第二章 城鄉(xiāng)社區(qū)的管理體制務(wù)

第二章城鄉(xiāng)社區(qū)的管理體制

第一節(jié)城市社區(qū)組織制度一、城市社區(qū)組織制度的特點和存在的問題（一）中國現(xiàn)行城市社區(qū)組織制度的特點1、自上而下的行政主導(dǎo)性2、行政區(qū)與社區(qū)的同一性3、社區(qū)組織的多樣性（二）現(xiàn)行城市社區(qū)組織制度存在的問題社區(qū)組織的空間定位和社區(qū)建設(shè)重點落實的層次，差異太大盲目求大缺乏科學(xué)規(guī)劃社區(qū)組織功能及定位不明確偏離法律法規(guī)社區(qū)內(nèi)部關(guān)系不規(guī)范社區(qū)組織空間范圍的劃分有待完善（一）城市社區(qū)組織制度創(chuàng)新的依據(jù)

1、基層社區(qū)空間范圍的調(diào)整，應(yīng)遵循兩個方面的要求：一是符合市民自我管理的空間發(fā)展要求；二是有利于加強社會的區(qū)域管理，方便群眾，促進社會穩(wěn)定。

2、從社會實踐看，主要是現(xiàn)行的城市社區(qū)管理體制和相關(guān)法律法規(guī)不適應(yīng)城市經(jīng)濟、社會發(fā)展和管理的需要。二、城市社區(qū)組織制度的創(chuàng)新（二）城市社區(qū)組織制度創(chuàng)新的基本原則1、基層行政社區(qū)與自然社區(qū)相耦合2、有利于加強社區(qū)管理，加強基層政權(quán)建設(shè)3、有利于整合社區(qū)資源，促進社區(qū)管理制度的改革和調(diào)整4、縱向與橫向管理相協(xié)調(diào)5、實事求是、因地制宜（三）城市社區(qū)組織制度創(chuàng)新的基本思路1、基本統(tǒng)一城市社區(qū)組織的空間定位，規(guī)范社區(qū)的組織層次2、構(gòu)建城市行政區(qū)——社區(qū)體系，理順縱向管理體系3、完善基層社區(qū)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)體系，在社區(qū)依法自治上下功夫一、城市基層管理體制的變革第二節(jié)城市基層管理體制

城市基層管理體制的基本內(nèi)容：一、城市法定基層組織管理權(quán)限劃分的制度；二、法定基層組織體系；三、基層政權(quán)機關(guān)和社區(qū)自治組織之間的關(guān)系模式，這也是最核心的內(nèi)容。

（一）城市基層管理體制的法定模式（二）《居委會組織法》對城市基層管理體制的規(guī)定（二）傳統(tǒng)城市基層管理體制存在的問題

1、區(qū)、街政府部門與居委會關(guān)系扭曲，居委會演變成為城市政府行政管理的“末梢”和附屬物。（1）不堪重負(fù)；（2）兩頭討好、處境尷尬。

2、基層政府包辦居委會的選舉和監(jiān)督工作。第一，街道辦包辦居委會的選舉工作；第二，包辦居委會的監(jiān)督工作。兩種城市基層管理體制創(chuàng)新模式可以借鑒

（三）城市基層管理體制的創(chuàng)新1、主導(dǎo)與支持模式第一、“主導(dǎo)與支持“模式的概況第二、不足第三、主導(dǎo)與支持模式的走向2、“共生模式”（政府部門與社區(qū)共生）的關(guān)系模式第一，“政府部門與社區(qū)共生”的目標(biāo)模式；第二，“共生模式”的內(nèi)涵及做法（一）“四組織”模式概況

二、城市新型社區(qū)組織體系的構(gòu)建（1）社區(qū)黨支部——領(lǐng)導(dǎo)層思想領(lǐng)導(dǎo)保障（2）社區(qū)成員代表大會——決策層（3）社區(qū)協(xié)商議事委員會——議事層監(jiān)督（4）社區(qū)居委會——

執(zhí)行層

（二）“三組織”模式概況居委會——議事層，外聘專職干事，作為社會工作者負(fù)責(zé)日常工作；居民代表會議——決策層社區(qū)黨支部——領(lǐng)導(dǎo)層沒有監(jiān)督層（三）“三組織”和“四組織”模式的調(diào)整方向

1、調(diào)整原則組織體系的設(shè)置要有利于居民直接參與社區(qū)民主生活，有利于開展基層工作，避免行政化。

2、構(gòu)成、分工及運行機制

主要建立三個組織：黨組織、社區(qū)居民代表大會、社區(qū)居委會

（四）新型組織體系構(gòu)建過程中的兩點要求1、要確立居委會在新型組織體系中的核心地位2、要重視發(fā)揮居民代表大會的功能第三節(jié)城市社區(qū)建設(shè)管理體制的運行機制一、廣泛參與是社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)特征和必要條件（一）廣泛參與的含義參與主體的廣泛性（二）廣泛參與是社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)特征1、一種合力；2、社區(qū)建設(shè)本質(zhì)上包含著擴大基層民主，推進基層群眾性自治的重要目標(biāo)，必然要求民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督（三）廣泛參與是社區(qū)建設(shè)的必要條件1．社區(qū)自治過程中，社區(qū)建設(shè)的人力、智力問題的解決有賴于各類社區(qū)成員的廣泛參與；2．社區(qū)建設(shè)活動中的財力、物力、場地問題的解決，有賴于各類社區(qū)成員的廣泛參與；3、社區(qū)意識的培育和社區(qū)成果的鞏固，有賴于各類社區(qū)成員的廣泛參與。（一）城市居民的社區(qū)參與不適應(yīng)社區(qū)建設(shè)的表現(xiàn)

二、社區(qū)居民的廣泛參與

1、相當(dāng)一部分居民的社區(qū)參與意識比較淡漠；

2、參與人數(shù)和參與人員結(jié)構(gòu)不合理；

3、從參與的內(nèi)容看，不深入、不廣泛社區(qū)運行機制存在的主要問題1、缺乏具有活力的領(lǐng)導(dǎo)動員機制2、缺乏規(guī)范有序的民主管理機制3、缺乏便捷有效的社區(qū)參與機制4、缺乏穩(wěn)定可靠的財力籌集機制5、缺乏社區(qū)服務(wù)功能的餓協(xié)調(diào)機制1、強化宣傳教育，培養(yǎng)社區(qū)意識；（二）解決不適應(yīng)的對策2、堅持社區(qū)需求本位原則，注重用共同需求、共同利益來調(diào)動居民廣泛參與的積極性；

3、堅持先進性和廣泛性相結(jié)合的原則；

4、建立和完善參與機制。三、社區(qū)單位的廣泛參與社區(qū)單位的界定

——指社區(qū)地域內(nèi)一切單位的總稱，既包括社區(qū)地域內(nèi)的企業(yè)單位，也包括事業(yè)單位和部隊、機關(guān)等；既包括隸屬于社區(qū)的單位，也包括不隸屬于社區(qū)的單位；既包括公有制單位，也包括非公有制及混合所有制單位。1、是社區(qū)建設(shè)的客觀需要；2、有利于社區(qū)單位自身的發(fā)展。（二）社區(qū)單位廣泛參與的意義和作用（三）強化社區(qū)單位廣泛參與社區(qū)建設(shè)的意識和行動四、社會中介組織的參與（一）社會中介組織的含義又稱為非政府組織，是與政府、營利組織相對應(yīng)的非營利組織，主要致力于社會服務(wù)和管理，基本宗旨是滿足社區(qū)居民的需要。社會中介組織處于政府和社區(qū)成員之間的社會組織，是聯(lián)系各自成員以及廣大社區(qū)成員，參與和支持社區(qū)建設(shè)的各類社會團體。主要分為兩類：即自下而上和自上而下的社會中介組織。前者，是基于社區(qū)成員的生活需要而形成的團體組織，它常常帶有非正式組織的特點，如老人聯(lián)誼組織、新建小區(qū)的業(yè)主管理委員會等；后者，是由政府倡導(dǎo)、扶持成立的，如計劃生育協(xié)會、市民學(xué)校等。（二）社會中介組織的作用1、對社區(qū)服務(wù)功能的開拓、服務(wù)體系的建立起到了組織、管理和推動的積極作用；2、對政府?dāng)[脫社會事務(wù)的具體服務(wù)，實現(xiàn)“小政府、大社會”的管理格局，起到了不可替代的作用；3、其蓬勃發(fā)展以及由此帶動的社區(qū)各類服務(wù)業(yè)的全面發(fā)展，為提供充分就業(yè)、保持社會穩(wěn)定起到了不可低估的能動作用。（三）培育和發(fā)展社會中介組織的途徑1、要逐步實現(xiàn)部分政府機構(gòu)、部分事業(yè)單位向社會中介組織的轉(zhuǎn)制；2、培育和發(fā)展現(xiàn)有的社會團體，充分發(fā)揮他們在社區(qū)建設(shè)過程中的作用；3、在現(xiàn)有社區(qū)群眾性自治組織的基礎(chǔ)上，按照社會中介組織的規(guī)范和要求，培育若干專門性的社區(qū)自治的中介組織；4、制定和完善鼓勵扶持社會中介組織積極參與社區(qū)事務(wù)的政策、法規(guī)。第四節(jié)農(nóng)村社區(qū)的的管理體制一、農(nóng)村社區(qū)村民自治的組織制度（一）村民自治組織制度的緣起十一屆三中全會以后，經(jīng)濟發(fā)展；民主意識增強。人民公社解體，社會問題凸顯。村民自己管理自己的村民自治組織形式——村民委員會第一個村民委員會——貴州山區(qū)國作村民委員會1980年2月1982年《憲法》明確規(guī)定了村民委員會的性質(zhì)——群眾自治性組織《中華人民共和國村民委員會組織法（實行）》1987年建立在社會關(guān)聯(lián)性強的自然村基礎(chǔ)上，即建立在過去的生產(chǎn)大隊基礎(chǔ)上，成為鄉(xiāng)以下的經(jīng)濟、政治和文化共同體及行政單元，即所謂的行政村。雙重功能。（二）村民自治組織體系的建構(gòu)和運行機制的創(chuàng)立土地集體所有生產(chǎn)大隊管理委員會——村民委員會主要功能：公共事務(wù)管理、發(fā)展公共事業(yè)承包經(jīng)營權(quán)的獲取、稅費收取、村集體經(jīng)濟收益的分配、村辦學(xué)校干部補貼等生產(chǎn)隊——村民小組民主選舉、決策、管理、監(jiān)督民間性、平等性二、農(nóng)村基層管理體制（一）傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)縣鄉(xiāng)村體制存在的主要問題1、在農(nóng)民收入不能快速增加的情況下，難以建立起現(xiàn)代的行政體制“七站八所”1984——撤設(shè)建鄉(xiāng)政社分設(shè)黨政分開只收費不服務(wù)只要錢不行政“專業(yè)化機構(gòu)”利益自我膨脹2、縣鄉(xiāng)村體制中的鄉(xiāng)村關(guān)系村黨支部、村委會“不脫產(chǎn)干部”——由村莊“三提”“兩稅附加”作為收入來源行為不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無積極性辦理公共事務(wù)、消極行為機制3、縣鄉(xiāng)村體制中的縣鄉(xiāng)關(guān)系上下級關(guān)系體制內(nèi)不僅要做縣級行政要求必須要做的事情，還必須要做縣級行政希望要做的事情——考核重要指標(biāo)作出政績?yōu)榕琶Γǘ┛h鄉(xiāng)村體制整體設(shè)計的基本原則1、中國農(nóng)村行政體制必須差別設(shè)計（差別性原則）沿海發(fā)達(dá)的城市帶農(nóng)村財政資源充足工商業(yè)發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)興起小城鎮(zhèn)地位重要——不再是消費性的場所，而是工商業(yè)聚集效應(yīng)發(fā)揮作用的場所應(yīng)確立“市鎮(zhèn)”體制2、縣鄉(xiāng)村體制必須依托于縣鄉(xiāng)村三級自身功能定位的原則（依附性原則）“弱鄉(xiāng)實村”首先要滿足改善農(nóng)民生活和建立村莊秩序的要求功能實體定位上要弱化，而且在縣鄉(xiāng)村體制中的定位也要弱化3、縣鄉(xiāng)村體制必須適應(yīng)和滿足農(nóng)村自身的需要，尤其要適應(yīng)和滿足農(nóng)民“溫飽有余、小康不足”的狀況（適應(yīng)性原則）同構(gòu)性很高內(nèi)生型組織缺少足夠的資源投入難以生長起來閑暇時間可利用起來組織化自上而下的資源用于村莊建設(shè)本身離不開行政力量的介入4、必須整體設(shè)計，限制縣鄉(xiāng)村利益共同體的謀私傾向（整體性原則）自下而上自上而下監(jiān)督不力資源內(nèi)部循環(huán)超越農(nóng)民實際利益和中央利益5、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)，應(yīng)以保持秩序作為基本職能（消極行政原則）消極行政原則——