怒江州農(nóng)村貧困現(xiàn)狀調(diào)查

怒江州農(nóng)村貧困現(xiàn)狀調(diào)查

怒江地區(qū)是一個由許多貧困人口和嚴重的自然災(zāi)害造成的州。經(jīng)過二十多年的扶貧開發(fā),怒江州扶貧開發(fā)工作取得了顯著成效。但時到今日,怒江州仍然是云南扶貧攻堅的“上甘嶺”,近一半的農(nóng)村人口還處于貧困之中,人地矛盾突出,生態(tài)環(huán)境極其脆弱。還有12萬特困人口居住在海拔較高、土地貧瘠、氣候冷涼、交通不便、生產(chǎn)力水平低下、生態(tài)環(huán)境惡劣、水土流失嚴重、地質(zhì)災(zāi)害頻繁的地方,這部分人口已經(jīng)喪失基本生存條件,不可能就地解決溫飽。實踐證明,對喪失生存條件的特困人口,依靠傳統(tǒng)的國家和地方加大投入、改善基礎(chǔ)設(shè)施條件等常規(guī)扶貧措施已很難發(fā)揮作用,只有實施易地搬遷扶貧,才能從根本上解決喪失生存條件的特困群眾的脫貧和發(fā)展問題。一、政府主導(dǎo)的嘴唇數(shù)學(xué)開發(fā)權(quán)早在上個世紀60年代,怒江州有數(shù)千名群眾為了擺脫地理環(huán)境的約束,通過投親靠友的方式開始了自發(fā)性的易地搬遷,他們從瀘水、福貢縣搬遷到保山市芒寬鄉(xiāng)。80年代中期,伴隨著在瀘水、福貢、貢山縣部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府所在地由半山搬遷至怒江交通沿線,有近2萬多群眾,也逐年從山頭搬遷到沿江一線。90年代開始,怒江州開始探索政府主導(dǎo)的易地搬遷開發(fā)扶貧工作,1999年,依據(jù)云南省政府頒布的《關(guān)于實施易地開發(fā)扶貧的決定》,怒江州按照群眾自愿,政府引導(dǎo)的搬遷方式和“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的發(fā)展思路,開始實施政府主導(dǎo)的易地搬遷扶貧工作。按照扶貧與生態(tài)建設(shè)相結(jié)合,搬遷與開發(fā)并舉的原則,將居住在山高、坡陡、谷深、災(zāi)害頻繁、生態(tài)脆弱、耕地少、人地矛盾突出,喪失基本生存條件的貧困群眾,以“分散、插花、小規(guī)模集中搬遷”的方式,搬遷到生產(chǎn)、生活條件相對好的地區(qū),極大地緩解了怒江農(nóng)村的貧困問題。從1999年到2011年底,先后開發(fā)了上帕鎮(zhèn)施底村古米底、架科底鄉(xiāng)架科村排谷、子里甲鄉(xiāng)俄科羅村季谷、鹿馬登鄉(xiāng)布拉底村布拉底、架科底鄉(xiāng)唯獨村等易地搬遷安置點,順利完成了5946戶、25600人貧困群眾的易地搬遷任務(wù),項目總投資達9384萬元。從怒江州實施的易地搬遷工作情況來看,易地搬遷扶貧對改善山區(qū)特困群眾的居住條件效果較好,使搬遷農(nóng)戶生產(chǎn)生活面貌發(fā)生根本變化。1、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施滯后,資源配置不合理,增加了農(nóng)民的生活質(zhì)量易地扶貧搬遷工程的實施,為怒江州各族群眾送來了黨和政府的溫暖,使怒江州5946戶、25600人告別了惡劣的生存環(huán)境,集中居住到交通便利、資源相對較好的區(qū)域。住房條件也由過去的茅草房、杈杈房變成磚木結(jié)構(gòu)的房屋,居住環(huán)境有了質(zhì)的改善,還有效解決了搬遷戶的人畜飲水、出行運輸、子女入學(xué)、看病就醫(yī)等問題,使困難群眾的生活質(zhì)量有了很大改善。例如,蘭坪縣通甸的大板場自然村,該村搬遷前位于距通甸3公里的半山腰上,土地資源嚴重缺乏,農(nóng)民人均耕地面積僅有1.5畝,其中基本農(nóng)田面積不足0.5畝,農(nóng)民以種植土豆、燕麥為主,幾乎沒有其它收入來源。加之該村原居住地地表植被破壞嚴重,地質(zhì)滑坡、泥石流等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生,全村50戶農(nóng)戶房屋危房面積達95%,嚴重威脅到群眾的生命和財產(chǎn)安全。大板場易地扶貧工程的實施,使搬遷困難群眾的生產(chǎn)生活條件得到了明顯改善,搬遷戶從過去高山上破爛不堪的房屋遷進了山腳磚木結(jié)構(gòu)的小樓,遷入地通過通電、通路、人畜飲水、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、能源建設(shè)等項目建設(shè),群眾吃水難、行路難、用電難、就醫(yī)難、上學(xué)難等問題得到有效解決,極大地提高了群眾的生活質(zhì)量。福貢縣架科底鄉(xiāng)維獨村自博自然村,搬遷前位于海拔2500米的高寒山區(qū),土地貧瘠,25度以下的基本農(nóng)田人均不足0.3畝。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施滯后,無可開墾利用的宜農(nóng)土地資源,人均有糧不足300公斤,人均純收入不足800元。實施易地搬遷項目后,通過農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),搬遷農(nóng)戶實現(xiàn)了人均有1畝基本農(nóng)田地、4畝經(jīng)濟林和1頭商品豬的目標,2010年,農(nóng)民人均純收入達到954.93元。2、以基礎(chǔ)設(shè)施的改善為重要的安置區(qū)基礎(chǔ),改善了群眾的思想觀念,提高了經(jīng)營能力能力。易地搬遷后,搬遷戶遷移到交通便利、離集鎮(zhèn)近、信息靈通、就業(yè)機會多、條件相對好的安置點后,村民的基本生產(chǎn)條件得到很大改善,基本擺脫靠天吃飯的狀況,部分群眾不再依賴原有土地過廣種薄收、“靠天吃飯”的日子,而是通過農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞務(wù)輸出、商貿(mào)流通、先進技術(shù)推廣、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)等多種渠道增加收入。如,瀘水縣上江鄉(xiāng)蠻賴村,易地搬遷后群眾不再依賴原有的土地“靠天吃飯”,發(fā)展了香料煙、甘蔗等種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè),農(nóng)民人均收入由2007年的1066元增加到2010年的2000余元。搬遷前,農(nóng)民居住在生產(chǎn)生活極為不便的半山坡上,全村62戶人家只有193畝耕地,有效基本口糧田人均不足一畝,實施易地扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)移項目后,通過農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),農(nóng)民人均擁有1.5畝農(nóng)田。搬遷到新的安置區(qū)后,不僅改變了搬遷群眾的生產(chǎn)、生活條件和居住環(huán)境,同時,還為群眾搭建了認識和接受新事物的平臺,促使搬遷戶的思想觀念發(fā)生了較大的改變。由于安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的改善,拓展了貧困戶的生存發(fā)展空間,增強了對安置區(qū)人流、物流、信息流的影響,拓寬了群眾接收信息的渠道。群眾的思想觀念、市場意識、勞動技能、文化素質(zhì)逐步得到提高,生產(chǎn)和經(jīng)營能力得到進一步增強。搬遷戶“等、靠、要”的思想和封閉保守、自給自足的小農(nóng)意識逐漸為開放進取、競爭的意識所取代,村民的人口素質(zhì)有了很大提高,市場經(jīng)濟、科教興農(nóng)意識有了明顯增強,農(nóng)業(yè)耕作方式由過去的粗放經(jīng)營向精耕細作方式轉(zhuǎn)變,村民還進行核桃、草果等經(jīng)濟林木的種植,村民的自我發(fā)展能力得到提升。3、改善了安置點基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)環(huán)境與貧困問題是相互制約、互為因果的關(guān)系。一方面,由于生態(tài)環(huán)境惡劣,群眾的生產(chǎn)生活條件難以改善。另一方面,人們的活動也對生態(tài)環(huán)境造成了持續(xù)性的破壞。易地搬遷扶貧是一種兼有消除貧困、發(fā)展經(jīng)濟、保護生態(tài)環(huán)境和促進社會和諧多重效益的自愿性移民扶貧方式。通過安居工程、基本農(nóng)田水利建設(shè)、人畜飲水工程、道路工程、通電工程、農(nóng)村能源等建設(shè),使安置點的基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯改善,基本實現(xiàn)了通水、通電、通路,緩解了群眾吃水難、行路難、用電難、就醫(yī)難、上學(xué)難等問題。例如,怒江州貢山縣丙中洛羊科當村,16戶村民原來居住在生產(chǎn)交通極為不便的高山陡坡上,群眾在沒有水、沒有電、沒有學(xué)校、沒有醫(yī)院、沒有商店、沒有交通工具的山村里,過著日復(fù)一日、年復(fù)一年的落后生活。該村從山頭搬到石門新村以后,建成純木怒族傳統(tǒng)民居16戶,村間道路硬化1200平方米,衛(wèi)生公廁2座,人畜飲水工程管線2千米,5個水池,改廄16戶,入村水泥公路450米,水泥籃球場1個。貢山縣普拉底鄉(xiāng)禾波村阿莫作底安置點,通過易地扶貧搬遷項目的實施,不僅改善了搬遷戶的居住條件和生產(chǎn)條件,還使搬遷戶徹底擺脫了生產(chǎn)條件的困擾,村民的居住和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境得到極大的改善,增強了可持續(xù)發(fā)展能力,為群眾脫貧致富提供了條件。4、緩解水土流失,增強環(huán)境的安全性由于易地搬遷項目遷出區(qū)域人多地少,人地矛盾突出,人口超過了土地的承載能力,生存環(huán)境十分惡劣,生產(chǎn)方式主要是刀耕火種,對生態(tài)資源的破壞性很大,水體流失嚴重,可持續(xù)發(fā)展后勁不足,造成了生態(tài)環(huán)境日益惡化。實行易地扶貧搬遷后,使遷出地人口減少,極大地緩解了人地矛盾,減輕了遷出地的土地承載壓力,很大程度上減輕了人為因素對生態(tài)環(huán)境的破壞,避開了隨時發(fā)生的滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害的威脅。同時,遷出地通過種植經(jīng)濟林,增加了森林覆蓋面積,使生態(tài)環(huán)境得到有效恢復(fù)和保護,水土流失、滑坡等自然災(zāi)害的危害得到了有效遏制。在安置區(qū),由于實施了村間道路硬化、廄舍改造、衛(wèi)生廁所項目,配套建設(shè)了沼氣池,推廣使用了節(jié)能灶,緩解了人口對環(huán)境資源的壓力。搬遷群眾逐漸從長期形成的“越窮越墾、越墾越窮”的惡性循環(huán)和傳統(tǒng)的毀林開荒、廣種薄收生產(chǎn)方式中解放出來,緩解了人口對資源的壓力,為生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)提供了條件。二、貧困人口的出路問題怒江州易地扶貧搬遷工作雖然取得了一定的成績,但要從根本上解決怒江州山區(qū)貧困人口的出路問題,任務(wù)還很艱巨。根據(jù)怒江州貧困面的分布情況,易地搬遷涉及全州四個縣、28個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、226個自然村。目前,怒江州易地搬遷扶貧安置工作面臨以下主要困難和問題。1、安置困難,制約資源整合易地搬遷扶貧的主要對象是生產(chǎn)生活條件極差的貧困戶,由于長期以來受惡劣自然條件的限制,大多數(shù)群眾受教育的程度低,接受新科技、新信息的能力弱,對土地的依賴程度高。實施易地搬遷后,雖然搬遷戶的居住環(huán)境得到很大改善,但致富較為困難。一是安置點離農(nóng)戶的承包地太遠,村民住在山腳,到山上種地,生產(chǎn)成本很高。二是缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。部分農(nóng)戶搬遷后,缺乏產(chǎn)業(yè)支撐,脫貧致富仍然有難度。三是搬遷戶缺少增收渠道和就業(yè)技能,“等靠要”思想嚴重。為了實施好易地搬遷扶貧工作,各級政府都花費了心思,整合可以整合的資金,但項目受益的群眾參與意識不強,積極性和主動性差,存在“等靠要”思想,缺乏自主創(chuàng)業(yè)、艱苦奮斗的精神。不少搬遷戶仍然以傳統(tǒng)的、單一的生產(chǎn)種植模式為主,處于靠天吃飯、粗放經(jīng)營的狀況。2、資金投入有限矛盾突出。怒江州地處橫斷山脈,地勢較為復(fù)雜,生存發(fā)展空間十分有限,人口居住過度分散,特困人口主要分布在遠離交通的山腰、山頂區(qū)域,安置區(qū)大都遠離城鎮(zhèn),幾乎沒有基礎(chǔ)設(shè)施,導(dǎo)致易地搬遷中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本很高。易地搬遷扶貧工作是一項比較復(fù)雜的系統(tǒng)工程,工作任務(wù)重,操作難度大,建設(shè)項目涉及安居工程、農(nóng)田、水利、道路、電力、農(nóng)村能源建設(shè)等,項目實施難度大,需要大量的資金投入。但是,怒江州在實施易地搬遷扶貧建設(shè)項目中資金投入十分有限。一是易地搬遷扶貧項目國家補助標準偏低,國家對搬遷戶的補助標準人均5000元,很難滿足易地搬遷扶貧的需要。二是怒江州是邊疆民族貧困地區(qū),經(jīng)濟發(fā)展較為落后,財政自給能力較弱,州、縣財政較為困難,無力解決相應(yīng)的配套資金。三是搬遷戶的經(jīng)濟基礎(chǔ)較弱,群眾的自籌能力低,群眾的自籌資金只能以投工投勞的方式進行。四是怒江州山高坡陡,村落分散,項目實施過程中產(chǎn)生的二、三次搬運費,加大了項目建設(shè)成本,導(dǎo)致項目推進困難。3、生產(chǎn)生活環(huán)境要想真正實現(xiàn)移民搬得出、穩(wěn)得下,最為關(guān)鍵的是遷入地生產(chǎn)和生活條件優(yōu)于遷出地時,遷入地才能產(chǎn)生吸引移民的“拉力”,與遷出地惡劣的生存條件產(chǎn)生的“推力”相合,這就需要在移民遷入地營造良好的生產(chǎn)、生活環(huán)境。怒江州自然條件惡劣,山高坡陡,生態(tài)脆弱,人地矛盾突出,生存發(fā)展空間十分有限,適合村民生產(chǎn)、生活的土地十分有限,安置移民的宅基地相對容易解決,但可供安置移民的耕地十分緊缺。筆者曾經(jīng)到福貢縣上帕鎮(zhèn)木古甲旺恰易地搬遷集中安置扶貧點進行調(diào)研,這個安置點土地資源豐富,易于發(fā)展生產(chǎn),無安全隱患,但仍然處于35°以上的山坡上,村民的耕地離安置點較遠,生產(chǎn)生活極不方便。4、貧困程度高,貧困程度高,貧困程度高,貧困標準較低,貧困標準更加年來,怒江州農(nóng)村的貧困狀態(tài)雖然有了較大的緩解,絕對貧困人口的數(shù)量大幅度下降,但是,由于自然、歷史等諸多因素的制約,怒江州農(nóng)村的貧困問題仍然沒有從根本上得到解決,貧困面仍然很大、貧困程度仍然很深,條件型貧困與智力型貧困并存,區(qū)域性貧困與群體性貧困交織,尤其是隨著國家貧困標準的提高,怒江州扶貧攻堅的任務(wù)更加艱巨。以貢山縣為例,由于國家提高了貧困標準,到2010年末該縣仍然有17000人生活在貧困標準以下,占全縣農(nóng)業(yè)人口的57.15%,其中需要易地搬遷扶貧的人口就有10300人,占總貧困人口的61%。怒江州深度貧困人口主要分布在生存條件惡劣、耕地資源、基礎(chǔ)設(shè)施條件差、生態(tài)環(huán)境脆弱的山區(qū),脫貧難度很大。三、憤怒的江東省計劃進一步措施解決轉(zhuǎn)移貧困1、加大對反應(yīng)中貧困群體的扶持力度力度。異地搬遷扶貧是一項德政民心工程,得到了廣大群眾的一致?lián)碜o和廣泛好評,但由于國家對異地搬遷項目的投入資金有限,而怒江州經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱,地方財力十分有限,州縣缺乏財政配套能力,群眾自籌能力也較差,要在短時期內(nèi)解決群眾生活及發(fā)展問題有很大難度,需要得到國家和社會各界的大力支持。建議中央和省應(yīng)根據(jù)怒江州貧困群體的特殊性,對其實行差別化的扶貧措施,加大投入額度。在積極爭取中央、省級加大易地搬遷扶貧資金投入的同時,各有關(guān)部門要通力配合,本著“渠道不亂、用途不變、各記其功、注重實效”的原則,全方位梳理整合相關(guān)資金,將涉及財政“一事一議”資金、城建抗震加固資金、扶貧資金等捆綁使用,優(yōu)先投放到最需要的地方,重點抓好移民搬遷安置區(qū)的住房、公路、農(nóng)田、人飲、社會事業(yè)等工程建設(shè),充分發(fā)揮扶貧項目資金的粘合劑作用。2、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展是關(guān)鍵搬遷要真正實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能脫貧、有發(fā)展”的目標,除了解決好搬遷戶基本的居住條件外,還需要加強對特色產(chǎn)業(yè)的扶持力度,提高搬遷戶的發(fā)展能力,實現(xiàn)持續(xù)增收。易地搬遷扶貧不是把農(nóng)戶的房子建好就可以,關(guān)鍵在于使村民“富起來”,否則,只給農(nóng)戶蓋新房子,住上兩三年又得搬回原來的地方。因此,易地搬遷扶貧既要注重對村民生產(chǎn)生活條件的改善,又要突出特色產(chǎn)業(yè)的培育,決不能把搬遷移民簡單的“一搬了之”、“一補了”,要重點解決好產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題?；诖?怒江州易地搬遷扶貧工作要高度重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展,將對搬遷戶的生產(chǎn)扶持納入政府的發(fā)展規(guī)劃,圍繞怒江州“百萬畝林果基地”、“百萬株庭院經(jīng)濟林果基地”、“百萬頭商品畜基地”、“百萬畝藥材基地”建設(shè),按照“一鄉(xiāng)一特、一村一品”的思路,做好安置區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,幫助搬遷戶圍繞當?shù)刭Y源優(yōu)勢和條件培育特色產(chǎn)業(yè);鼓勵搬遷農(nóng)戶發(fā)展草果、漆樹、云黃連、橘子、核桃等特色農(nóng)產(chǎn)品,逐漸發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。有了產(chǎn)業(yè)支撐,特困群眾搬遷后才能依靠產(chǎn)業(yè)脫貧致富。3、發(fā)揮群眾主體作用新家園。搬遷群眾不僅是易地扶貧搬遷項目的最大受益者,也是項目能夠順利實施并發(fā)揮效益的主體,必須發(fā)揮群眾的主體作用。為此,要鼓勵和引導(dǎo)項目安置點的貧困群眾發(fā)揚自力更生、艱苦奮斗的精神,克服“等、靠、要”的依賴思想,積極投身到項目建設(shè)中,參與直接受益工程建設(shè),通過群眾投工投勞,使群眾既感受勞動所得,又珍惜勞動所獲,更體驗到黨的政策所惠,真正實現(xiàn)政府幫扶、群眾參與、自建家園。4、安置點選擇原則怒江州由于地處橫斷山脈,地形地貌復(fù)雜,生產(chǎn)生活條件惡劣,滑坡、泥石流災(zāi)害頻繁,適合移民搬遷的安置點十分有限。根據(jù)怒江州地形、地貌及人口分布,在易地移民搬遷中,要在充分尊重貧困群眾意愿的前提下,方采取小規(guī)模集中、插花安置方式。小規(guī)模集中安置點要選擇基礎(chǔ)設(shè)施條件較好,水、電、路都已經(jīng)基本解決,土地資源豐富,宜于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、無安全隱患的地點,以降低搬遷成本。插花安置點選擇要注意幾個條件:一是安置點必須具備長久的生存環(huán)境條件。二是安置地要有可耕的土地資源,能保證移民搬遷安置后穩(wěn)定增收,逐步致富。5、加強農(nóng)民科技觀念和專業(yè)技能的培訓(xùn)象的自我發(fā)展能力。提高搬遷戶素質(zhì)是增加搬遷戶收入的根本性措施。實踐證明,哪里的農(nóng)民素質(zhì)高,哪里的經(jīng)濟發(fā)展就快,農(nóng)民收入增加幅度就大。怒江州各少數(shù)民族,長期以來處于封閉、半封閉的狀態(tài),困難群眾科學(xué)文化素質(zhì)不高,商品意識不強,自我發(fā)展能力弱,貧困群眾的思想觀念落后,生產(chǎn)技能低下,科技對農(nóng)業(yè)的貢獻力極低。在實施易地搬遷扶貧項目過程中,要采取多種形式,加強對農(nóng)民的科技知識和專業(yè)技能的培訓(xùn)。培訓(xùn)要堅持“分類指導(dǎo)、服務(wù)產(chǎn)業(yè)、注重實效”的原則,面向農(nóng)村基層干部、青壯年農(nóng)民、農(nóng)村婦女等不同培訓(xùn)對象,充分利用當?shù)氐慕逃Y源,圍繞各安置點的特色產(chǎn)業(yè),以產(chǎn)業(yè)為依托,以市場為導(dǎo)向,以農(nóng)民致富為目標,開展靈活多樣、不同形式的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn),使搬遷戶一看就懂、一學(xué)就會、學(xué)了能用、用能致富,充分發(fā)揮科技在易地搬遷扶貧開發(fā)工作中的作用。6、以提高人口綜合素質(zhì)為切入點,增強農(nóng)民增收的能力怒江州農(nóng)村貧困地區(qū)自然條件極為惡劣,耕地資源匱乏,人地矛盾十分突出,僅靠