)法權(quán)時(shí)，才能夠建立起誠信體系，并獲得公眾信任。自從《中華人民共和國行政訴訟法》于1989年頒布以后，我國相繼制定了一系列行政程序法和行政救濟(jì)法，為建構(gòu)行政執(zhí)法誠信體系起到了積極作用，《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布更意味著我國已經(jīng)初步建立起行政執(zhí)法誠信體系。但是，行政執(zhí)法誠信體系是需要日常的行政執(zhí)法行為來維護(hù)的，一旦在行政執(zhí)法過程中道德失范行為泛濫，誠信體系的制度建構(gòu)就會(huì)遭遇危機(jī)。

對(duì)公眾法律信仰的破壞。公眾的法律信仰對(duì)于法治國家的建構(gòu)至關(guān)重要。托克維爾在對(duì)美國社會(huì)進(jìn)行深層次的調(diào)查研究后得出一個(gè)結(jié)論：公眾的法律信仰是美國能夠成功的關(guān)鍵。“在美國，幾乎所有政治問題遲早都要變成司法問題。因此，所有的黨派在它們的日常論戰(zhàn)中，都要借用司法的概念和語言。大部分公務(wù)人員都是或曾經(jīng)是法學(xué)家，所以他們把自己固有的習(xí)慣和思想方法都應(yīng)用到公務(wù)活動(dòng)中去。陪審制度更把這一切推廣到一切階級(jí)。因此，司法的語言差不多成了普通語言；法學(xué)家精神本來產(chǎn)生于學(xué)校和法院，但已逐漸走出學(xué)校和法院的大墻，擴(kuò)展到整個(gè)社會(huì)，深入到最低階層，使全體人民都沾染上了司法官的部分習(xí)性和愛好”⑤。公眾的法律信仰是指公眾對(duì)于法律的忠誠和信服態(tài)度，如果行政執(zhí)法權(quán)的行使過程充滿著不道德，其對(duì)公眾的法律信仰勢(shì)必造成極大破壞。

對(duì)公平正義的破壞。公平正義是中國特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求。黨的十八大指出，要在全體人民共同奮斗、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，加緊建設(shè)對(duì)保障社會(huì)公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，努力營(yíng)造公平的社會(huì)環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利。公平正義是人類社會(huì)的共同理想，是具有普適意義的準(zhǔn)則，盡管公平正義的標(biāo)準(zhǔn)無不帶有社會(huì)、文化、歷史以及個(gè)人的主觀性特征，但這并不妨礙公平正義成為社會(huì)主義法治的重要價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)社會(huì)的善惡以及文明程度，最終要看它是否奉公平正義為最高價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。⑥在法律價(jià)值體系中，公平正義屬于目的價(jià)值的范疇，它不僅影響著法律的執(zhí)行，更影響著社會(huì)的穩(wěn)定和民眾對(duì)幸福生活的追求。行政執(zhí)法在維護(hù)社會(huì)公平正義中扮演著重要角色，如果行政執(zhí)法權(quán)的具體行使過程中充滿著不道德因素，將會(huì)危及社會(huì)的公平正義。

行政執(zhí)法中的道德構(gòu)建

行政執(zhí)法人員對(duì)公平和正義的維護(hù)以及對(duì)權(quán)力和責(zé)任的踐行，是否合乎行政執(zhí)法的道德規(guī)范和道德要求，最終都要依賴行政執(zhí)法人員的道德水平和道德選擇能力。因此，行政執(zhí)法中的道德構(gòu)建，必須注重提高行政執(zhí)法人員的道德修養(yǎng)水平，必須注重塑造行政執(zhí)法人員的公共倫理人格和個(gè)體倫理人格。

加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法職業(yè)道德教育。其一，要持續(xù)地對(duì)行政執(zhí)法人員加強(qiáng)理想信念教育，樹立科學(xué)的權(quán)力觀、地位觀和利益觀，自覺抵制腐朽思想對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的侵蝕。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，要能在行政執(zhí)法工作中正確處理不同利益主體之間的關(guān)系，做到行政執(zhí)法人員的個(gè)人利益服從集體利益和國家利益。其二，要牢固樹立“為人民服務(wù)”的宗旨和意識(shí)，真正解決好“為誰掌權(quán)、為誰執(zhí)法、為誰服務(wù)”這一根本問題，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法與熱情服務(wù)的統(tǒng)一，切實(shí)加強(qiáng)同人民群眾的血肉聯(lián)系。其三，要切實(shí)尊重行政相對(duì)人的合法權(quán)利。行政執(zhí)法人員要秉承善意的態(tài)度對(duì)待行政相對(duì)人，盡量為行政相對(duì)人提供更多的幫助和更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，行使行政執(zhí)法權(quán)時(shí)要盡量減少行政相對(duì)人的損失。

完善行政倫理對(duì)行政執(zhí)法人員的約束。行政倫理是指行政執(zhí)法人員對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的判斷及理由，涉及到行政執(zhí)法行為的對(duì)錯(cuò)、好壞、善惡等判斷標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)系到行政執(zhí)法的正當(dāng)性與合理性，因此，行政執(zhí)法必須考慮正當(dāng)性、公正性和善的要求。行政倫理作為行政執(zhí)法權(quán)的一種自律機(jī)制，不僅可以加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的制約，而且作為一種觀念力量，可以提高行政執(zhí)法權(quán)行使的合理性。更重要的是，行政倫理在很大程度上會(huì)影響到社會(huì)公眾對(duì)行政執(zhí)法人員行使行政執(zhí)法權(quán)的認(rèn)同感和支持程度。行政執(zhí)法人員不僅是行政執(zhí)法權(quán)的承擔(dān)者，而且還是的踐履者，在維護(hù)社會(huì)公平正義方面發(fā)揮著表率作用。當(dāng)前，應(yīng)該通過建立良好的行政倫理機(jī)制，強(qiáng)調(diào)公正的價(jià)值取向，塑造行政執(zhí)法人員在社會(huì)公眾心目中的良好形象，促進(jìn)行政執(zhí)法法治化的實(shí)現(xiàn)。

營(yíng)造尊重善良風(fēng)俗的社會(huì)公共道德環(huán)境。行政執(zhí)法人員要將遵守和維護(hù)社會(huì)公德作為行使行政執(zhí)法權(quán)的起碼準(zhǔn)則，以社會(huì)公德和善良風(fēng)俗作為行政執(zhí)法的重要依據(jù)，打破行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的人情執(zhí)法和野蠻執(zhí)法，從權(quán)力和情理兩個(gè)維度出發(fā)，建構(gòu)以文化為核心的社會(huì)道德體系。其一，營(yíng)造主流意識(shí)形態(tài)，大力倡導(dǎo)包含自由、平等、公正、法治在內(nèi)的社會(huì)主義核心價(jià)值觀及核心價(jià)值體系建設(shè)，明辨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的真善美、假丑惡，形成強(qiáng)大的公共道德場(chǎng)域。其二，堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合，建立良好的政治法律生態(tài)。德治強(qiáng)調(diào)以道德來調(diào)會(huì)倫理，使得法治有著厚重的自律基礎(chǔ)；法律則是社會(huì)公共倫理的有力保障，有效彌補(bǔ)德治缺陷。其三，要培養(yǎng)公民意識(shí)，讓社會(huì)公眾真正體會(huì)到在現(xiàn)實(shí)生活尤其政治生活中的主人公地位，在家庭美德、社會(huì)公德、職業(yè)道德等方面多管齊下，取代對(duì)行政執(zhí)法人員的單一關(guān)注。

通過制度的強(qiáng)制力來維護(hù)道德的純潔性。道德雖然在深層次的意義上規(guī)制著行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行，并發(fā)揮著重要的導(dǎo)向作用，但它畢竟是通過對(duì)行政執(zhí)法人員的道德評(píng)判來影響行政執(zhí)法行為，還是屬于“軟”規(guī)制。只憑道德的譴責(zé)而不采用法律的懲罰還不能確保行政執(zhí)法權(quán)沿著法律確定的軌道健康運(yùn)行，道德