漁用柴油補貼政策的效應(yīng)分析

漁用柴油補貼政策的效應(yīng)分析

中國是一個偉大的漁業(yè)國，漁業(yè)人口占全國人口的1.6%。漁業(yè)發(fā)展和捕魚區(qū)的穩(wěn)定直接關(guān)系到該國經(jīng)濟的發(fā)展和社會的長期穩(wěn)定。為了維護漁民權(quán)益、保證漁業(yè)生產(chǎn),國家采取了一系列措施,漁用柴油補貼政策便是其中最重要的一項。然而,在政策的實施過程中相關(guān)利益主體表現(xiàn)出不同程度的自利傾向,并引發(fā)了一些政策執(zhí)行偏差。對其進行專門討論和分析有助于在漁業(yè)管理中充分利用經(jīng)濟人的理性,趨利避害,對更好地推進政策的良性發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。1漁用柴油補貼政策的實施,為漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展保駕護航近年來,漁業(yè)資源日漸枯竭,很多漁業(yè)種類正在絕跡,漁獲物的數(shù)量和質(zhì)量都明顯下降。多數(shù)漁民選擇通過增加捕撈強度維持原有收入,與之相伴隨,需要更多的燃料作為支撐。近年來,國際成品油價格不斷上升,國內(nèi)油價市場波動明顯,柴油價格自2005年起進行了多次調(diào)整,2006年上調(diào)出廠價350元/t,2007年上調(diào)500元/t,2008、2009年在價格上漲的同時雖兩次下調(diào)出廠價,但降價幅度遠(yuǎn)不及上漲幅度?？傮w看,我國柴油價格呈現(xiàn)不斷上升的態(tài)勢。在漁業(yè)生產(chǎn)特別是部分捕撈漁業(yè)作業(yè)方式中,用油成本占據(jù)生產(chǎn)總成本的70%,油價上漲成為阻礙漁業(yè)發(fā)展的一個重要因素。據(jù)調(diào)查,近些年很多漁民的凈收益不增反減,漁民的生活水平受到嚴(yán)重影響。許多漁船停港歇業(yè),對漁業(yè)生產(chǎn)造成重大沖擊,也威脅了漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為支持海洋捕撈事業(yè)的發(fā)展,保障漁業(yè)生產(chǎn)者的合法權(quán)益,同時體現(xiàn)行業(yè)間的公平公正,從2006年起,中央財政開始對漁用柴油實行不同程度的補貼。2009年農(nóng)業(yè)部印發(fā)《漁業(yè)成品油價格補助專項資金管理暫行辦法》(以下簡稱“漁用柴油補貼政策”),對補助對象、申領(lǐng)條件、核算原則等進行了明確規(guī)定。申請補貼的捕撈漁船必須持有合法證書,并且年度累計作業(yè)時間不得少于三個月;養(yǎng)殖漁船必須使用養(yǎng)殖機動漁船從事正常養(yǎng)殖生產(chǎn)活動。漁用柴油補貼政策成為一項有章可循的公共政策,得到廣大漁民群眾的擁護和支持。經(jīng)過近幾年實踐,漁用柴油補貼政策已經(jīng)取得顯著成效。首先,降低了漁業(yè)生產(chǎn)成本,有效維護了漁民的生存權(quán)益;其次,降低了漁業(yè)管理成本,減少和抑制了非法漁船,漁業(yè)相關(guān)證件的發(fā)放逐步由過去的漁政部門推動發(fā)放轉(zhuǎn)變?yōu)闈O民自覺申請發(fā)放,轉(zhuǎn)變了漁政審核就是收費的傳統(tǒng)觀念;再次,補貼政策的實施還促進了漁業(yè)生產(chǎn)的規(guī)范化,電脈沖、流網(wǎng)等國家禁用漁具生產(chǎn)作業(yè)逐步減少,有利于漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。漁用柴油補貼政策使廣大合法持證漁民普遍得到了政策扶持,促進了漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但是,由于政策實施過程中涉及到諸多利益群體,受自利傾向的影響,個別政策參與者開始想方設(shè)法搭上政策的便車,表現(xiàn)出明顯的自利傾向。2政策實施中的利益平衡經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)·斯密認(rèn)為,“經(jīng)濟人”的主觀動機總是趨利避害,根據(jù)個人偏好選擇最有利于個人利益的方式進行活動。具體表現(xiàn)為:個人在經(jīng)濟活動和政治活動中的選擇行為,一是要基于成本—收益的考慮,設(shè)法以最少的成本投入獲得最大的收益產(chǎn)出;二是要基于風(fēng)險—收益的考慮,即充分考慮獲得收益的風(fēng)險概率。在此,我們不妨借用“經(jīng)濟人”假設(shè)理論,分析漁用柴油補貼政策實施中的利益關(guān)系。漁用柴油補貼政策的實施需要基層漁業(yè)管理部門、申請補貼漁民的相互配合,同時也需要其他漁民的監(jiān)督和制約。在政策實施的過程中,各利益相關(guān)者作為政策參與主體表現(xiàn)出不同程度的自利傾向,影響了政策實施的效果。2.1自利性原則在亞當(dāng)·斯密之后,布坎南進一步發(fā)展了“經(jīng)濟人”假設(shè)理論,把經(jīng)濟學(xué)的個人選擇行為與政治學(xué)的公共選擇行為相結(jié)合,在“經(jīng)濟人”假設(shè)的前提下,將參與公共政策的政府部門及其組成人員看成“經(jīng)濟人”,認(rèn)為由“經(jīng)濟人”組成的政府同樣具有追求自身利益最大化的傾向。從布坎南的論述中,不難理解作為漁用柴油補貼政策實施中最重要的主體之一,即基層漁業(yè)管理部門及其工作人員也存在一定的自利傾向。現(xiàn)階段,地方漁業(yè)管理部門擔(dān)負(fù)著保障地方漁業(yè)生產(chǎn)和促進地方漁業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重要任務(wù)?？陀^上,當(dāng)前我國各漁區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對不均衡。而每年國家對漁業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)使各地之間形成一種隱性競爭,這就促使地方漁業(yè)管理部門出于自身利益的考量,努力為本地區(qū)尋求更多的資源和發(fā)展機遇,以維護本地區(qū)的漁業(yè)發(fā)展地位。因此,本文中地方漁業(yè)管理部門的自利傾向是指其從本地區(qū)整體利益出發(fā),努力采取有利于本地區(qū)漁業(yè)發(fā)展的行動措施。基層漁業(yè)管理部門作為一個理性的整體,在進行信息初步審核以及數(shù)據(jù)上報的過程中具有擴大本地區(qū)利益的傾向,比如放寬審核標(biāo)準(zhǔn)、增加補貼額度等?；诔杀尽找娴姆治?對申請補貼漁船的“寬容審核”無需地方財政增加額外成本,但是卻可以使本地區(qū)獲得更大的補貼額度,為本地區(qū)漁民爭取更多的利益;基于風(fēng)險—收益考慮,一般情況下,地方漁業(yè)管理部門的不規(guī)范操作被上級發(fā)現(xiàn)的可能性相對較小,且可以用地方政府的自由裁量權(quán)予以解釋,無需承擔(dān)違法違規(guī)的風(fēng)險。地方漁業(yè)管理部門出于自利性努力為本地區(qū)謀求福利,在一定程度上是對漁業(yè)管理部門工作的激勵。但是,自利性必須控制在合理的范圍內(nèi),不可以將公共權(quán)力擴大為某些工作人員維護和謀求自身利益的工具。一旦漁業(yè)管理部門的自利性擴大為其工作人員的私利,自利性將成為危害公共利益的重要緣由。地方漁業(yè)管理部門工作人員作為政府部門的工作者,一方面代表著本地區(qū)的公共利益,另一方面也是理性的“經(jīng)濟人”,具有為自身謀福利的傾向?；鶎訚O業(yè)管理部門工作人員掌握著最基礎(chǔ)的信息資源,是直接的操作者和管理者,這就為其尋租、“靈活操作”等違規(guī)行為提供了空間。漁民為了最大限度地謀求補貼額度,可能會選擇通過賄賂等方式獲得額外的補貼指標(biāo)。對于基層漁業(yè)管理部門工作人員來說,基于成本—收益考慮,答應(yīng)違規(guī)漁民的相關(guān)要求對于自身利益并無直接損害,卻可以額外獲得其交納的“租金”?；陲L(fēng)險—收益考慮,現(xiàn)階段對該類違規(guī)行為的監(jiān)督處罰力度不夠,被查處的風(fēng)險相對較低,收益卻相當(dāng)可觀。借助掌握的公共權(quán)力和資源為自身非法牟利成為某些工作人員的理性選擇。2.2成本—受補貼漁民的自利傾向在漁用柴油補貼政策的實施過程中,符合補貼標(biāo)準(zhǔn)的漁船所有者是最直接也是最主要的政策受益者。每一個漁船所有者都可以被看作是一個自利而理性的經(jīng)濟人,其行為受自身利益的驅(qū)使,以實現(xiàn)自身利益最大化為目的,表現(xiàn)出了明顯的自利性。具體表現(xiàn)在虛報補貼額度、領(lǐng)取補貼而不出海作業(yè)等各個方面。漁民個體在行動之前都會從自身利益出發(fā)對利弊、收益進行理性衡量和分析。基于成本—收益分析,在當(dāng)前市場條件下,按照政策規(guī)定正常作業(yè)和領(lǐng)取補貼的凈收益并不可觀,而通過非法方式獲得的額外補貼額度將會遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其交納的“租金”;基于風(fēng)險—收益分析,漁業(yè)是一個高風(fēng)險的行業(yè),按照政策規(guī)定正常作業(yè)將承擔(dān)較大的事故、災(zāi)害風(fēng)險,而違反政策規(guī)定被查處的可能性以及受到的處罰力度都相對較小。綜合衡量成本、風(fēng)險與收益,在個人逐利傾向的驅(qū)使下,虛報額度、不按規(guī)定作業(yè)等成為漁民的理性選擇。2.3未享受補貼下漁民的日常生產(chǎn)情況不符合補貼標(biāo)準(zhǔn),未享受補貼的漁民,不是政策的直接受益者,但是對于補貼政策的順利實施起到了重要的監(jiān)督作用,同時,在一定程度上還可以獲得漁村基礎(chǔ)設(shè)施改善、生活環(huán)境與社會治安轉(zhuǎn)變等間接收益。當(dāng)前,補貼政策的監(jiān)督主要來自上級漁業(yè)管理部門的監(jiān)督、基層漁業(yè)管理部門的審核以及漁民之間的相互監(jiān)督。上級漁業(yè)管理部門的監(jiān)督一般是針對基層漁業(yè)管理部門的工作,對于單個漁民的具體監(jiān)督往往鞭長莫及;受到人力不足及地域的限制,基層漁業(yè)管理部門工作人員一般很難掌握每艘漁船的具體情況,對漁船的具體作業(yè)時間、作業(yè)方式等很難掌握詳盡信息。因此,對漁民日常生產(chǎn)情況的監(jiān)督在很大程度上依賴于漁民群體之間的互相監(jiān)督。由于他們長期生活在一起,彼此熟識,通過補貼公示信息很容易掌握彼此申報補貼信息是否屬實,因此,能夠發(fā)揮很好的相互監(jiān)督作用。未享受補貼的漁民同樣是一個理性的經(jīng)濟人,具有其自身利益的追求,即努力為自己謀求更好的人際關(guān)系,并期望能從補貼政策的實施中獲得盡可能多的外部性收益。補貼作為一種公共物品,具有非競爭性,特定地區(qū)的補貼發(fā)放是按照統(tǒng)一的換算標(biāo)準(zhǔn)核算后進行的,每個漁民享受的補貼額度與自己漁船的功率相關(guān),不會受其他漁民所享受的補貼額的影響。未享受到補貼的漁民不會因為受補貼漁民所得補貼額度的減少而獲取額外的收益,相反,其他漁民所享受補貼額度的增加可能會給自己帶來一定的外部收益。基于成本—收益分析,監(jiān)督舉報即使能得到漁業(yè)管理部門的獎金,與之造成的鄉(xiāng)鄰矛盾激化、在周圍居民中信譽降低相比也顯得并不“經(jīng)濟”。在經(jīng)濟人的理性分析后,多數(shù)漁民在發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為時選擇緘默,導(dǎo)致公示制度形同虛設(shè),很難發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督效力。3相關(guān)利益主體的博弈中的政策執(zhí)行偏差盡管漁用柴油補貼政策是一項惠民的好政策,但由于相關(guān)利益主體之間的博弈以及普遍存在的自利傾向,使得政策實施中存在諸如管理措施不到位、騙補、套補等政策執(zhí)行偏差問題。3.1柴油補貼的發(fā)放根據(jù)國家規(guī)定,三證不齊的漁民不得享受柴油補貼政策,但是各地在具體操作的過程中,為化解漁民內(nèi)部矛盾,往往采取“靈活處理”。如湖南沅江市采取“三證”齊全的按核定基本額發(fā)放,臨時捕撈船按其正常作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的70%~80%發(fā)放;部分村社將發(fā)至漁民個人賬戶內(nèi)的柴油補貼資金按照戶籍人口進行二次分配。隨著補貼政策的實施,很多已經(jīng)退出捕撈行業(yè)的漁民重新回到捕撈業(yè)中。對于這部分持失效許可證的傳統(tǒng)漁民是否能重新補辦許可證或造船的問題,各地處理起來均具有一定難度,一旦處理不好容易引發(fā)社會問題。雖然自2005年,國家對漁船情況進行了摸底調(diào)查,建立了國家漁船數(shù)據(jù)庫,為漁船管理、柴油補貼發(fā)放等工作的開展提供了重要的依據(jù),但是,隨著漁業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、漁船更新?lián)Q代、漁船買賣等現(xiàn)象的發(fā)生,漁船數(shù)據(jù)庫的管理更新相對滯后。一些漁船雖已銷毀或停用,但仍然保留著相應(yīng)證件套取國家柴油補貼。另外,一船多證、船證不符等現(xiàn)象也廣泛存在,對于這些問題,尚缺乏有效解決的途徑與措施。3.2工作人員職任意識缺失導(dǎo)致騙補行為盛行為切實推動柴油補貼政策的有效實施,基層工作人員不僅需要對政策本身進行充分了解與把握,而且要公正執(zhí)法、依法行政。然而,由于監(jiān)督機制不健全,加之基層工作人員數(shù)量有限,導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)大筆資金不正規(guī)發(fā)放、濫用職權(quán)、權(quán)錢交易等現(xiàn)象。更有甚者,漁業(yè)管理部門工作人員與社會人員相互勾結(jié)套取補貼資金,包括在柴油補貼發(fā)放工作中,接受財物或者吃喝宴請,不按政策規(guī)定違規(guī)操作,部分無船漁民借助對漁業(yè)管理部門工作人員的賄賂謀取國家柴油補貼等。例如,2009年江蘇省灌云縣檢察院查處的一批漁政違法案件中,部分非漁民且沒有從事漁業(yè)生產(chǎn)活動的社會人員,通過賄賂工作人員等方式騙取數(shù)十萬補貼資金。補貼資金的不正規(guī)發(fā)放,既損害了漁民的切身利益也造成了國家財政資源的流失。另據(jù)廣西法治網(wǎng)報道,2012年廣西平樂縣查處了一起騙取國家補貼的案例,案例中黃某并沒有合法漁船,也沒有有效證件,通過買通工作人員非法辦理了船舶檢驗證書和登記證書,并借助其非法所得的證件在沒有任何漁業(yè)生產(chǎn)活動的情況下領(lǐng)取柴油補貼資金。類似這種由于工作人員責(zé)任意識缺失導(dǎo)致的套補、騙補現(xiàn)象在各地時有發(fā)生,且形式多樣。漁政工作人員與社會人員串聯(lián)作案,一船多證重復(fù)申領(lǐng)、有證無船套取補貼、虛報額度騙取補貼等現(xiàn)象也時有發(fā)生。部分漁業(yè)管理部門工作人員的違規(guī)操作嚴(yán)重?fù)p害了漁民的基本權(quán)益,容易引起漁民群眾的不滿情緒,危害漁區(qū)的社會安定以及漁業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展。3.3船主身份的政策按照規(guī)定,漁用柴油補貼是以養(yǎng)殖證、捕撈證所載功率為依據(jù)。但是在實際執(zhí)行中,由于管理措施不到位,一些漁民想方設(shè)法利用政策漏洞謀取私利,如:設(shè)備齊全、證書齊全,能夠進行正常生產(chǎn)作業(yè)的漁船,卻選擇不出海而蒙混支取補貼;有證無船的漁民也想盡一切辦法套取補貼。發(fā)放漁業(yè)柴油補貼要求漁船每年至少有3個月作業(yè)時間,而目前我國漁船進出港報告登記制度及相應(yīng)的技術(shù)手段尚不完善,也沒有足夠的管理人員,難以掌握每艘漁船的實際生產(chǎn)天數(shù)、航程等精確數(shù)據(jù),很多船主選擇了不出海作業(yè)或不按規(guī)定時間作業(yè),通過持有的相應(yīng)證書空拿補貼資金,并形成一種補貼依賴,依靠領(lǐng)取補貼來維持生存和發(fā)展。與此同時,虛報補貼額度、騙取補貼的現(xiàn)象也普遍存在,漁民在登記漁船功率過程中為了獲得更高的補貼資金往往會選擇虛填額度,而地方漁業(yè)管理部門為了本地區(qū)漁民的利益對這種行為一般都采取默許的態(tài)度,致使?jié)O船實際捕撈能力與統(tǒng)計數(shù)據(jù)不符,造成國家財政資源的浪費,影響了補貼政策的公平性。4漁用柴油補貼政策應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實行的社會前提漁用柴油補貼政策是國家為了適應(yīng)國際油價上漲,維護漁民權(quán)益而采取的一項重要的支漁惠漁政策,對于降低漁業(yè)生產(chǎn)成本、緩解漁民的生存壓力發(fā)揮了重要作用。漁用柴油補貼政策的順