論政府行政審批制度改革-zz

PAGEPAGE2論政府行政審批制度改革學校：姓名：學號：班級：目錄目錄一、改革我國行政審批制度的重大意義…………………3（一）改革行政審批制度是推進政府職能轉變的客觀需要………………3（二）改革行政審批制度是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀需要……………4（三）改革行政審批制度是與WTO規(guī)則接軌的客觀需要………………4（四）改革行政審批制度是從源頭上預防和治理腐敗的客觀需要………5二、我國行政審批的制度存在的問題………5（一）現(xiàn)行行政審批制度與現(xiàn)行體制嚴重脫節(jié)…………5（二）現(xiàn)行行政審批制度與國際經(jīng)濟嚴重脫軌…………5（三）現(xiàn)行行政審批種類繁多，設置過多過濫…………6（四）現(xiàn)行行政審批制度缺乏公開性和公正性…………6三、改革現(xiàn)行行政審批制度的思路和策略……………7（一）改革行政審批試制的指導思想、目標和原則…………………7（二）改革行政審批制度的基本對策…………………9論政府行政審批制度改革內(nèi)容摘要：在世界經(jīng)濟一體化趨勢不斷加快的今天，在中國已成功加入世界貿(mào)易組織的21世紀，如何改革和完善行政審批，以適應新時代經(jīng)濟發(fā)展的要求，已成為各級行政機關所面臨的一項艱巨任務。我國的行政審批制度要由適應原高度集權的計劃經(jīng)濟體制轉變到社會主義市場經(jīng)濟的基礎上來，無論在制度的內(nèi)容或運行方式方面都需要進行系統(tǒng)的改革。關鍵詞：行政行政審批的意義、問題、思路等一、改革我國行政審批制度的重大意義行政審批又叫行政許可，是指國家行政機關根據(jù)相對人（公民、法人和其他社會組織）的申請，準許相對人行使某種權利，獲得從事某種活動資格的一種具體行政行為①。它在世界各國都已得到了廣泛的應用，而早在建國初期，我國就已建立起了行政審批制度，如1951年由中央人民政府制定的《無線電器材管理暫行條例》、《城市旅棧業(yè)暫行管理規(guī)則》、《印鑄刻字業(yè)暫行管理規(guī)則》中規(guī)定，凡經(jīng)營上述行業(yè)的，都必須持有公安機關頒發(fā)的特種行業(yè)營業(yè)審批證。隨著社會經(jīng)濟、文化等建設事業(yè)的進一步發(fā)展，以及行政管理事務的增多，行政審批的應用范圍進一步增加，其作用也越來越重要，相應的法律制度也隨之逐步完善。行政審批制度是國家行政機關依法處理相對方的申請，依法賦予行政相對方從事某種活動的法律資格或實施某種行為的法律權利的各項具體制度的總稱。具體包括規(guī)定審批機關、審批職權、審批范圍、申請、審查和頒發(fā)審批證的程序，可審批費用以及監(jiān)督檢查、撤銷、變更審批證的方式等方面的制度。行政審批制度是由法律和法規(guī)設定的，也是由賴以存在的經(jīng)濟基礎所決定的。一旦經(jīng)濟體制發(fā)生變化，其行政審批的范圍和方式也都要隨之發(fā)生變化。行政審批制度不是單項的制度，是規(guī)范行政審批行為的制度體系，多項具體制度構成的。行政審批作為現(xiàn)代國家管理的重要手段，已被世界各國廣泛地運用于經(jīng)濟、文化等各個領域。這一制度的建立有利于國家對社會經(jīng)濟和其他事務的宏觀管理；有利于維護社會公共利益和保障公共安全；有利于保護相對方的合法權益。但它也有一定的消極作用，一旦駕馭不好，也會帶來一些負作用。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟建立和不斷完善，要使行政審批在國家管理中發(fā)揮積極作用，其制度必須進行不斷的改革，這也是歷史的必然選擇。（一）改革行政審批制度是推進政府職能轉變的客觀需要在我國原高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，行政審批是各級政府的一項最為廣泛的職能，政府就是利用行政審批權廣泛干預社會事務和微觀經(jīng)濟活動，以致造成“政企不分”、“政事不分”、“政社不分”。經(jīng)過20多年來的經(jīng)濟政治體制的改革，雖然政府職能從總體上有所轉變，總的發(fā)展趨勢在逐步縮小，但作為政府的一項最廣泛職能的行政審批并未從根本上有所觸動，其根本原因在于權力因素的作用。行政審批實質上是政府權力的具體運行，行政審批的無所不包和濫用，也實際上是政府權力高度集中和不斷擴張與膨脹的結果。而行政審批權的背后又潛伏著大大小小的不同利益，因而改起來很難。一些政府部門在“轉變職能”的高談闊論下，卻死死守住“行政審批權”這塊樂于經(jīng)營的“領地”，不愿改革，從而使轉變職能十分困難。政府機構精簡一次膨脹一次，形成惡性循環(huán)。實踐證明，不從權力配置入手改革行政審批制度，轉變政府職能就難以真正到位。這次行政審批制度的改革，就是要從“權力配置”這個源頭上嶄斷某些政府部門“增生”的權力觸角，真正按照國際市場經(jīng)濟通行的規(guī)則，改革行政審批制度，大幅度篩選和減少行政審批事項，改進行政審批方式，規(guī)范審批程序和時限，將不必要的“審批制”改為“登記制”或“備案制”、“核準制”，逐步與國際慣例接軌。這一改革實際上是在更深層次和更大范圍上轉變政府職能，使政府真正從“全能”向“有限”轉變，從“微觀經(jīng)濟管理”向“宏觀調(diào)控”轉變，從“運動員”角色向“裁判員”角色轉變。同時，通過這一改革，將進一步推進政府職能轉變，加速實現(xiàn)政企分開、政事分開，更好地為社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。四川省人民政府公布近兩年共分七批取消行政審批項目749項，其中2002年至2003年底共六批取消行政審批項目585項，2004年7月1日根據(jù)《中華人民共和國行政審批法》和《國務院院第三批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》第七批取消164項行政審批項目，同時提出了“人民是創(chuàng)財富的主體，政府是創(chuàng)造環(huán)境的主體”改革理念，從而進一步提高了對行政審批改革的認識，把改革行政審批制度同轉變政府職能、推進制度創(chuàng)新結合起來，逐步建立起了適應社會主義市場經(jīng)濟和世貿(mào)組織規(guī)則要求的行政管理體制。上海市政府公布第一批取消和不再審批的行政審批事項521項，其中上海市人大常委會發(fā)布公告終止執(zhí)行60項以地方性法規(guī)為依據(jù)的行政審批事項，占現(xiàn)行審批事項2027項的25.7%，年內(nèi)將達到精簡審批事項的50%。上海市政府原秘書長、市行政審批制度改革辦公室主任姜斯憲在接受記者采訪時說，這些項目停止審批后，不會影響政府對有關事務的管理，反而有利于提高行政效益和機關工作人員的責任心，克服以前存在的“重審批、輕管理”現(xiàn)象。四川、上海兩地政府通過行政審批制度的改革，切實轉變了政府職能，建立了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的行政審批制度。實踐證明，改革行政審批制度，必須從轉變政府職能入手，而改革行政審批制度，又是推進政府職能轉變的關鍵環(huán)節(jié)。（二）改革行政審批制度是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀需要行政審批是我國計劃經(jīng)濟條件下政府管理經(jīng)濟和社會的主要手段和方式，并由此實現(xiàn)政府在社會資源配置中的主導作用。過去相當長的一個時期內(nèi)，我國實行計劃經(jīng)濟，各級政府主要是依靠行政手段，用行政審批的辦法來管理經(jīng)濟。從大到關系國計民生的重要產(chǎn)品，小到公園的門票價格，都需政府審批，有的企業(yè)為批一個項目有時要跑幾十個部門蓋上百個公章，少則幾個月，多則幾年，事情還不一定辦成，造成社會運轉效率非常低下。改革開放以來，特別是黨的十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來，各地區(qū)、各部門結合各自的實際情況，對行政審批制度進行了不同程度的改革，取得了初步成效。但是至今仍存在許多不符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的行政審批項目。過多的行政審批對于充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用是一大障礙，會扭曲市場運作規(guī)律。現(xiàn)在科學技術發(fā)展迅猛，經(jīng)濟聯(lián)系日益復雜，市場環(huán)境瞬息萬變，如果仍沿襲過去的行政審批制度，過多采取行政審批的方式管理經(jīng)濟，則會由于政府工作人員對信息掌握不全面，對市場情況了解不充分，而對一些項目不能做出科學決策，往往會給企業(yè)造成難以彌補的損失。即損害企業(yè)的市場主體地位，妨礙市場功能的正常發(fā)揮，又耽誤了時間，錯過了商機。同時，行政審批太多，使政府工作人員整天忙于審材料、批項目，部門之間為審批相互扯皮，心浮氣躁，滋生官僚主義作風，無法將主要精力放在深入研究和思考宏觀管理問題上，這樣在客觀上會嚴重阻礙市場經(jīng)濟的健康發(fā)展?？梢哉f，不合理的行政審批，已經(jīng)成為束縛社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的體制性障礙。因此必須通過改革，建立科學的行政審批制度，才能進一步推進政府經(jīng)濟管理體制的創(chuàng)新，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，強化宏觀調(diào)控。社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展要求政府部門做好宏觀政策的研究、制定和實施工作，要把工作的著力點放在健全和完善市場機制，監(jiān)測市場運行狀況，及時清除各種市場機制運行的障礙，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，充分發(fā)揮市場對資源的配置作用和對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用。（三）改革行政審批制度是與WTO規(guī)則接軌的客觀需要中國入世，既是機遇，又是挑戰(zhàn)，特別是政府首當其沖。因為世貿(mào)組織是以政府為主體的國際貿(mào)易組織，政府既是入世協(xié)議的締約者，又是WTO權利義務的承擔者，WTO的規(guī)則體系幾乎主要是針對政府的，是用來規(guī)范政府行為的。加入世貿(mào)組織，政府行為就要受到WTO規(guī)則的約束和規(guī)范，不可能也不應該存在相背離之處。世貿(mào)組織的法規(guī)體系從本質上說，是建立在世界市場經(jīng)濟的基礎之上的，通行的是市場法則，其最終目的是要求各成員國政府都按市場經(jīng)濟規(guī)則運作，取消行政壁壘，以促進貿(mào)易自由和經(jīng)濟自由。由于我國過去長期實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，從根本上排斥市場機制的作用，政府行政管理特別是經(jīng)濟管理，也相應存在著許多與WTO規(guī)則不相一致的地方。最集中的表現(xiàn)是權力高度集中于政府，政府對社會經(jīng)濟事務進行無所不包的干預，行政審批事項過多過細，影響市場主體的積極性和全國統(tǒng)一大市場的形成。由此可見，改革現(xiàn)行行政審批制度，也是與WTO游戲規(guī)則對接的迫切要求，不改革，我們就無法真正履行入世后所應承擔的各項義務，也不利于我們利用WTO的規(guī)則發(fā)展自己，保護自己，更難于使我國的經(jīng)濟真正融于世界經(jīng)濟的一體化。（四）改革行政審批制度是從源頭上預防和治理腐敗的客觀需要在我國實行改革開放和推進社會主義市場經(jīng)濟的過程中，懲治腐敗是倍受人們關注的社會熱點。中央紀委第五次全會和國務院第三次廉政工作會議對反腐敗、抓源頭工作作了全面部署，其中，行政審批制度改革是各項工作的重中之重，任務非常艱巨。從近年來許多政府干部，有的甚至是高級干部的違法違紀案件的情況看，大多數(shù)犯罪分子都是利用手中行政審批項目的權力，權錢交易、以權謀私，最終走上了犯罪道路。包括我們外經(jīng)貿(mào)主管部門，前些年在紡織品配額分配、審批外資項目和外國政府貸款項目等方面也都出現(xiàn)過一些利用審批權受賄的案子，一些干部為此受到法律的制裁。各級干部要正確看待手中的權力，正確看待審批。權力是為人民、為社會服務的工具，不是部門或個人的特權。進行行政審批首先應考慮自己應該負什么責任，而不是要得到什么。如把自己所掌握的權力當成可以用于牟取利益的手段，則很容易走上腐敗墮落的歧途。因此，進行行政審批制度改革，從源頭上規(guī)范權力的行使，依法對權力進行有效的制約，有效簡化行政審批程序，既是黨對廣大干部政治上的關心，也是從源頭上預防和治理腐敗的一項十分重要的治本之策。二、我國行政審批的制度存在的問題（一）現(xiàn)行行政審批制度與現(xiàn)行體制嚴重脫節(jié)我國的經(jīng)濟體制已經(jīng)不是原來的計劃經(jīng)濟，而是社會主義市場經(jīng)濟，隨著我國市場化進程的不斷深化，我國社會已由原來的國家一元化社會逐步演變成國家——社會相互作用的二元化結構，現(xiàn)代社會在我國已經(jīng)顯現(xiàn)?！笆聦嵣?，改革開放后，我國在經(jīng)濟生活中逐步引入市場機制，實行市場經(jīng)濟，政治、經(jīng)濟同構的社會結構特征已有一定的改變，國家與社會開始由高度同一向良性分化轉變?！雹谠趪遗c社會分化的宏觀背景下，我國政府職能已逐步發(fā)生轉變：一是由過去的權力型政府向服務型政府轉變，逐步推進國家權力向社會的轉移和回歸；二是國家與社會分立，增強政府在市場經(jīng)濟和社會發(fā)展中的行政能力；三是在現(xiàn)代社會基礎上的政府機構的行政管理方式也在逐步實現(xiàn)制度創(chuàng)新（人治行政到法治行政的轉變、直接行政到間接行政的轉變、強制行政到指導性行政的轉變、暗箱行政到公開行政的轉變、部門行政到行業(yè)行政的轉變）。而作為根植于原計劃經(jīng)濟體制土壤上的現(xiàn)行行政審批制度，已愈來愈同新的經(jīng)濟體制發(fā)生尖銳的沖突，諸如現(xiàn)行的行政審批，沿用原計劃經(jīng)濟體制下漫無邊界的審批范圍，嚴重阻礙了全國統(tǒng)一大市場的建立，也障礙了有序市場體系的形成，難怪人們把我國的經(jīng)濟稱為“審批經(jīng)濟”；現(xiàn)行的行政審批的濫用，不僅造成大量社會資源的閑置和浪費，而且影響整個社會的經(jīng)濟效益；特別是過濫的行政審批制度所造成的行政機關的權力膨脹，既助長了行政腐敗的滋生，也導致國家職能的嚴重混亂，形成政企不分，嚴重影響市場主體的自主經(jīng)營。所有這些都說明，我國現(xiàn)行的行政審批制度，已失去對原計劃經(jīng)濟體制的依存性。而與現(xiàn)行的“自主性”的市場經(jīng)濟格格不入，已經(jīng)到了非改不可的時候了。（二）現(xiàn)行行政審批制度與國際經(jīng)濟嚴重脫軌我國的行政審批制度，不僅是在原高度集中的計劃經(jīng)濟基礎上建立起來的，而且是在帝國主義封鎖和極其封閉的環(huán)境下產(chǎn)生的。即使是20多年來實行改革開放，由于被關在WTO的門外，而與國外的交往，僅靠雙邊協(xié)議來進行協(xié)調(diào)。因此，我國的行政審批制度也是僅從國內(nèi)的情況考慮的?，F(xiàn)在，我國已成為WTO的正式成員，因此，我國的經(jīng)濟運行必須全面與國際經(jīng)濟接軌。它不僅要求我國的企業(yè)必須按照市場經(jīng)濟的規(guī)范方式來運作，同時要求政府必須根據(jù)市場經(jīng)濟的運行方式和國際慣例來實行職能的轉變，規(guī)范自己的行為。我國現(xiàn)行的行政審批制度，無論從實踐層面或從制度層面看，都與WTO的游戲規(guī)則和國際慣例存在嚴重的脫軌現(xiàn)象。如WTO和發(fā)達國家實行“自由主義”貿(mào)易政策，一般對市場主體和客觀的市場準入，實行準則主義原則，比較寬松，而我國在這方面掌握較嚴，不少領域仍實行“核準主義”原則。所謂核準，就是要經(jīng)過審批；WTO的游戲規(guī)則規(guī)定成員之間發(fā)生貿(mào)易糾紛，主要是通過雙邊談判和協(xié)商在WTO的規(guī)則基礎上求得解決，而我國的主要作法是：一旦市場主體之間發(fā)生貿(mào)易糾紛，得借助于行政權力，由政府機構出面當裁判，或通過行政審批予以裁決；WTO要求建立統(tǒng)一的國際大市場，主張消除貿(mào)易壁壘，反對分割市場，而我國過濫的行政審批，導致地區(qū)封鎖，關卡林立，市場分割，就連國內(nèi)統(tǒng)一的大市場都難以建立起來。WTO實行行政管理透明的規(guī)則，許多協(xié)議都有貿(mào)易政策透明度條款，要求成員國在貿(mào)易和管理政策上實行公開化，并且在官方出版刊物上發(fā)布或者公開征求公眾意見，或者在多邊水平上通知世界貿(mào)易組織，以便于世貿(mào)組織、有關締約方和貿(mào)易商了解和監(jiān)督。但目前我國的貿(mào)易政策還有相當一部分是以“內(nèi)部文件”的形式下發(fā)和執(zhí)行的，這種保密狀態(tài)與WTO的透明度原則也是格格不入的?，F(xiàn)行的行政性審批作為一種非經(jīng)濟手段，在實施中毫無透明度可言，也為關貿(mào)總協(xié)定原則所不容，甚至會產(chǎn)生許多弊端，因為有渠道、有關系的單位，總能得到批準，甚至會得到關稅的減免等。上述這些說明，不改革我國的行政審批制度，就難于使我國的經(jīng)濟融入世界的經(jīng)濟大潮，就難以適應加入WTO之后所面臨的新形勢。（三）現(xiàn)行行政審批種類繁多，設置過多過濫審批權力膨脹，審批種類繁多，標準不統(tǒng)一。其具體表現(xiàn)是：（1）行政審批稱謂五花八門。有的把行政審批稱為審核、核準、同意、審批、批準等不同種類，而不同種類的行政審批之間在具體操作中又沒有明顯區(qū)別。比如行政審批涵義的界定；行政審批的體制模式；行政審批的主體和申請主體雙方的權利、義務；行政審批客體的分類以及有效、無效的約束條件；行政審批的申請、復議與監(jiān)督；行政審批的責任追究等等，都沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，給實際操作帶來極大困難。這種狀況的存在，導致了行政審批設置過多過濫，出現(xiàn)重復交叉設置的現(xiàn)象產(chǎn)生，據(jù)有關資料統(tǒng)計，我國近年來，根據(jù)中央政府的規(guī)范性文件設置的行政審批近850項，根據(jù)省一級規(guī)范性文件設置的多達500至1500項。這樣，在一個省級行政區(qū)域內(nèi)實施的許可審批最少也在1300項左右，最多的省份已經(jīng)超過了2300項。這些許可審批項目分布在每個行政管理領域，貫穿于每個行業(yè)之中。（2）行政審批主體愈來愈多。由于我國行政審批的范圍沒有科學合理的邊界，造成各級政府部門甚至群團、中介組織都競相爭奪審批權，以致造成行政審批主體數(shù)量龐大。從中央到地方直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)都擁有大量的審批權，其審批主體多于“牛毛”。難怪老百姓埋怨辦成一件事需要蓋十幾個甚至幾十個公章。（3）行政機關審批權交叉重疊。由于現(xiàn)階段行政機關職能交叉重疊普遍存在，同一事務多個機關都有權管理，而管理的方法就是設置審批或審批，多個機關管理同一事務必然造成一項事務或一項活動有多項審批或多項審批。這樣，必然存在對同類事項重復交叉設置行政審批的現(xiàn)象。（4）審批項目事無巨細，無所不包。大至國家重大工程，計劃部署，小至一人一事一物，到處可見審批權的運用，真所謂“審批經(jīng)濟”、“管制經(jīng)濟”。據(jù)北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)統(tǒng)計，該區(qū)共有行政審批171項，其中管委會130項，市有關機構駐開發(fā)區(qū)分式41項。對企業(yè)的審批143項，占審批總數(shù)的84%。③改革后新建的開發(fā)區(qū)尚且如此，其他可見一斑。（四）現(xiàn)行行政審批制度缺乏公開性和公正性在行政審批中的行政主體與相對人之間，其行政地位是不平等的，特別在高度集權的計劃經(jīng)濟體制下，更加強調(diào)權力的高度集中，從而更加強化了這種不平等性。一些行政主體自認為地位特殊，高人一等，并把行政領域作為自己的一塊“封地”，因而把行政過程看成是應該完全封閉的過程。在這樣的行政運行中建立起來的行政審批制度，其操作過程自然也是封閉的。近年來，行政體制改革雖然也強調(diào)實行政務公開，但有些行政主體仍習慣于過去那種“暗箱操作”，不愿意實行政務公開，其改革的實踐與改革的理論差距甚遠。不少行政機關仍把行政審批視為“保密”事項，除極少數(shù)環(huán)節(jié)外，諸如審批內(nèi)容、審批依據(jù)、審批條件、審批程序、審批時限、收費標準和審批責任人等都是不公開的，特別是收費、市政、城管、環(huán)保等與人民群眾利益密切相關的事項的審批，很少公開充分聽取相對人的意見，獨斷專行現(xiàn)象嚴重。有些技術性較強的項目審批，行政主體自身的認識水平和專業(yè)能力有限，也不重視專家審查、行家咨詢，而自以為是，亂批錯批現(xiàn)象時有發(fā)生，為國家和人民造成嚴重損失。而一旦審批錯誤，又缺乏責任追究制度。由于行政審批過程的不公開性，又往往造成某些審批結果的不公正性，這又主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，有些國家公務員在缺乏監(jiān)督的情況下個人利益膨脹，想借審批項目大撈一把，因而，有“油水”的搶著批，沒有“油水”的拖著批，或借此對申請人敲詐勒索，明目張膽地違反公正執(zhí)法的原則。另一方面，有些地方政府機關已形成為獨立的利益主體，他們的內(nèi)在沖動就是將行為重點和主要精力集中在實現(xiàn)各自轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟利益最大化。因此，這樣的地方政府機關行為存在著嚴重的功利性，他們設定的行政審批標準就是對本地是否有利，有利的項目快批、積極批；不利的項目則拖著不批。這也是我國地方保護主義和行政區(qū)域本位產(chǎn)生的溫床。由于行政審批的不公開性，就難于保證對行政審批的有效監(jiān)督。一些掌握有審批權的政府官員，一般都具有較多的自由裁量權，進而把行政審批的全過程變?yōu)槿忾]的毫無監(jiān)督的權力運行過程，由于信息占有上的不對稱和行政地位上的不平等，行政相對人和組織，根本無法監(jiān)督行政主體的審批行為。而行政組織內(nèi)部的監(jiān)督，更由于某些特殊部門利益的一致性，一般都更加難以到位。即使是比較有穿透力的新聞輿論監(jiān)督，在我國全封閉的行政審批面前，也是無能為力的，他們迫于難以了解情況，也難以發(fā)揮新聞的監(jiān)督作用。因此，我國的行政審批制度，普遍存在監(jiān)督體系不完善，監(jiān)控不到位的問題。例如南充大都會窩案就是因為審批不公開，沒能及時得到人民群眾的有效監(jiān)督，從而給國家、社會巨大的財產(chǎn)損失?？梢?，現(xiàn)行的行政審批權基本上是一種不受制約的權力。三、改革現(xiàn)行行政審批制度的思路和策略（一）改革行政審批試制的指導思想、目標和原則改革我國的行政審批制度，是更快的完善社會主義市場經(jīng)濟體制和適應WTO的需要，也是深化我國行政體制改革，進一步轉變政府職能，解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力的重大措施。這一改革，不是對原有審批制度的全盤否定，而是要著眼于新的社會情況，總結歷史的經(jīng)驗教訓，通過改革，實現(xiàn)制度創(chuàng)新。因此，行政審批制度改革的指導思想，必須以黨的十五屆五中全會、六中全會、十六大和中央經(jīng)濟工作會議精神，按照鄧小平同志的“三個有利于”和江澤民同志的“七一”講話與“三個代表”重要思想的要求，解放思想，實事求是，以充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎作用為基點，把制度創(chuàng)新擺在突出位置，努力突破影響生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙，加強和改善宏觀調(diào)控，促進經(jīng)濟發(fā)展，推進政府機關的廉政勤政建設，改變集權型的行政審批制度，規(guī)范行政行為，提高行政效率，促進社會主義市場經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要的要求，這次行政審批制度改革的總體目標要求是：不符合政企分開和政事分開原則、妨礙市場開放和公平競爭以及實際上難以發(fā)揮有效作用的行政審批，堅決予以取消；可以用市場機制代替的行政審批，通過市場機制運作。對于確需保留的行政審批，要嚴格規(guī)范審批行為，建立健全監(jiān)督制約機制，做到審批程序嚴密、審批環(huán)節(jié)減少、審批效率明顯提高，行政審批責任追究制得到嚴格執(zhí)行。第一、減少行政審批，這既是改革的定量要求，也是改革的發(fā)展趨勢。這就是說，改革必須有定量標準，改革不能增加審批項目，只能使行政審批項目逐步減少，但危急到人民生存行業(yè)要強化審批，如土地、安全、環(huán)保等。根據(jù)這個要求和目標，現(xiàn)有的行政審批項目必須進行清理，該淡化的要逐步退出，急需保留的一定要強化。但是，這個定量要求，不是玩數(shù)字游戲，根本目的在于通過精簡，找到最佳的“度”，以有利于促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。第二、規(guī)范審批行為。這是改革的定性要求，也是針對我國原有行政審批制度的弊端提出的改革目標。鑒于我國原有行政審批制度存在的種種弊端，進行大刀闊斧改革，實現(xiàn)審批制度上創(chuàng)新，以及對行政審批這一政府管理行為做出宏觀的、理性的分析，順應和把握市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，真正實現(xiàn)行政審批制度的科學化、法制化和規(guī)范化。第三、強化監(jiān)督機制。這是改革的根本保證。這次改革，不僅要從行政審批全過程上建立和完善全方位的監(jiān)督機制，而且要加強對改革過程的檢查和監(jiān)督。特別要對審批制度本身強化監(jiān)督，才能對不規(guī)范的行政審批行為起到震懾和約束作用。行政審批制度改革是一項涉及面廣，問題敏感，情況十分復雜的系統(tǒng)工程，隨著改革的不斷深入，還將會出現(xiàn)意想不到的困難和問題。因此，為了積極穩(wěn)妥地搞好這項改革，必須堅持以下幾條基本原則：第一、適應市場經(jīng)濟的合理性原則在原計劃經(jīng)濟條件下，政府在資源配置中起主導作用，自然行政審批成為一個主要的行政管理手段。但在社會主義市場經(jīng)濟條件下，市場在資源配置中起基礎作用，這就決定了行政審批的范圍必須縮小，只能對市場機制的調(diào)節(jié)起補充作用，決不能象過去那樣用行政審批取代市場機制的調(diào)節(jié)功能。因此，改革行政審批制度必須按經(jīng)濟規(guī)律辦事，從根本上改變以行政審批為主要手段的政府管理模式，充分發(fā)揮市場機制的作用，綜合利用以經(jīng)濟、法律手段為主的各種手段規(guī)范市場行為，調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟的運行。凡是企業(yè)能自主決定，市場機制能正常發(fā)揮作用的領域和事項，政府要堅決放開，不再審批，這樣才能使行政審批建立在充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用的基礎上，才會有利于市場經(jīng)濟的發(fā)展。第二、依法行政的合法性原則依法行政原則是行政法的基本原則，它要求行政權力的主體地位必須依據(jù)法律、法規(guī)取得，行使行政權力并對行使權力的行為承擔法律責任。這與作為法制經(jīng)濟的市場經(jīng)濟的本質要求是相一致的。行政審批直接關系到公民、法人和其他組織的合法權益，必須取得法律的明確授權，行政機關不能享有法律規(guī)定以外的任何特權。因此，改革行政審批制度，要堅決清除一些不合理、不合法的審批事項，真正做到符合行政審批自身的規(guī)律和要求，符合社會主義國家的法制和國際經(jīng)濟全球化的規(guī)則。對確實要政府審批的有關事項和法定審批事項，要依法審批。設定審批要有法律依據(jù)，公開、規(guī)范、具有普遍法律效力，這樣才能使行政審批建立在依法行政的原則基礎之上。第三、規(guī)范行政行為的監(jiān)督性原則。行政審批要按照公開、公平、公正的原則對行政審批機關行使審批權進行有效監(jiān)督制約，保證合法、合理、公正地行使行政審批權，維護相對人的合法權益。并按法律、法規(guī)規(guī)定，公布行使審批的內(nèi)容、對象、條件、程序、時限、審批結果。相對人對審批提出異議，要作出書面答復，并告知有申請復議和提起行政訴訟的權利；審批機關要及時處理舉報、投訴，將處理結果通過適當方式回復舉報人、投拆人。第四、明確審批主體的責任性原則按照“誰審批、誰負責”的原則，在賦予行政機關行政審批權時，要規(guī)定其相應的責任。行政機關實施行政審批，應當依法對審批對象實施有效監(jiān)督，并承擔相應責任。行政機關不按規(guī)定的審批條件、程序實施行政審批甚至越權審批、濫用職權、徇私舞弊，以及對被審批人不依法履行監(jiān)督責任或者監(jiān)督不力、對違法行為不予查處的，審批機關主管有關工作的領導和直接責任人員必須承擔相應的法律責任。第五、提高便民服務的效能性原則行政審批既是便民服務的“窗口”，也是政府機關的形象工程。因此，改革行政審批制度，要與總結過去的經(jīng)驗教訓結合起來，與提高政府工作效率、行政水平和密切群眾關系結合起來，以通過改革行政審批方式，改進工作作風，簡化環(huán)節(jié)、規(guī)范程序，提高效率和服務質量，最大限度地方便基層、方便企業(yè)、方便公民和其他社會組織，使改革后的行政審批真正成為便民服務的“窗口”，群眾稱贊的政府的“形象工程”。（二）改革行政審批制度的基本對策在科學界定行政審批范圍的基礎上，應著力規(guī)范行政審批程序，改革行政審批方式，以便通過改革轉變政府職能，改進工作作風，簡化審批環(huán)節(jié)，提高工作效率和服務質量，最大限度地服務基層，方便群眾，服務社會，這也是行政審批制度改革的一項重要內(nèi)容。第一、簡化審批環(huán)節(jié)和審批手續(xù)，避免重復審批、多頭審批、久拖不決、互相踢皮球。對已經(jīng)存在的審批程序混亂現(xiàn)象要堅決理順，對某些冗繁的多余環(huán)節(jié)，要堅決砍掉，要使審批程序制度化、法制化。國內(nèi)有些地方已經(jīng)在這方面總結了不少好的經(jīng)驗，如江蘇省政府法制辦為搞好便民服務簡化審批環(huán)節(jié)，設立行政審批中心，有關部門和單位走進中心聯(lián)合辦公，形成集中式的服務窗口，從實際出發(fā)開展多種形式的便民服務。特別對熱門項目，審批工作量較大的項目和需要多部門聯(lián)合審批的項目，采取上述方式極大方便了群眾。他們還大力推行審批工作“五辦制”：一是一般事項直接辦理制。凡屬程序簡便，可當場或當天辦理的事項，做到即收即辦；二是特殊事項承諾辦理制。凡須經(jīng)其他部門審批或現(xiàn)場踏勘的項目，管理部門應作出承諾，嚴格按承諾時限辦理。三是重大事項聯(lián)合辦理制。凡涉及當?shù)亟?jīng)濟和人民生活等重大事項，必須按聯(lián)合辦理的有關規(guī)定審批。凡涉及當?shù)亟?jīng)濟和人民生活等重大事項，必須按聯(lián)合辦理的有關規(guī)定審批。四是上報事項負責辦理制。凡需上報審批的事項，承辦部門應限時辦理，并一包到底；五是核準項目明確答復制。⑤地方的這些改革經(jīng)驗，是構建新的審批制度的實踐基礎，應從理論上加以總結提高，吸收帶普遍性的東西，補充、完善現(xiàn)行的行政審批制度。第二、貫徹政務公開的原則，增強行政審批的透明度。透明度原則是世貿(mào)組織的一項基本原則，也是政府改進管理方式和作風的一項基本方法。各級政府應在管理過程中盡量做到?jīng)Q策公開、過程公開、結果公開，并建立相應的政務公開制度，如聽證制度、咨詢制度、信息發(fā)布制度等，增加政府政策、法規(guī)的透明度。要使今后保留的行政審批除個別保密項目外，都向社會公開，即要公開審批內(nèi)容、辦事程序、審批依據(jù)、申報材料、承諾時限、收費標準等，讓基層單位和人民群眾“進一家門辦好，繳規(guī)定費辦理，按承諾制辦完”。有的地方除上述五公開外，還向社會搞“八公開”，增加“公開審批機關”、“審批責任清理人”和“審批條件”三項，主動接受人民群眾的監(jiān)督。這些做法，都是政務公開的大膽實踐，應該大力提倡。要堅決糾正許多政府部門和地方仍習慣以“內(nèi)部文件”、“行政命令”等隨意性大、透明度低的管理方式開展工作，杜絕“暗箱操作”、隨意裁決等問題的發(fā)生。特別對物價、收費、市政、城管、環(huán)保等與人民群眾利益密切相關的事項，要充分聽取和吸取社會各方面的意見，強化專家審查、咨詢制度，進一步提高政府決策的民主化和科學化水平。第三、規(guī)范行政審批程序應從源頭上抓起。因為大量的行政審批是由法律和行政法規(guī)、部門規(guī)章或國務院文件、國務院部門文件決定的，不從這些源頭上抓起，就難以對具體項目進行清理。最好是著眼于制度創(chuàng)新，根據(jù)《行政審批法》對所有法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件中涉及到的行政審批項目，進行一次大清理?！缎姓徟ā芬褜π姓徟亩x、原則、設定權、范圍、標準、程序等做出明確規(guī)定，使行政審批真正實現(xiàn)法制化規(guī)范化。第四、搞好便民服務窗口建設。設立行政審批中心，有關部門和單位進入該中心統(tǒng)一辦公，形成集中式的服務窗口。從實際出發(fā)開展各種形式的便民服務。特別是對熱門項目、審批工作量較大的項目和需要多個部門聯(lián)合辦理的項目，盡可能采取集中辦理的方式以方便群眾。結合政府上網(wǎng)工程，探索多部門聯(lián)網(wǎng)辦理的管理新模式，改進審批手段，提高工作效率。建立有效的管理制度第一、建立有效的運作和責任追究機制。建立規(guī)范的運作機制，減少行政審批的人為因素，減少隨意性。對于清理中保留下來的審批事項，建立結構合理、管理規(guī)范、程序科學、制約有效的管理制度，最大限度地減少審批人的自由裁量權。同時，要按照WTO公開、透明的原則，除少數(shù)不宜公開的審批外，其他的行政審批都應對行政審批的內(nèi)容、對象、條件、程序進行公開，未經(jīng)公開的，不得作為行政審批的依據(jù)。還要努力改進審批方式，認真探索“窗口式”、“一站式”辦文制度，積極推行電子政務、聯(lián)合審批制度、社會聽政制度和專家審查制度，使行政審批制度化，規(guī)范化。建立并實行審批責任追究制度。要按照“誰審批，誰負責”和“權責對等”的原則，明確審批單位、審批人對審批過錯的責任。不允許擅自變更、新設定或變相設定審批事項，不允許無故拖延審批時限。要研究制定企業(yè)對不按照規(guī)定審批行為的投訴制度和對越權審批的黨政紀追究制度。對于由于只審批不監(jiān)督或者監(jiān)督不力而造成嚴重后果的，以及濫用職權越權審批，甚至吃、拿、卡、要，徇私舞弊的，要追究行政審批主管領導和直接責任人的法律責任，并給予黨政紀處理。第二、建立有效的監(jiān)督和補救機制。行政審批這種管理從實質上說是以限制公民、法人或者其他組織的自由為代價的，如果濫用這一管理手段，即有違行政審批制度的本意，還會損害相對人的合法權益，在此，必須通過改革，建立完善有效的監(jiān)督和補救機制。建立有效的監(jiān)督和補救機制，是同一行政過程的兩個方面。就監(jiān)督來說，對行政審批的全過程都要實行全方位的監(jiān)控，其中更主要的是加強對行政審批主體的監(jiān)督。除上面所說的積極推行政務公開，自覺接受群眾監(jiān)督外，還要加強組織內(nèi)部的黨的監(jiān)督、專門監(jiān)督機構的監(jiān)督和上、下級的相互監(jiān)督。同時還要加強外部的新聞會計監(jiān)督，特別是法律的監(jiān)督。要逐步建立健全行政審批責任追究制度和檢查監(jiān)管制度。就補救來說，即應建立健全相應的行政復議制度，以便及時發(fā)現(xiàn)和避免不規(guī)范的審批行為，并及時追究行政審批主體的相應責任，以維護相對人的權利，這也是完善行政審批制度的不可忽視的方面，其目的在于監(jiān)督行政主體依法行使職權，糾正和防止違法行為。無論監(jiān)督機制還是補救機制的運用，關鍵在于措施落實。對行政審批主體的監(jiān)督，不同于一般行使過程的監(jiān)督。他們往往位高權重，使普通公民望而生畏，也因他們同時擁有掩蓋自己和實施報復的一切手段，常常使人們對他們的監(jiān)督難以奏效。正因為這樣，對行政審批的監(jiān)督，更應重視法律的監(jiān)督、上級的監(jiān)督和新聞輿論的監(jiān)督。從法律監(jiān)督來說，關鍵在于依法明確設定審批權限，對越權或濫用權力審批的行政主體