美、日兩國地方政府債務(wù)管理的比較研究

美、日兩國地方政府債務(wù)管理的比較研究

現(xiàn)在，地方政府向世界貸款的份額已成為普遍現(xiàn)象。雖然我國法律上不允許地方政府直接發(fā)行債券,但地方政府舉債在實際中卻也普遍存在。如何加強管理地方政府債券成為一個焦點問題,研究美國和日本的地方政府債務(wù)管理,將對我國的地方債務(wù)管理具有重要的借鑒意義。一、債務(wù)的內(nèi)涵是政府發(fā)行債務(wù),一個是地方政府擔(dān)保地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人承擔(dān)的債務(wù)。它與中央政府債務(wù)相對應(yīng),是地方政府在經(jīng)常性財政收支不足的情況下,為滿足地方經(jīng)濟(jì)與社會公益事業(yè)發(fā)展的需要,根據(jù)本地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和資金短缺程度,在承擔(dān)還本付息責(zé)任的基礎(chǔ)上,按照有關(guān)法律的規(guī)定向社會發(fā)行的債務(wù)。我國各級地方政府債務(wù)的內(nèi)容可以從以下五個層次的債務(wù)來初步理解:(1)地方政府的債務(wù)收入,是指地方政府各職能部門通過信用手段取得的財政收入。(2)準(zhǔn)地方政府性債務(wù),主要是指各級地方政府職能部門所屬機(jī)構(gòu)或單位舉借的用于地方公共支出的債務(wù)。(3)地方政府的欠款和掛賬。地方政府的欠款和掛帳實為赤字,因而是必須由地方政府加以彌補的債務(wù)。(4)地方政府擔(dān)保的債務(wù)。它是指各級地方政府提供擔(dān)保的機(jī)構(gòu)、單位或企業(yè)的各種借款或債券的發(fā)行,包括經(jīng)地方政府批準(zhǔn),由國有經(jīng)濟(jì)單位以政府專項預(yù)算等作擔(dān)保的各種借款。(5)社會性負(fù)債。主要是指地方國有企業(yè)難以償還的債務(wù)或社會保障資金的缺口,以及某些金融風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁。(一)債務(wù)總量及構(gòu)成中的問題盡管我國的預(yù)算法不允許地方政府舉債,要求地方政府必須做到收支平衡,略有結(jié)余,但事實上,地方政府的債務(wù)卻客觀存在。雖然近幾年地方各級政府都在努力控制、化解地方政府債務(wù),但地方政府債務(wù)增長的勢頭仍在繼續(xù),并呈現(xiàn)出如下整體特征:第一,債務(wù)總量不清,資金數(shù)目龐大。從一些數(shù)據(jù)來看,中國地方負(fù)債數(shù)目驚人,2009年10月,據(jù)國家發(fā)改委透露,全國地方政府債務(wù)超5萬億元。造成巨額的地方政府債務(wù)最根本原因是我國地方政府債務(wù)在20多年的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中逐漸積累,其來源復(fù)雜,既有地方政府舉借和擔(dān)保而產(chǎn)生的直接債務(wù),又有經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的或有債務(wù),常年日積月累形成龐大的數(shù)目。債務(wù)總量不清的主要原因首先是或有債務(wù)自身的特點,在技術(shù)上,不易準(zhǔn)確把握其數(shù)量,在管理上,沒有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)甚至統(tǒng)計口徑。第二,或有債務(wù)所占比重大,潛在的債務(wù)風(fēng)險巨大。在我國地方政府債務(wù)的構(gòu)成中,或有債務(wù)占極大比重。近年來各地為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展,用于加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支持國有企業(yè)改革、社會保障制度的改革等方面的投資迅速增加,政府在這些領(lǐng)域的貸款擔(dān)保增速較快,產(chǎn)生大量政府隱性債務(wù)和轉(zhuǎn)軌成本,形成大量難以化解的或有債務(wù)。第三,主體分散,涉及面廣。地方政府的舉債行為普遍化,不僅各個省、自治區(qū)、直轄市不同程度地負(fù)有不同種類的債務(wù),各個市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級基層地方政府均有不同形式的舉債或欠賬行為。從政府債務(wù)涉及的行為主體看,既包括政府和政府部門,也包括地方金融機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、職工個人和農(nóng)民,可見債務(wù)滲入各級地方基層政府,成為不可忽視的財政問題。第四,轉(zhuǎn)化率高。近年來,一些企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益普遍下滑,致使由政府擔(dān)保的債券及各種貸款的出現(xiàn)難以償還的問題,政府隱性或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為顯性直接債務(wù)的概率急劇上升,財政運行風(fēng)險加大。第五,債務(wù)利息高,貸款周期長,償債率高。地方政府債務(wù)中有一部分借貸款的利率遠(yuǎn)高于一般的市場貸款利率,這是因為地方除了部分按國家規(guī)定的金融利率借款外,還有大量的集資借款、向其他單位的借款,這些款項借貸時通常利率較高,造成我國政府部門債務(wù)利息較高,我國地方政府債務(wù)中長期貸款所占的比重較大,主權(quán)外債和國債轉(zhuǎn)貸資金貸款的期限大多在10年以上,且在地方政府債務(wù)總量中也占有較大比重。我國地方政府直接顯性債務(wù)就占財政收入的20%以上,超過了債務(wù)償債率的安全界限,使政府背負(fù)著沉重的負(fù)擔(dān),影響政府財政政策的良好執(zhí)行。(二)債務(wù)管理模式相對落后,存在監(jiān)管風(fēng)險面對如此龐大的地方債務(wù),地方政府債務(wù)管理問題就具有舉足輕重的地位。但現(xiàn)實是當(dāng)前我國地方政府性債務(wù)管理嚴(yán)重滯后于地方政府債務(wù)發(fā)展的需要,成為地方政府債務(wù)面臨的最大風(fēng)險。從債務(wù)資金運行的各環(huán)節(jié)看,我國地方政府債務(wù)管理主要呈現(xiàn)以下基本特征:首先,舉債分散,決策不嚴(yán)。由于缺乏國家統(tǒng)一的規(guī)范,各級地方政府的舉債決策分散,有的項目的舉債決策權(quán)在國家發(fā)改委,有的分散在各主管部門,有的則由舉債單位自行掌握,體現(xiàn)更多的是行政長官的意志。舉債主體主要考慮的是如何快速有效地籌集資金,而沒能長遠(yuǎn)地考慮償債能力和財政的承受能力。同時由于《預(yù)算法》中對地方政府發(fā)債權(quán)的禁止,地方政府舉債也就不需要通過財政部門的審核,脫離了地方人大的監(jiān)督,更沒有嚴(yán)格統(tǒng)一的管理。因此,不規(guī)范的舉債形式大量存在,這加大了管理難度。其次,債務(wù)管理機(jī)構(gòu)分散,管理基礎(chǔ)薄弱。目前各級地方政府均缺乏一個統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)來全面管理地方政府債務(wù)。盡管地方財政部門在制度上被明確授予全面管理政府債務(wù)的職能,但事實上地方財政部門只對部分直接由財政部門償還的債務(wù)如:國債轉(zhuǎn)貸、外債、專項借款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款、財政周轉(zhuǎn)金等進(jìn)行管理。不僅如此,財政部門內(nèi)部的債務(wù)管理職能也被分割到多個處室,它們之間又往往缺乏密切配合和協(xié)調(diào)。在財政部門外,一些政府部門具有某些債務(wù)的管理權(quán),如發(fā)改委對投融資領(lǐng)域政府債務(wù)的管理權(quán),一些地方臨時成立的各類與債務(wù)管理有關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)小組,貸款資金管理委員會等享有部分債務(wù)的管理權(quán),等等。分散的管理很難對債務(wù)的風(fēng)險有一個統(tǒng)計表的準(zhǔn)確的認(rèn)識,無疑加大了地方政府債務(wù)管理的風(fēng)險,減少了債務(wù)管理決策的科學(xué)性。再次,償債意識不強,償債制度不健全。在償債問題上,債務(wù)拖欠已經(jīng)成為地方政府通常采用的手段,拖欠的債務(wù)也成為地方政府債務(wù)存量的重要組成部分。地方政府利用各種手段逃避或轉(zhuǎn)嫁償債義務(wù),如頻繁變換銀行賬號、隱藏收入、行政干預(yù)法院公正執(zhí)法等;有的地方政府為轉(zhuǎn)嫁其所屬國有企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān),通過破產(chǎn)、分立重組、合資、租賃等方式幫助地方國有企業(yè)逃避銀行債務(wù);某些地方政府還借地方銀行的股份制改革或民營化之機(jī),通過行政手段,向民營企業(yè)轉(zhuǎn)嫁本應(yīng)由地方政府承擔(dān)的金融風(fēng)險。當(dāng)?shù)胤秸膫鶆?wù)無法拖延時,地方政府往往從其他支出渠道臨時抽調(diào)資金、或者通過舉借新債,或擠占、挪用專項資金,甚至以向公務(wù)員集資,拖欠公務(wù)員工資的方式來償還。各級地方政府缺乏真正的償債管理制度,除一部分省市政府建立起償債準(zhǔn)備金外,大多數(shù)縣級政府至今仍未設(shè)立償債準(zhǔn)備金。當(dāng)債務(wù)無法償還時,地方預(yù)算資金更加緊張。最后,管理手段單一,法律法規(guī)有待完善。目前從中央到地方對于地方政府債務(wù)管理都采取了一系列的措施,但主要沿用的還是傳統(tǒng)的行政手段。近幾年來,通過頒布法律規(guī)章來規(guī)范債務(wù)管理是我國部分地方政府采取的一種管理方式,其中關(guān)于鄉(xiāng)村兩級債務(wù)化解的管理辦法占到了較大比例;其次是外債管理辦法、專項借款管理辦法和償債準(zhǔn)備金管理辦法;而對地方政府債務(wù)進(jìn)行全面管理的法規(guī)則較少。而且法規(guī)或辦法幾乎都是由地方政府制定并頒布的,法律效力和強制力低,執(zhí)行上大多進(jìn)展比較緩慢。由于我國缺乏嚴(yán)格有效的地方債務(wù)監(jiān)管機(jī)制,地方政府舉債的不規(guī)范行為給地方財政造成了巨大的隱患和風(fēng)險,擴(kuò)大了地方財政運行的不確定性,帶來潛在的財政金融風(fēng)險,甚至影響政治及社會的穩(wěn)定。二、債務(wù)責(zé)任保險據(jù)統(tǒng)計,世界53個主要國家中,有37個允許地方政府舉債?？偟膩碚f,地方政府舉債方式主要有兩種:一是發(fā)行地方政府債券;二是向金融機(jī)構(gòu)借款,但一般都要求地方政府不得向其所屬金融機(jī)構(gòu)借款。在允許地方政府舉借債務(wù)的同時,無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家,都建立了較為完善的地方政府債務(wù)管理體制和風(fēng)險控制體系。現(xiàn)將美國、日本兩國地方政府債務(wù)管理情況介紹如下。(一)市政債券的發(fā)行和管理美國州和地方政府主要通過發(fā)行市政債券舉債,同時輔之以銀行借款和融資租賃。美國市政債券是以政府信用作為擔(dān)保,由州、城市、城鎮(zhèn)、縣及它們的授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券,用于一般市政支出或特定市政項目融資。市政債券始于19世紀(jì)20年代,當(dāng)時美國城市的大規(guī)模建設(shè)需要大量資金,但由于美國聯(lián)邦預(yù)算和地方預(yù)算是各自獨立編制,地方政府不得不自行設(shè)法融資,地方政府的發(fā)債積極性非常高。后來,隨著美國西部開發(fā)和鐵路建設(shè)的推進(jìn)以及大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),地方政府債務(wù)急劇增加,市政債券市場迅猛發(fā)展。根據(jù)信用基礎(chǔ)的不同,美國市政債券分一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?。一般?zé)任債券是以發(fā)行機(jī)構(gòu)的全部聲譽和信用為擔(dān)保并以政府財政稅收為支持的債券,通常以政府的稅收能力為償債基礎(chǔ)。而收益?zhèn)蔀榻ㄔO(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施而依法成立的地方政府代理機(jī)構(gòu)、委員會或授權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)行,通過有償使用這些公共設(shè)施的收入來償還債務(wù)。收益?zhèn)娘L(fēng)險往往比一般責(zé)任債券的風(fēng)險大,利率高。市政債券市場已經(jīng)成為美國各州、縣政府以及下屬機(jī)構(gòu)籌集公共事業(yè)所需資金的重要市場,與股票市場、國債市場以及企業(yè)債市場并列為美國四大資本市場。市政債券的發(fā)行方式主要有兩種:公募和私募。市政債券具有以下幾個顯著特點:(1)稅收減免。在美國,市政債券的突出特點就是其利息收入可免繳聯(lián)邦稅或者州所得稅,對于高稅收入者意義重大。(2)期限長。市政債券的期限可長至三四十年,這樣可以更好地同基礎(chǔ)設(shè)施項目相匹配。(3)信用度高。在美國,市政債券的信用等級只低于聯(lián)邦政府債券,是一種準(zhǔn)國債。隨著保險公司的加入,市政債券的投資更加安全和可靠。從1940年到1994年,美國市政債券的違約概率僅為0.5%。(4)市政債券的稅后收益率比聯(lián)邦債券高。通常來說,債券信用等級與債券利率呈反方向的變化關(guān)系,債券信用等級越高,債券利率就可以定得越低。雖然聯(lián)邦政府的信譽要高于州和地方政府,但由于市政債券享受了免稅待遇,市政債券稅后收益率要高于聯(lián)邦政府債券,所以市政債券的利率低于聯(lián)邦政府債券的利率。(5)流動性高。美國的市政債券市場己經(jīng)具備相當(dāng)?shù)纳疃群蛷V度,它在轉(zhuǎn)讓過程中隨時可以被吸納和接受,具有很強的流動性。(6)與保險結(jié)合。美國市政債券的發(fā)行業(yè)務(wù)與債券保險相結(jié)合。如果債券發(fā)行者在債券到期時無力償還債務(wù),通過市政債券的保險,便能夠保證債券到期時投資者獲得所保債券的本息,這樣大大降低市政債券持有者的投資風(fēng)險,并能保證市政債券的順利發(fā)行。美國政府為了有效應(yīng)對地方政府債務(wù)風(fēng)險,逐步形成了以法律法規(guī)行政監(jiān)控、信用評級制度、信息披露制度和債券保險制度為主要內(nèi)容并接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督的風(fēng)險控制框架。美國的市政債券具有完善的信用評級制度,投資者通常依靠評級機(jī)構(gòu)的信用評級來判斷一種市政債券的信譽。政府也建立了嚴(yán)格的信息披露機(jī)制,市政債券的發(fā)行者必須向投資者提供準(zhǔn)確有效的信息,保證投資者能夠合理地理解和評價所要購買的債券。同時,政府也建立了市政債券的保險制度,市政債券的保險是指在債券發(fā)行人實際未支債券本息時,由保險公司承擔(dān)償付的義務(wù)。美國市政債券的保險業(yè)務(wù)始于1971年美國市政債券保險公司的成立。目前已有數(shù)十家專業(yè)的市政債券保險公司,并成立了行業(yè)性組織“金融擔(dān)保保險協(xié)會”。(二)地方政府公車的發(fā)行和管理日本是一個單一制國家,地方政府債務(wù)管理以行政控制為主,通過嚴(yán)格的地方政府債務(wù)計劃與協(xié)議審批制度實現(xiàn)地方政府債務(wù)精細(xì)化管理。在日本,地方政府分為都道府縣和市町村兩級政府,地方公債是日本地方債券制度的主體,是地方政府直接發(fā)行的債券,是日本地方財政收入的第三大來源。目前,日本地方政府債務(wù)的發(fā)行主體為都、道、府、縣以及市、町、村等。除此之外,一些特別地區(qū)、地方公共團(tuán)體聯(lián)合組織以及地方開發(fā)事業(yè)等特殊地方公共團(tuán)體也可以發(fā)行地方公債券。日本地方公債大體可以分為普通債券和公共企業(yè)債券兩大類。普通債券是由日本地方政府直接發(fā)行的債券,其中既有都道府縣發(fā)行的,也有市町村發(fā)行的。公共企業(yè)債券是由一些特殊的國營法人發(fā)行的債券,這種債券一般都是由政府擔(dān)保支付本息,所籌集的資金一般也用于執(zhí)行政府的經(jīng)濟(jì)政策。日本地方政府公債的發(fā)行方式分為證書借款和證券發(fā)行兩種。證書借款指地方政府不發(fā)行債券,而以借款收據(jù)的形式籌借資金,這是其地方公債發(fā)行的主要方式。證券發(fā)行主要有募集、銷售、交付公債三種形式。政府規(guī)定,地方政府債務(wù)可以用于資本性支出、建設(shè)性支出及其他特定用途,但不能用于經(jīng)常性支出。為了防止地方政府濫發(fā)公債,日本政府對地方公債的發(fā)行實行嚴(yán)格的地方公債計劃和協(xié)議審批制度。日本地方公債發(fā)行的批準(zhǔn)權(quán)在中央政府,由大藏大臣與自治大臣協(xié)商來制定,具體由負(fù)責(zé)地方政府事務(wù)的自治大臣審批。日本對各地方政府舉債實行嚴(yán)格的協(xié)議審批制度,以控制債務(wù)規(guī)模?！兜胤阶灾畏ā返诙傥迨畻l規(guī)定:現(xiàn)階段地方公共團(tuán)體在地方政府債務(wù)的發(fā)行方式、利率、償還方式等方面,必須獲得自治大臣或都道府縣知事的許可,其具體程序為:地方政府要求發(fā)行債券時,要事先向自治省申報,提出所要發(fā)展的建設(shè)項目、資金來源和需要發(fā)債的額度。自治省審查后,將各地的發(fā)債計劃進(jìn)行匯總,在同大藏省協(xié)商后,統(tǒng)一下達(dá)該地區(qū)的發(fā)債額度。自治省與大藏省不僅共同制定政府發(fā)債計劃,還確定發(fā)債方針。發(fā)債方針的重點是確定當(dāng)年不準(zhǔn)發(fā)債的地方政府和限制發(fā)債的地方政府的名單。同時,為了保證政府公債資金的順利發(fā)行和合理有效利用,日本公債資金的來源和使用過程都要受到審計機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。日本審計機(jī)構(gòu)主要由國家會計檢察院和地方監(jiān)察委員會構(gòu)成。會計檢察院是日本的最高審計機(jī)關(guān),屬于國家行政序列,但獨立于內(nèi)閣,不受政府干涉,負(fù)責(zé)對中央收支決算及法律上規(guī)定的會計事項進(jìn)行審計監(jiān)督;地方監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)對地方政府財政收支及行政行為進(jìn)行審計監(jiān)督,對每一審計對象,監(jiān)察委員會分別出具一份審計報告,直接提交給國會或委托審計的政府部門。因此,審計對政府控制債務(wù)規(guī)模和防范債務(wù)風(fēng)險具有重要意義。三、日本經(jīng)驗對我國地方政府債務(wù)管理的啟示鑒于我國目前地方政府債務(wù)管理中的諸多問題,應(yīng)該借鑒美國和日本在地方政府債務(wù)管理中的成功經(jīng)驗,從制度上防范和控制財政風(fēng)險,加快地方政府債務(wù)管理體系建設(shè)。(一),將地方債法規(guī)制與《預(yù)算法》第20條,將區(qū)域從美、日兩國的特點來看,完備的法律法規(guī)對地方政府債務(wù)管理來說是必不可少的。地方政府從融資來源、資金管理、投放范圍到債務(wù)償還都應(yīng)該有明確的法律規(guī)定。我國應(yīng)該制訂《公債法》或《地方公債法》,并相應(yīng)修訂現(xiàn)有的《預(yù)算法》和其他相關(guān)的財政法規(guī)。按照市場經(jīng)濟(jì)體制與分稅制的客觀要求,在建立中央政府嚴(yán)格審批和監(jiān)管制度的前提下,逐步建立規(guī)范的地方公債制度,允許地方財政發(fā)行統(tǒng)一的債券籌集地方公用事業(yè)發(fā)展資金,是規(guī)范我國地方政府債務(wù)融資行為的必由之路。同時,為了確保債券發(fā)行及依照法定程序進(jìn)行,我們可以借鑒美國等國家經(jīng)驗,運用市場約束手段對其舉債后的行為進(jìn)行監(jiān)控,依靠債券市場中信用評級機(jī)構(gòu)以及金融中介、社會結(jié)構(gòu)的力量,對地方政府信用進(jìn)行評級,對于監(jiān)控地方政府債務(wù)風(fēng)險也能起到積極作用。(二)決策機(jī)構(gòu)和多部門根據(jù)國外的經(jīng)驗,為了確保政府債務(wù)安全運行,應(yīng)該建立完善的政府債務(wù)管理架構(gòu),它一般由以下幾個機(jī)構(gòu)組成:債務(wù)管理決策機(jī)構(gòu)、債務(wù)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)和債務(wù)管理監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)。債務(wù)管理決策機(jī)構(gòu)是地方政府債務(wù)管理體系中的最高權(quán)力機(jī)構(gòu),應(yīng)該由政府主要領(lǐng)導(dǎo)或者分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主要負(fù)責(zé)人,成員由政府各部門領(lǐng)導(dǎo)組成,主要負(fù)責(zé)審定本級政府債務(wù)管理工作的方針、政策和規(guī)章制度;審定政府債務(wù)的規(guī)模結(jié)構(gòu)、舉債投向和風(fēng)險控制目標(biāo);決定政府債務(wù)管理工作中的重要對策和措施。財政部門是政府債務(wù)管理中的執(zhí)行機(jī)構(gòu),應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行管理決策機(jī)構(gòu)的決定,保證公債的順利發(fā)行和資金的合理利用。為了防止公債的濫發(fā)和資金的濫用,應(yīng)該分別建立內(nèi)部和外部監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu),對政府債務(wù)的運行情況實行監(jiān)督檢查,使公債的發(fā)行達(dá)到預(yù)期的目的。(三)政府債務(wù)預(yù)算在我國,地方性債務(wù)的管理權(quán),并沒有隨著地方債務(wù)的發(fā)放權(quán),發(fā)放到地方政府。由于地方政府能力有限,不可能應(yīng)付地方性債務(wù)管理中出現(xiàn)的所有問題,所以中央政府必須加強對地方政府債務(wù)管理,把地方政府債務(wù)風(fēng)險納入財政預(yù)算管理。編制政府債務(wù)預(yù)算是將政府債務(wù)納入預(yù)算管理核心內(nèi)容。政府債務(wù)預(yù)算是財政復(fù)式預(yù)算的有機(jī)組成部分,它主要包括兩個部分:一是舉借政府債務(wù)收支預(yù)算。它反映預(yù)算年度直接或轉(zhuǎn)貸舉借政府債務(wù)資金的來源和結(jié)構(gòu)投向情況。二是償還政府債務(wù)收支預(yù)算。它反映預(yù)算年度政府用于償債的資金來源和支出情況。鑒于當(dāng)前地方政府債務(wù)形成機(jī)理較為復(fù)雜,全國不僅缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算編制依據(jù),而且地方各級現(xiàn)有政府債務(wù)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也不完整,為此,編制地方政府債務(wù)預(yù)算的前提應(yīng)由各級財政