從公共利益到政績觀地方政府公共政策執(zhí)行困境及其轉(zhuǎn)向

從公共利益到政績觀地方政府公共政策執(zhí)行困境及其轉(zhuǎn)向

中央政府制定的各種公共政策能否實(shí)現(xiàn)其政治目標(biāo)，取決于地方政府是否有效實(shí)施。在政策執(zhí)行中,地方政府公務(wù)人員具有多重角色:一方面,他們作為中央政府政策的執(zhí)行者,代表著國家和社會的整體利益即公共利益;另一方面,他們作為所在地域的政策執(zhí)行者,正如馬克思所說的人們?yōu)橹畩^斗的一切,都與他們自身的利益有關(guān)。同樣存在著為本地區(qū),本部門謀求利益的問題,甚至還有個(gè)人的利益考量問題,這些都會嚴(yán)重使政策得不到有效執(zhí)行。正如陳振明所言,“執(zhí)行者對政策的認(rèn)同、對政策執(zhí)行行為的投入、創(chuàng)新精神、對工作的負(fù)責(zé)、較高的政策水平和管理水平是政策得以有效執(zhí)行的重要條件所在。”(P318)地方政府在政策執(zhí)行中由于各種潛在因素的影響,將中央政府制定的各項(xiàng)政策折扣、歪曲執(zhí)行,嚴(yán)重與公共政策與蘊(yùn)含的公共利益價(jià)值取向相背離。中央政府制定政策,地方政府具體執(zhí)行政策。作為政策制定者而言,公共政策的制定是為了實(shí)現(xiàn)公共利益,他們總是希望公共政策能得到最好的執(zhí)行,政策中所蘊(yùn)含的公共利益也能夠得到最大化的實(shí)現(xiàn),但是作為政策執(zhí)行者的地方政府公務(wù)人員是否能夠無條件的以公共利益為基本出發(fā)點(diǎn)還是值得我們研究的。一、政府官員的公利性和重要性現(xiàn)代社會,政府都是通過公共政策對于公共利益的協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)社會的和諧,也就是意味著,“對于一個(gè)社會來說,無論是有意識的還是無意識的,其基本的政策面都是建立在一定的利益關(guān)系基礎(chǔ)之上的,問題只是如何激發(fā)人們的利益要求以及如何配置既定利益的總量而已?！?P6)任何一個(gè)公共政策的制定初衷,都是以公共利益的分配、調(diào)節(jié)、實(shí)現(xiàn)作為其最主要的目的。人們也會理所當(dāng)然地認(rèn)為,掌握公共權(quán)力的政府,是公共利益最真誠的捍衛(wèi)者,也就是公共利益的當(dāng)然代表。而且,從某種角度講,政府的存在價(jià)值也要求政府及其公務(wù)人員將公共利益作為其最根本的利益。政府官員畢竟不同于一般社會成員,他建立在人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)的基礎(chǔ)上,受民主授權(quán)和行政授權(quán)的雙重制約,人民把管理公務(wù)的權(quán)力委托給政府,并且通過定期集會,考察是否保留現(xiàn)有的政治形式,以及是否讓現(xiàn)在任職的官吏繼續(xù)當(dāng)政,用以防止政府篡奪主權(quán)。那么,政府官員的一切行為,都必須符合和有利于公民的意志、利益和需求,有悖于此的政府官員必然喪失其存在的基本依據(jù)。因此,對于現(xiàn)代政府官員來說,公利性是第一位,決定性的。社會主義國家的公務(wù)員更應(yīng)是人民利益的代表,這類公務(wù)員“徹底清除了國家等級制,以隨時(shí)可以罷免的勤務(wù)員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺,以真正負(fù)責(zé)制來代替虛偽的負(fù)責(zé)制,因?yàn)檫@些勤務(wù)員經(jīng)常是在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作的?！?P414)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的大量執(zhí)行偏離問題,大量中央政策在地方執(zhí)行屢遭困境,使得公共政策的目標(biāo)難以達(dá)成,原因眾多,一定程度上與政策執(zhí)行人員——地方政府公務(wù)人員的自身利益與公共政策所代表的公共利益相偏離不無關(guān)系。二、“經(jīng)濟(jì)人”的現(xiàn)實(shí)選擇：以公共利益為借口，考慮地方政府雇員的利益1、公共利益t據(jù)報(bào)載,陜西省扶風(fēng)縣違規(guī)侵占農(nóng)田建設(shè)新城區(qū):新區(qū)規(guī)劃面積2.88平方公里,征地1371畝,其中340畝經(jīng)省政府合法批準(zhǔn),其余1000多畝均為非法占用;耗資近2億元的新區(qū)幾乎成了一座空城,僅有幾家政府機(jī)關(guān)入住辦公,漂亮的樓宇大量閑置,因?yàn)閮r(jià)格太高,老百姓住不起。扶風(fēng)是國家級貧困縣,年財(cái)政收入不足5000萬元,農(nóng)民人均年收入僅有1500多元,新區(qū)建設(shè)使扶風(fēng)如今債臺高筑,其中拖欠工程款845萬元,欠農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)414萬元。失地的農(nóng)民更是苦不堪言,喪失了基本的生活來源。這些做法使群眾利益嚴(yán)重受損,縣里領(lǐng)導(dǎo)卻口口聲聲表白,建新區(qū)是為了公共利益,為了提升城市化水平?？钢怖娴拇笃?行損害群眾利益之實(shí),并非扶風(fēng)縣的發(fā)明專利,而是已經(jīng)成為少數(shù)地方官員攫取政績慣用的伎倆。雖然我國的《物權(quán)法(草案)》設(shè)置了兩個(gè)“公共利益”條款:“物權(quán)的取得和行使……不得損害公共利益……”(第5條);“為了公共利益的需要,縣級以上人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序,可以征收、征用單位、個(gè)人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)……”(第49條),但是能否為了實(shí)現(xiàn)地方政府公務(wù)人員的自身利益而侵害了公民利益,當(dāng)公共利益成為一些地方政府官員謀取政績的擋箭牌或遮羞布時(shí),真正的公共利益卻常常被掩埋了。著名公共選擇學(xué)家詹姆斯·M.布坎南(JamesM.Buchanan)也指出,政府官員也同樣在謀求自身利益的最大化,盡管他們具有反映公眾利益的愿望,但這不過是他們所具有的眾多愿望之一罷了。因此,不能把他們都看成是大公無私的救世主。所以布坎南主張,要設(shè)計(jì)出能夠制約掌權(quán)者權(quán)力行使的憲法和法律條款,就一定要把掌權(quán)者也視為自身利益最大化的追求者。(P38)可以看出,地方政府公務(wù)人員并非無條件的執(zhí)行政策,他們同樣也可能會損害公共利益,公共選擇理論的大量研究表明,作為“經(jīng)濟(jì)人”的政府公務(wù)人員也會以個(gè)體利益為其基本出發(fā)點(diǎn),比較自己的收益與成本,然后作出選擇。當(dāng)公共政策所蘊(yùn)含的公共利益與地方政府公務(wù)人員一致時(shí),他們會積極執(zhí)行;而當(dāng)與其利益無關(guān)時(shí),如果外在約束強(qiáng)大時(shí),地方政府公務(wù)人員可能會積極執(zhí)行。如果約束力不足時(shí),可能會導(dǎo)致敷衍等政策執(zhí)行不力的現(xiàn)象出現(xiàn)。當(dāng)公共政策所代表的公共利益與地方政府公務(wù)人員利益不一致時(shí),可能會出現(xiàn)對抗或陽奉陰違等政策執(zhí)行難的問題。這一現(xiàn)象正如法國行政學(xué)家夏爾·德巴什所認(rèn)為的,對于行政機(jī)構(gòu)來說,“如果決策與它所期望的東西不相符或在它看來是無法實(shí)施時(shí),它將反對這種毫無活力的東西或者試圖改變既定措施的內(nèi)容?！?P113)美國著名行政學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆曾說:“在每一群體中,都有不顧道德規(guī)范、一有可能便采取機(jī)會主義的人;也都存在這樣的情況,其潛在收益是如此之高以至于極守信用的人也會違反規(guī)范。因此,有了行為規(guī)范也不可能完全消除機(jī)會主義行為?！?P61)在政策的執(zhí)行過程中政府公務(wù)人員的自身利益能否和公共利益保持一致是需要外在制約的,而并非自發(fā)實(shí)現(xiàn)公共利益的。當(dāng)政府公務(wù)人員的自身利益與政策需要達(dá)成的公共利益發(fā)生沖突時(shí),政府公務(wù)人員同樣會起來維護(hù)自身的利益?！袄孀非笫前ㄕ邎?zhí)行行為在內(nèi)的一切人類行為的基本動因,并且政策本身就是政府對社會資源和利益進(jìn)行權(quán)威性分配的一種方案。”在公共政策的具體執(zhí)行過程中,政府公務(wù)人員是公共政策的具體執(zhí)行者,社會普通公眾是政策的目標(biāo)群體,而且公眾的公共利益只有通過公共政策的具體執(zhí)行才能落實(shí)。作為政策執(zhí)行者的政府公務(wù)人員與政策的接收者雙方都希望通過政策的執(zhí)行給自己帶來預(yù)期利益,但是“只有處在金字塔頂端的人才掌握足夠的信息而做出熟悉情況的決定”,(P16)由于政府公務(wù)人員擁有先天資源,更容易先滿足自身利益而忽略了公共利益,也會出現(xiàn)假借公共利益之名實(shí)現(xiàn)地方政府公務(wù)人員自身利益。2、科層制導(dǎo)致權(quán)力過度集中,不能保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。據(jù)第653第第20從組織角度講,政府公務(wù)人員即使想實(shí)現(xiàn)公共利益也有一定的局限性?？茖又频慕M織結(jié)構(gòu)具有先天缺陷:即官僚理性不足。日本學(xué)者鵜飼信成認(rèn)為無論是在古代的專制國家,還是在中世紀(jì)的封建制乃至絕對主義國家,封建領(lǐng)主、君主及其忠實(shí)的“在庭臣僚”,他們更關(guān)心的是維護(hù)自身的非凡利益,而不是人民的普遍利益也就是我們今天說的公共利益?！霸诩耶a(chǎn)國家,家產(chǎn)官僚制作為統(tǒng)治者私有的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)時(shí),其成員的工作義務(wù)就是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者個(gè)人的目的,因此,忠誠義務(wù)的本質(zhì)就是對統(tǒng)治者人身的服從義務(wù)?！?P195)現(xiàn)代公務(wù)員制度之下,“對于行政官員而言,行政人員與決策者和上級領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系鏈條要比與公眾的關(guān)系鏈條短得多,這意味著行政官員與其內(nèi)部交往的互動關(guān)系和責(zé)任鏈接更加密切,加之上級領(lǐng)導(dǎo)決定著行政官員的職位上升空間,這使得行政官員對上級的責(zé)任關(guān)系最為直接,而對公眾的責(zé)任是由層級中的命令與要求傳遞實(shí)現(xiàn)的?！彪m然科層制保證了政令統(tǒng)一,信息的流暢,但也正是科層制的先天不足使得政府公務(wù)人員把更多的精力放在了如何向上負(fù)責(zé)令上級領(lǐng)導(dǎo)滿意,以達(dá)成自己的升遷意愿,而非為公眾實(shí)現(xiàn)公共利益盡力。目前地方政府官員的選拔任用實(shí)際上都是由上級黨委決定,地方(也就是地方同級人大和公眾)沒有自主權(quán),對其監(jiān)督也因人事權(quán)的缺失而流于形式。當(dāng)上級領(lǐng)導(dǎo)的命令與公共利益相背離時(shí),地方政府公務(wù)人員需要在公共利益和上級命令之間做出選擇,可能更多地會選擇服從上級指揮,就會使得公共政策執(zhí)行中永遠(yuǎn)出現(xiàn)“唯上不唯實(shí)”的惡性現(xiàn)狀。法國1983年的《國家和地方公務(wù)員一般地位法》第28條就規(guī)定:“公務(wù)員不論地位高低,必須對規(guī)定的任務(wù)負(fù)責(zé)執(zhí)行。他必須遵守上級的命令。假如上級的命令是明顯地違法而且可能嚴(yán)重地危害公共利益時(shí)不在此限?！边@實(shí)際上是對不予服從的范圍進(jìn)行了嚴(yán)格限制,即只有上級命令屬于明顯違法,并且可能嚴(yán)重危害公共利益時(shí),下級公務(wù)員才可以不服從?！蔽覈壳安o相應(yīng)的法律依據(jù),讓政府公務(wù)人員可以在上級命令與公共利益之間做出合理選擇,保全公共利益而拒不執(zhí)行上級命令?！跋录壒珓?wù)員不服從上級命令,這個(gè)行為本身就違法。”(P287)如果下級職員根據(jù)自己的判斷來審查上司的職務(wù)命令是否違法,認(rèn)為違法就可以不服從的話,就會破壞國家機(jī)構(gòu)在組織上的統(tǒng)一性?！?P195)在上級領(lǐng)導(dǎo)永遠(yuǎn)正確的前提下,很難保證公共利益的實(shí)現(xiàn),政策的有效執(zhí)行。由于地方政府公務(wù)人員的自利性以及科層制缺陷的存在使得地方政府在政策執(zhí)行中往往與公共利益偏離,致使政策執(zhí)行在地方陷入困境。三、解決方法1、將公眾滿意度納入地方政府績效評價(jià)的指標(biāo)范圍“政績是政府機(jī)構(gòu)及其公職人員運(yùn)用公共權(quán)力和公共資源謀取公共利益的行為結(jié)果,換句話說,就是公共權(quán)力主體以公共資源為成本而獲得的收益。政績觀是人們的思想認(rèn)識,是對政績的主觀看法,包括對什么是政績、為誰創(chuàng)造政績、如何創(chuàng)造政績和怎樣衡量政績等問題的認(rèn)識和態(tài)度?！钡谝?建立新型的地方政府績效考核體系我國現(xiàn)階段GDP指標(biāo)是考核地方政府政績的最重要的經(jīng)濟(jì)指標(biāo),“上世紀(jì)80年代初起實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔和晉升標(biāo)準(zhǔn)的重大改革使地方官員的晉升和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效掛鉤”,使得地方政府只片面追求發(fā)展經(jīng)濟(jì),忽略社會生活其他重要的公共利益的實(shí)現(xiàn)。十六屆三中全會中央提出科學(xué)發(fā)展觀之后,學(xué)者及公眾普遍對這個(gè)唯GDP至上的政績觀提出質(zhì)疑,紛紛提出建立新的指標(biāo)代替它,其中有提出以綠色GDP指標(biāo)作為代替政績觀的主張;還有主張以GNP+SCC作為新型考核地方政府政績觀的指標(biāo)體系。無論哪一種新地方政府績效觀的考核,都必須立足于協(xié)調(diào)地方利益與公共利益間的沖突。第二,將公眾滿意度納入地方政府官員人事任免評價(jià)體系中西方國家地方政府績效評價(jià)系統(tǒng)中隱含著一個(gè)預(yù)設(shè)的前提:公眾滿意是政府施政的歸宿點(diǎn),不論是評價(jià)績效的指標(biāo)層,或者具體指標(biāo),均必須以民意作為導(dǎo)向,滿足民意需求。我國的政治制度迥然不同,地方政府首長并非直選產(chǎn)生,民調(diào)監(jiān)督公共政策的條件遠(yuǎn)不完善,但黨和政府執(zhí)政為民的信念和要求始終未變,在這么一個(gè)框架體系和約束條件下,以西方國家地方政府績效評價(jià)指標(biāo)體系滿意度調(diào)查系缺失,或弱化公眾滿意度指標(biāo)為由來排除我國地方政府績效評價(jià)指標(biāo)體系中公眾滿意度導(dǎo)向,建立“純技術(shù)及符合國際慣例的客觀評價(jià)”顯然理由和根據(jù)不足。針對我國的實(shí)際情況,設(shè)計(jì)出一套科學(xué)合理符合我國實(shí)際國情的地方官員政績考核標(biāo)準(zhǔn),對于政府公務(wù)人員摒棄以往的“只唯上不唯下”的政績路徑是現(xiàn)實(shí)必需的,同時(shí)打造公平的地方官員政治晉升機(jī)會及其保證機(jī)制,有必要將公眾滿意度調(diào)查納入政府官員人士任免體系,才能更有效的確保政策的有效執(zhí)行。將公眾滿意度納入地方政府官員的評價(jià)體系中使地方政府能真正能以公共利益為自身的利益出發(fā)點(diǎn)。2、加強(qiáng)社會監(jiān)督。在公公共政策執(zhí)行監(jiān)督是政策運(yùn)行中不可缺少的環(huán)節(jié)和手段,只有實(shí)行有效的公共政策監(jiān)督,才能防止政策失控以及根據(jù)變化了的客觀情況對該政策進(jìn)行及時(shí)的調(diào)節(jié)和完善。人類社會實(shí)踐說明權(quán)力具有腐蝕性,“一切有權(quán)