美、英、加、泰三國(guó)銀行卡價(jià)格監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)與啟示

美、英、加、泰三國(guó)銀行卡價(jià)格監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)與啟示

近年來(lái)，中國(guó)的銀行卡工業(yè)得到了快速發(fā)展，銀行卡的使用日益普遍。正是由于其使用的廣泛性,銀行卡的收費(fèi)對(duì)消費(fèi)者的影響很大。例如,2006年6月1日部分銀行收取ATM跨行查詢費(fèi),引發(fā)對(duì)大銀行、中國(guó)銀聯(lián)是否利用壟斷地位收費(fèi)損害消費(fèi)者利益的爭(zhēng)論。此事以中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)要求會(huì)員銀行于2007年4月20日之前停收此項(xiàng)費(fèi)用而暫告一段落。在各個(gè)國(guó)家,向最終用戶(持卡人和受理銀行卡的商戶)的收費(fèi)主要是由發(fā)卡銀行和收單銀行決定的,銀行卡組織制定的價(jià)格(包括銀行卡組織收取的轉(zhuǎn)接費(fèi)和發(fā)卡銀行與收單銀行之間支付的交換費(fèi))由于會(huì)被銀行轉(zhuǎn)嫁,也會(huì)影響銀行對(duì)最終用戶的收費(fèi)。很多國(guó)家的銀行卡產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)集中度較高,銀行卡組織和大銀行有一定的市場(chǎng)力量,最終用戶以市場(chǎng)力量難以與之抗衡,政府對(duì)銀行卡的價(jià)格(包括利率和費(fèi)率)進(jìn)行一定的干預(yù)可能是必要的,但是政府干預(yù)是否合理、是否能促進(jìn)銀行卡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又是一個(gè)復(fù)雜的問題。銀行卡產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)的美國(guó)、英國(guó)和加拿大以及銀行卡業(yè)務(wù)快速發(fā)展的泰國(guó)對(duì)銀行卡價(jià)格的監(jiān)管方式,對(duì)我國(guó)不無(wú)啟發(fā)。一、美國(guó)對(duì)信用卡服務(wù)的立法美國(guó)通過司法判例、成文法律與監(jiān)管要求等幾種方式對(duì)銀行卡產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管理。美國(guó)對(duì)銀行卡組織主要是通過司法判例加以約束。如1984年美國(guó)在國(guó)民銀行卡公司訴維薩案的判決中,判定相互競(jìng)爭(zhēng)的銀行共同決定交換費(fèi)水平合法。2006年維薩和萬(wàn)事達(dá)因消費(fèi)者起訴其在外匯交易時(shí)多收或少找零頭的行為,被罰支付3.36億美元。美國(guó)對(duì)銀行卡收費(fèi)的種類、頻次、方式并不作統(tǒng)一的規(guī)定,而以信息的充分披露為核心。《真實(shí)借貸法》規(guī)定美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行與消費(fèi)信用有關(guān)的披露條款,包括信用卡。美聯(lián)儲(chǔ)的Z條例詳細(xì)規(guī)定發(fā)卡機(jī)構(gòu)在哪些時(shí)點(diǎn)上應(yīng)以何種形式至少披露哪些信息,甚至字體的大小(避免發(fā)卡行以小字注明重要信息)。各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),包括美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署(OCC)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)、全國(guó)信用社管理局(NCUA)等,在對(duì)其負(fù)責(zé)的金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管內(nèi)容中就包括對(duì)《真實(shí)借貸法》執(zhí)行情況的監(jiān)管。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)(FTC)負(fù)責(zé)對(duì)不是存款機(jī)構(gòu)的信用卡發(fā)卡機(jī)構(gòu)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)管。美國(guó)重在信息披露而不作過多的限價(jià)控制,目的是讓消費(fèi)者在充分信息下自由選擇,讓發(fā)卡機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰。這種監(jiān)管方式有利于市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新的活躍,在鼓勵(lì)信用卡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、給創(chuàng)新行為以最少的限制、同時(shí)以最低的監(jiān)管成本給消費(fèi)者以保護(hù)方面較為成功。但原有的信息披露規(guī)定已不能適應(yīng)信用卡定價(jià)特點(diǎn)變化的新情況,需要加以修改和完善。二、對(duì)支付體系的競(jìng)爭(zhēng)英國(guó)的公平交易局(OFT)、競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)(CC)和金融服務(wù)監(jiān)管局(FSA)等機(jī)構(gòu)都可能就不同的方面對(duì)銀行卡定價(jià)進(jìn)行監(jiān)管。1999年,以巴克萊銀行為首的幾家大銀行提出要對(duì)他行持卡人使用本行ATM收取1英鎊附加費(fèi),激怒了輿論,政府也警告說要就附加費(fèi)對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者的影響進(jìn)行調(diào)查。大銀行在各界壓力下宣布不收取附加費(fèi)。ATM跨行轉(zhuǎn)接組織LINK經(jīng)和OFT研究后規(guī)定,一筆交易對(duì)持卡人只能收跨行費(fèi)或附加費(fèi)中的一種。2004年,英國(guó)建立了以O(shè)FT為首的支付體系工作組,由銀行業(yè)、零售業(yè)和消費(fèi)者團(tuán)體的代表參加,英格蘭銀行和財(cái)政部為觀察員,對(duì)銀行卡等支付體系的競(jìng)爭(zhēng)和效率相關(guān)問題,包括價(jià)格透明度問題進(jìn)行協(xié)商,這樣就建立了一個(gè)利益相關(guān)者常規(guī)的協(xié)調(diào)機(jī)制。2003年,英國(guó)議會(huì)的財(cái)政選擇委員會(huì)調(diào)查了信用卡和私標(biāo)卡行業(yè),提出了定價(jià)缺乏透明、利率和基準(zhǔn)利率相比太高、計(jì)算利息的方式不一致等批評(píng)。2004年9月,英國(guó)支付清算協(xié)會(huì)(APACS)發(fā)布對(duì)信用卡產(chǎn)業(yè)的調(diào)查,認(rèn)為在過去一年里,銀行對(duì)上述批評(píng)作出了顯著的改進(jìn),信用卡市場(chǎng)的信息透明度提高、競(jìng)爭(zhēng)加強(qiáng)。2006年4月,OFT發(fā)布指引,建議各銀行按其公布的公平的違約金計(jì)算方法重新計(jì)算違約金,要求各行5月底前反饋計(jì)劃,若仍高于12英鎊的,它將對(duì)其開展調(diào)查。OFT表示,不希望強(qiáng)制要求各銀行信用卡的條款全都統(tǒng)一,因?yàn)檫@樣反而會(huì)使消費(fèi)者的選擇權(quán)受到限制,而是希望通過貼近實(shí)際的和直接明確的指導(dǎo)使銀行能夠更公平、有效地展開競(jìng)爭(zhēng)。結(jié)果是大多數(shù)銀行同意按此指引降低違約金。2006年9月,OFT表示對(duì)結(jié)果基本滿意,對(duì)此問題不擬采取進(jìn)一步的行動(dòng)。這種以相對(duì)溫和的“指引”和不接受指引的嚴(yán)厲措施相結(jié)合,引導(dǎo)銀行采取自覺行動(dòng)的做法,降低了OFT執(zhí)行政策的成本和遇到的反對(duì)的強(qiáng)度。三、對(duì)interpersonal的基本認(rèn)定1995年,加拿大競(jìng)爭(zhēng)局調(diào)查研究委員會(huì)指控國(guó)內(nèi)的銀行卡組織Interac有一系列反競(jìng)爭(zhēng)的行為,濫用市場(chǎng)地位,以不合理的價(jià)格向新進(jìn)入者提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù),Interac和其成員機(jī)構(gòu)在銀行卡跨行轉(zhuǎn)接市場(chǎng)上形成聯(lián)合控制。1996年,召開多次聽證會(huì)后,在加拿大競(jìng)爭(zhēng)法庭主持下,競(jìng)爭(zhēng)局調(diào)查研究委員會(huì)與Interac及其十家成員機(jī)構(gòu)達(dá)成合意規(guī)則,內(nèi)容包括:取消Interac規(guī)章中對(duì)收取服務(wù)準(zhǔn)入費(fèi)的規(guī)定,Interac的收入只能來(lái)源于轉(zhuǎn)接費(fèi);Interac和直聯(lián)會(huì)員在將新成員聯(lián)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)可以收費(fèi)覆蓋其任何合理的直接成本和可辨識(shí)的行政管理及認(rèn)證成本;Interac公司應(yīng)保持非盈利性質(zhì),定價(jià)以能覆蓋系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)成本為目的。此后對(duì)此規(guī)則又進(jìn)行了一些修訂,例如將原來(lái)Interac的收入只能來(lái)源于轉(zhuǎn)接費(fèi)一條放松,非轉(zhuǎn)接費(fèi)收入應(yīng)對(duì)任何市場(chǎng)沒有實(shí)質(zhì)性的負(fù)面影響,并至少提前30天報(bào)告競(jìng)爭(zhēng)督察官;可以向成員機(jī)構(gòu)收取合理的年費(fèi)以覆蓋成本。Interac系統(tǒng)實(shí)際上被認(rèn)為是一種“必需設(shè)施”。加拿大對(duì)必需設(shè)施的判斷主要有三個(gè)要素:壟斷者對(duì)必需設(shè)施實(shí)質(zhì)性的控制,實(shí)施了反競(jìng)爭(zhēng)的行為,顯著降低了競(jìng)爭(zhēng)。但是,將壟斷者控制的資源判定為必需設(shè)施的問題,是在創(chuàng)建者的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手要求公平地使用必需設(shè)施的偽裝下,創(chuàng)建者原來(lái)進(jìn)行的資本投入和商業(yè)努力沒有被充分地補(bǔ)償。因此,任一被認(rèn)定為是必需設(shè)施的系統(tǒng),都必須伴以一個(gè)適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),以補(bǔ)償創(chuàng)建者的歷史投資以及將其私有資產(chǎn)作為公共設(shè)施的機(jī)會(huì)成本。加拿大對(duì)銀行卡的收費(fèi)則基本上放由銀行自主確定。2007年1月,加拿大新民黨領(lǐng)袖雷頓提出應(yīng)修改銀行法,禁止ATM收費(fèi)。加拿大銀行家協(xié)會(huì)(CBA)代表銀行對(duì)此堅(jiān)決反對(duì)。2007年5月,加拿大眾議院金融常務(wù)委員會(huì)(FINA)對(duì)ATM收費(fèi)召開聽證會(huì),加拿大競(jìng)爭(zhēng)局、各大銀行、消費(fèi)者團(tuán)體等作了證詞,基本仍維持現(xiàn)狀。四、融合對(duì)中低收入人群營(yíng)銷信用卡泰國(guó)的信用卡利率曾經(jīng)完全由發(fā)卡機(jī)構(gòu)自主決定,銀行信用卡利率約為7%-15%,非銀行發(fā)卡機(jī)構(gòu)利率約為30%,高的達(dá)到48%。持卡人數(shù)量和信用卡消費(fèi)的迅速增加導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)界對(duì)未來(lái)潛在債務(wù)問題的擔(dān)憂,為阻止發(fā)卡機(jī)構(gòu)過度向中低收入人群營(yíng)銷信用卡,加之消費(fèi)者對(duì)于發(fā)卡機(jī)構(gòu)收取過高利息和罰金的抱怨,政府決定對(duì)于信用卡產(chǎn)業(yè)加以約束。2002年11月,泰國(guó)中央銀行和財(cái)政部宣布了對(duì)信用卡行業(yè)新的監(jiān)管框架,包括對(duì)某些收費(fèi)項(xiàng)目規(guī)定費(fèi)率上限(如預(yù)借現(xiàn)金手續(xù)費(fèi)不得超過3%),規(guī)定信用卡利率上限(18%),要求發(fā)卡機(jī)構(gòu)披露關(guān)鍵信息,改變利率、費(fèi)率要報(bào)泰國(guó)中央銀行批準(zhǔn),等等。由于基準(zhǔn)利率上升,2006年12月信用卡利率上限從18%提高到20%。泰國(guó)借鑒韓國(guó)信用卡業(yè)務(wù)失控發(fā)展引發(fā)嚴(yán)重信用風(fēng)險(xiǎn)的前車之鑒,從信用卡價(jià)格完全的市場(chǎng)化決定到加強(qiáng)對(duì)價(jià)格的監(jiān)管,保護(hù)了消費(fèi)者的利益并在一定程度上控制了信用卡業(yè)務(wù)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。五、對(duì)銀行卡價(jià)格監(jiān)管的行為由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處階段、政府經(jīng)濟(jì)管理的指導(dǎo)思想不同,各國(guó)對(duì)銀行卡價(jià)格監(jiān)管的方式也存在差異。但是總體來(lái)看,一些目的和原則是共同的,包括防止壟斷、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng),防范風(fēng)險(xiǎn),保護(hù)消費(fèi)者利益。英美四國(guó)的一些做法值得我國(guó)借鑒。(一)商業(yè)銀行應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)新型的價(jià)格機(jī)制2003年銀監(jiān)會(huì)和發(fā)改委的《商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格管理暫行辦法》規(guī)定:商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格分別實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià),實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的服務(wù)價(jià)格,由商業(yè)銀行自行制定和調(diào)整,實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的服務(wù)價(jià)格,由發(fā)改委會(huì)同銀監(jiān)會(huì)制定、調(diào)整。我國(guó)應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,放開銀行卡的部分價(jià)格由商業(yè)銀行自主決定,同時(shí)要對(duì)信息披露的規(guī)范作出更明確的要求。以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定價(jià)格為主,在認(rèn)為某些定價(jià)損害了消費(fèi)者利益的情況下再進(jìn)行干預(yù)。(二)銀行或銀行卡組織的成本定價(jià)不完全科學(xué)銀行卡的定價(jià)較為復(fù)雜。從發(fā)卡機(jī)構(gòu)和持卡人的關(guān)系看,不是一次購(gòu)買就終結(jié)的,而是長(zhǎng)期、反復(fù)發(fā)生的,卡的價(jià)格不是一個(gè)價(jià)格而是一組價(jià)格,如果監(jiān)管部門強(qiáng)制降低一項(xiàng)價(jià)格,銀行可能就會(huì)提高另一項(xiàng)未受監(jiān)管的價(jià)格。從銀行卡產(chǎn)業(yè)是個(gè)雙邊市場(chǎng)的角度,銀行對(duì)商戶和持卡人這兩邊的最優(yōu)定價(jià)不完全取決于對(duì)其的直接服務(wù)成本,而部分地取決于網(wǎng)絡(luò)外部性的大小。銀行卡產(chǎn)業(yè)收費(fèi)的流向關(guān)系多樣,有持卡人交給發(fā)卡行的、發(fā)卡行交給收單行或收單行交給發(fā)卡行的、發(fā)卡行或收單行交給銀行卡組織的,存在著價(jià)格轉(zhuǎn)嫁。跨行交易收費(fèi)影響銀行業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),跨行ATM交易低收費(fèi)補(bǔ)貼了小銀行,對(duì)投資布放大量ATM的大銀行不公平;過高收費(fèi)又會(huì)使客戶轉(zhuǎn)向在有更多ATM的大銀行開戶,增強(qiáng)大銀行的壟斷力量。因此,監(jiān)管部門在進(jìn)行銀行卡價(jià)格監(jiān)管時(shí),必須充分調(diào)研、慎重做出決策,還需要委托審計(jì)部門或其他獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)銀行或銀行卡組織的成本收益狀況進(jìn)行調(diào)查了解,不應(yīng)為偏重某一方的利益而扭曲價(jià)格