行政管理學(xué)第二章1

第二章行政管理學(xué)（行政學(xué)）的

產(chǎn)生和發(fā)展一、西方公共行政理論的產(chǎn)生和發(fā)展（掌握）二、中國(guó)公共行政理論的發(fā)展（了解）（一）西方公共行政理論產(chǎn)生的歷史背景1、19世紀(jì)末－20世紀(jì)初，歐美主要國(guó)家完成了產(chǎn)業(yè)革命；2、工業(yè)生產(chǎn)取代手工勞動(dòng)，生產(chǎn)力迅速發(fā)展，人口向城市集中；一、西方公共行政理論的產(chǎn)生和發(fā)展

3、城市膨脹、政府職能擴(kuò)大，管理內(nèi)容增加，行政機(jī)構(gòu)和行政人員激增；4、管理科學(xué)的產(chǎn)生為行政理論的發(fā)展提供了豐富的研究成果；5、英國(guó)文官制度（meritsystem）、美國(guó)三權(quán)分立制公共管理實(shí)踐。（二）西方公共行政理論的產(chǎn)生

11865年，德國(guó)學(xué)者馮.史坦因在《行政學(xué)》中，最早使用“行政學(xué)”一詞，主要是在行政法的意義上使用；21887年，美國(guó)學(xué)者伍德羅.威爾遜（WoodrowWilson）:《行政學(xué)之研究》一文，“行政學(xué)”作為一個(gè)行政管理學(xué)的概念，標(biāo)志現(xiàn)代意義上的行政學(xué)在西方的產(chǎn)生；3、1900年，美國(guó)學(xué)者F.J.古德諾（FrancJ.Goodnow）：《政治與行政：對(duì)政府的研究》一書，提出應(yīng)政治與行政分離的主張，促成了行政學(xué)從政治學(xué)母體中的分離；（三）西方公共行政理論的發(fā)展1、傳統(tǒng)管理時(shí)期（1900-1930）：“科學(xué)管理（ScientificManagement）（1）.F.W.泰勒：美國(guó)工程師，“科學(xué)管理”之父，《科學(xué)管理原理》，把管理的理論和原則、方法移植到行政理論中A任務(wù)管理：B.標(biāo)準(zhǔn)化管理：C.管理階層的出現(xiàn)：（2）.H.法約爾：法國(guó)工程師，法國(guó)“科學(xué)管理”之父，

《工業(yè)管理與一般管理》，提出了管理層次和管理幅度關(guān)系理論；法約爾管理14原則：A.分工(divisionoflabor)：減少浪費(fèi)、增加產(chǎn)出，培訓(xùn)人員；B.權(quán)力(authority)：實(shí)行正式的職位權(quán)力和個(gè)人權(quán)力的統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)一致；個(gè)人權(quán)力包括個(gè)人的智慧、經(jīng)驗(yàn)、道德品質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)能力等；

C.紀(jì)律(discipline)：建立以服從和尊重為基礎(chǔ)的組織和雇員間的關(guān)系，有力的領(lǐng)導(dǎo)，有明確的協(xié)議、審慎的制裁；D.指揮(direction)：每個(gè)下屬只能有一個(gè)上司，雙重領(lǐng)導(dǎo)對(duì)權(quán)力、穩(wěn)定、效率將產(chǎn)生負(fù)面影響；E.指導(dǎo)(guidance)：組織只能有一個(gè)計(jì)劃、一個(gè)目標(biāo)、一個(gè)負(fù)責(zé)人；組織應(yīng)集中精力，協(xié)調(diào)力量，統(tǒng)一行動(dòng)；F.利益(good)：個(gè)人利益服從整體利益，消除無知、野心、自私和懶惰等人性弱點(diǎn)；

G.報(bào)酬(reward)：合理的報(bào)酬機(jī)制是為了體現(xiàn)雇員的價(jià)值以及增強(qiáng)其積極性；H.集權(quán)(centralizationofstatepower)：自上而下進(jìn)行管理，權(quán)力終歸屬最高領(lǐng)導(dǎo)集權(quán)并不表明制度的好與壞，具有相對(duì)性；I.等級(jí)鏈(hierachicalchain)：即權(quán)力線，組織從上而下形成明確而無間斷的等級(jí)、權(quán)力和溝通渠道；表明權(quán)力等級(jí)的順序和傳遞信息的途徑

跳板原則(gangway)（法約爾跳板）：允許橫向進(jìn)行交往和聯(lián)系，但各方都需同意且上級(jí)隨時(shí)了解情況才可以，兼顧縱向統(tǒng)一原則和橫向聯(lián)系原則；J.秩序(order)：工作任務(wù)應(yīng)有嚴(yán)密的安排，形成進(jìn)退有序的工作規(guī)范；K.平等(equality)：人格平等而非職位平等，以此構(gòu)建人際關(guān)系的基礎(chǔ)L.穩(wěn)定(stabilization)：制定穩(wěn)定的用人計(jì)劃，進(jìn)行人力資源開發(fā)；M.主動(dòng)性(go-aheadism)：誘導(dǎo)和勸告組織中所有人的積極性和創(chuàng)造性；N.團(tuán)隊(duì)精神(teamspirit)：和諧的團(tuán)隊(duì)氛圍，增強(qiáng)凝聚力；（3）馬克斯.韋伯馬克斯.韋伯（MaxWeber）：“組織理論”之父，官僚科層組織；A.官僚模型（BureaucracyModel）：不包含“官僚主義”的意思，表明組織設(shè)計(jì)的規(guī)范和特點(diǎn)；B.組織的基礎(chǔ)：權(quán)力；a.傳統(tǒng)權(quán)力（traditionalauthority）b.超人權(quán)力（charismaticauthority）c.法定權(quán)力（legalauthority）C官僚制及其特征（4）.行政學(xué)早期的“三杰”：

A.1926年，美國(guó)人L.D.懷特《行政學(xué)導(dǎo)論》，全美第一本行政學(xué)教科書。B.1927年，美國(guó)人W.F.魏勞畢（W.F.Willoughby）《行政學(xué)原理》；C.1930年，美國(guó)人J.M.費(fèi)富納（JnhnM.Pfiffner）《行政學(xué)》。（5）傳統(tǒng)管理時(shí)期行政學(xué)的特點(diǎn)

A.側(cè)重行政組織、制度和程序的研究，忽視工作的復(fù)雜性和特殊性；B.注重組織的靜態(tài)研究，忽視動(dòng)態(tài)究；C.注重效率的提高，忽視人的尊嚴(yán)和行為的研究；

2、行為科學(xué)時(shí)期（1930-1960）（1）E.梅奧（EltonMayo）：《工業(yè)文明中人的問題》，提出行為科學(xué)的核心內(nèi)容——人際關(guān)系學(xué)A.行為科學(xué)的由來：1949年美國(guó)芝加哥大學(xué)，福特基金會(huì)資助該校“個(gè)人行為與人群關(guān)系”研究計(jì)劃B.行為科學(xué)的發(fā)端：1927-1932年：在美國(guó)西方電氣公司的進(jìn)行“霍桑實(shí)驗(yàn)”霍桑實(shí)驗(yàn)的三個(gè)階段a.第一階段：工場(chǎng)照明實(shí)驗(yàn)和繼電器裝配室實(shí)驗(yàn)b.第二階段：訪談實(shí)驗(yàn)c.第三階段：繞線機(jī)組實(shí)驗(yàn)，霍桑實(shí)驗(yàn)的一些結(jié)論客觀物質(zhì)條件（工作環(huán)境、工時(shí)長(zhǎng)短、身體狀況等）并不是影響勞動(dòng)生產(chǎn)率高低的原因，而是工人的情緒；證明士氣和監(jiān)督的因果關(guān)系，而改善人際關(guān)系，加強(qiáng)信息溝通，參與管理是提升士氣的關(guān)鍵；證明了組織中非正式組織(unofficialorganization)的客觀存在；笑話：成效顯著

經(jīng)理在報(bào)上讀到一則報(bào)道：日本的許多公司內(nèi)部都設(shè)有一間“發(fā)泄室”，里面放上企業(yè)老總們的畫像或塑像，企業(yè)員工對(duì)哪個(gè)老總有意見，就可以進(jìn)屋對(duì)著畫像或塑像拳打腳踢，罵帶扎，痛痛快快地發(fā)泄一通！這有利于員工的心理狀態(tài)調(diào)整。這則報(bào)道讓經(jīng)理喜出望外，忙咐辦公室在公司里搞一間“發(fā)泄室”，將公司幾位老總的畫像全部掛在墻上。新招試行一周后，經(jīng)理想看看運(yùn)行效果，便在辦公室主任的陪同下來到“發(fā)泄室”。進(jìn)屋后，他發(fā)現(xiàn)別的老總的畫像千瘡百孔，只有他的畫像完好無損。經(jīng)理面露喜色，問道：“這是咋回事？”辦公室主任忙過來解釋：“經(jīng)理，是這樣的，那幾位老總的畫像還沒來得及換呢，您的畫像我們換過三次了，這是剛剛掛上去的?！保?）A.H.馬斯洛（AbrahamH.Maslow,1908-1970）.1940年：需要層次理論；《人類動(dòng)機(jī)理論》（ATheoryofHumanMotivationPsychologicalReview）,1943年

圖示需求層次尊重需要生理需要安全的需要?dú)w屬的需要自我實(shí)現(xiàn)的需要（3）1952年：赫茨伯格（FredetickHerzberg）的激勵(lì)保健因素理論(雙因素理論)（4）.1960年：D.麥克雷戈（DouglasMcgregor）的“X-Y理論”：反映了人性論的基本問題。《企業(yè)的人性面》“X理論”：認(rèn)為人的本性是不誠實(shí)、好逸惡勞、不負(fù)責(zé)的，應(yīng)以嚴(yán)格的規(guī)章制度進(jìn)行管理；“Y理論”：認(rèn)為人的本性并非都是天生厭惡工作、而是勤勞和負(fù)責(zé)的，關(guān)鍵在于引導(dǎo)發(fā)揮其主動(dòng)性和積極性；（5）威廉.大內(nèi)：Z理論；A.“X理論”和“Y理論”各有千秋，但都失之偏頗；B.人既非絕好也非絕壞，人是人性和獸性的結(jié)合體；C.管理方法應(yīng)權(quán)變，以適應(yīng)外界環(huán)境的變化；（6）行為科學(xué)時(shí)期行政學(xué)的特點(diǎn)：

A.側(cè)重行政組織內(nèi)部人員的作用，忽視外界環(huán)境對(duì)人員的影響；B.注重個(gè)別具體的事實(shí)研究，忽視整體和系統(tǒng)視角研究；C.把行為科學(xué)的研究方法引入行政學(xué)，重視人心理和行為的研究；3系統(tǒng)理論（多元化發(fā)展）時(shí)期（1960-至今）1政策學(xué)的興起2“新公共行政學(xué)”3布坎南公共選擇理論的“政府失敗說”4奧斯本的企業(yè)家政府理論1政策科學(xué)的興起

政策科學(xué)是政策制定、政策執(zhí)行和政策評(píng)估等主體為研究對(duì)象的，這一過程也是政府工作的主要過程。其權(quán)威代表是德羅爾，他認(rèn)為，政策科學(xué)的核心是“把政策制定作為研究和改進(jìn)的對(duì)象，包括政策制定的一般過程及具體的政策問題和領(lǐng)域，政策研究的范圍、任務(wù)和內(nèi)容是：理解政策如何演變，在總體上，特別是在具體政策上改進(jìn)政策制定過程。”2新公共行政學(xué)

是相對(duì)于“傳統(tǒng)公共行政學(xué)”而言的，提出公共行政的基本原理應(yīng)是出色的政府管理和追求公平相結(jié)合，有別于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)所追求的是一個(gè)有效、經(jīng)濟(jì)和協(xié)調(diào)的行政管理系統(tǒng)，把工作重點(diǎn)放在高層管理機(jī)構(gòu)和政府重要的職能部門中。而新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)公共行政應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)、有效的方式為社會(huì)提供高質(zhì)量的服務(wù)，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)把社會(huì)公平作為公共行政所追求的目標(biāo)。其代表人物主要有弗雷德里克森和馬里尼。3公共選擇理論的“政府失敗說”

所謂公共選擇就是集體的選擇，它以“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)為前提和分析武器，探討在政治領(lǐng)域中經(jīng)濟(jì)人行為是怎樣決定和支配集體行為，特別是對(duì)政府行為的集體選擇所起的制約作用。所謂“政府失敗”，是指國(guó)家或政府的活動(dòng)并不總是象應(yīng)該的那樣“有效”或理論上所說的能夠做到的那樣“有效”。主要代表人物是布坎南。4企業(yè)家政府理論主要代表人物是奧斯本，在他看來政府是“我們用來做出公共決策的一種機(jī)制”，認(rèn)為政府之所以出現(xiàn)官僚主義，其問題不在人，而是這些人所在的工作機(jī)制，因而，要用企業(yè)家精神重塑政府。（四）西方行政現(xiàn)象與行政定律

1西方國(guó)家行政系統(tǒng)不良現(xiàn)象增加（1）行政組織規(guī)模龐大；（2）行政決策遲緩；（3）官僚傾向嚴(yán)重；2帕金森定律：“官場(chǎng)病”1957年，英國(guó)學(xué)者帕金森《帕金森定律——組織變態(tài)之研究》帕金森定律是在對(duì)組織機(jī)構(gòu)的無效性進(jìn)行調(diào)查和分析中提出的關(guān)于組織臃腫低效的形成原因的定律。定律一：冗員增加原理官員數(shù)量增加與工作量并無關(guān)系，而是由兩個(gè)原動(dòng)因造成的：每一個(gè)官員都希望增加部屬而不是對(duì)手；官員們彼此為對(duì)方制造工作。定律二：中間派決定原理

為了爭(zhēng)取中間派的支持，雙方頗費(fèi)心機(jī)進(jìn)行爭(zhēng)取，特別是雙方勢(shì)均力敵的情況下。所以，不是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手而是中間派成了主角*對(duì)決定的內(nèi)容不十分清楚的人*意志薄弱的人*