第八章第3節(jié) 我國國有資產(chǎn)管理體制

第四節(jié)我國國有資產(chǎn)管理體制一、我國國有資產(chǎn)的形成與現(xiàn)狀二、我國國有資產(chǎn)管理體制的歷史沿革三、我國國有資產(chǎn)管理體制改革的實踐模式四、我國國有資產(chǎn)管理體制存在的問題及改革的深化第四節(jié)我國國有資產(chǎn)管理體制一、我國國有資產(chǎn)的形成與現(xiàn)狀（一）我國國有資產(chǎn)的形成1、革命根據(jù)地建立的公營企業(yè)形成的國有資產(chǎn)。2、新中國成立后沒收官僚資本，改造民族資本，3、財政投資形成的國有資產(chǎn)。4、國有企業(yè)的積累形成國有資產(chǎn)。5、國家依法認(rèn)定的國有資產(chǎn)。6、外國政府、企業(yè)和其他組織、個人捐贈形成的國有資產(chǎn)。1、革命根據(jù)地建立的公營企業(yè)形成的國有資產(chǎn)。新民主主義革命時期在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地建立了公營企業(yè)，由黨政機關(guān)和部隊經(jīng)營一些農(nóng)業(yè)、工業(yè)和商業(yè)以保證戰(zhàn)爭需要和改善人民生活、促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展。面對國民黨軍隊的封鎖、圍剿和日本軍隊的掃蕩，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)紅軍自力更生，奮發(fā)圖強，組織部隊發(fā)展生產(chǎn)，自給自足。2、沒收官僚資本，改造民族資本沒收官僚資本主要是指國民黨政府及“四大家族”的資本為國家所有。在沒收的官僚資本企業(yè)中包括金融、工礦、交通運輸和商業(yè)等部門的企業(yè)。通過沒收官僚資本企業(yè)、建立國營企業(yè)，國家在建國初就直接控制了國民經(jīng)濟(jì)命脈，為恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)建立社會主義制度以及進(jìn)行大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)奠定基礎(chǔ)。陳毅元帥任上海市長，對民族資本企業(yè)實施了利用、限制和改造的政策，通過贖買將其轉(zhuǎn)化為國營企業(yè)。到1956年我國基本上完成了對資本主義工商業(yè)的社會主義改造，將其轉(zhuǎn)化為國營企業(yè)而成為國有資產(chǎn)的重要組成部分。3、財政投資形成的國有資產(chǎn)。包括國家以財政預(yù)算撥款、通過政策性銀行貸款給建設(shè)單位所形成的國有資產(chǎn)以及各部門、單位以財政資金性的預(yù)算外資金所形成的各類財產(chǎn)，這是我國國有資產(chǎn)形成的主要渠道。在各項財政投資中，形成國有資產(chǎn)最重要的部分當(dāng)屬基本建設(shè)支出。例如在1950年財政用于基本建設(shè)的支出為12.5億元，1978年為451.92億元，到了2006年為4390.38億元，其絕對額呈不斷增加的趨勢。從基本建設(shè)支出占財政支出的比重來看，1953——1978年大部分年份在30%以上，1958年高達(dá)56%。這表明在計劃經(jīng)濟(jì)時期國家財政集中全國財力進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)。改革開放之后，基本建設(shè)指出占財政總支出的比重不斷下降，2002年為14.3%，2006年為10.9%。

4、國有企業(yè)的積累形成國有資產(chǎn)。主要包括國有資產(chǎn)的稅后利潤、股息、紅利、股權(quán)證轉(zhuǎn)讓收入和依法取得的其他收益，以及用這些收益進(jìn)行的投資等。這是我國目前國有資產(chǎn)的主要來源。5、國家依法認(rèn)定的國有資產(chǎn)。主要包括法律規(guī)定的各類屬于國家所有的自然資源（土地、礦藏、森林、水流等）；稅務(wù)、工商、海關(guān)、公安、檢察、法院等執(zhí)法機關(guān)上繳的罰沒收入、贓款及贓物的拍賣收入等。（二）我國國有資產(chǎn)的現(xiàn)狀我國國有資產(chǎn)的基本狀況可以概括為：國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)主導(dǎo)地位；國有企業(yè)控制著國民經(jīng)濟(jì)的命脈；國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了基礎(chǔ)。第一，從國有資產(chǎn)的總量來看。自改革開放以來我國國有資產(chǎn)總量一直在保持著持續(xù)快速的增長。截至2006年我國國有企業(yè)資產(chǎn)總額共計29萬億元，比2003年增長45.7%，年均增長15.4%。據(jù)財政部統(tǒng)計，自1998年以來我國國有資產(chǎn)總量年平均以超過10%的速度增長，超出同期GDP增長率的速度。以我國國有企業(yè)資產(chǎn)為例，據(jù)已經(jīng)完成清產(chǎn)核資的290840戶國有企業(yè)統(tǒng)計，資產(chǎn)總額為96425.3億元，負(fù)債總額為58126.3億元，所有者權(quán)益（凈資產(chǎn)）為38299億元，國家財政的60%來自國有企業(yè)。據(jù)不完全統(tǒng)計，至2006年末，全國僅國有及國有控股的非金融類企業(yè)的總資產(chǎn)和凈資產(chǎn)就分別達(dá)到29萬億元和12.2萬億元。截至2007年，我國共有國有企業(yè)11.5萬戶，資產(chǎn)總額35.5萬億元。僅中央企業(yè)一級，除國資委監(jiān)管的146戶外，還有財政部負(fù)責(zé)監(jiān)管的金融企業(yè)，以及行業(yè)主管部門監(jiān)管的其他為數(shù)眾多的國有企業(yè)。這個數(shù)字還僅僅是國有資產(chǎn)總數(shù)的一小部分。第二，從國有制經(jīng)濟(jì)在整個國民經(jīng)濟(jì)中的比重來看。自1998年到2003年，國有企業(yè)工業(yè)資產(chǎn)在全部工業(yè)資產(chǎn)中的比重雖然一直占有多數(shù)，但是呈現(xiàn)逐年減少的趨勢，其產(chǎn)值比重也在不斷下降。截止2005年底，國有及國有控股企業(yè)集團(tuán)數(shù)量占全部企業(yè)集團(tuán)的比重為50.8%，下降14.6個百分點；而其他非公有制經(jīng)濟(jì)控股的企業(yè)集團(tuán)數(shù)量比重則從19.3%上升到2005年的40.0%，上升20.7個百分點。從資產(chǎn)規(guī)?？?，2005年國有及國有控股企業(yè)集團(tuán)年末資產(chǎn)總計占全部企業(yè)集團(tuán)的85.8%，下降8.0個百分點；而其他非公有制經(jīng)濟(jì)控股的企業(yè)集團(tuán)年末資產(chǎn)總計所占比重則上升9.0個百分點。從經(jīng)營規(guī)?？?，2005年國有及國有控股企業(yè)集團(tuán)營業(yè)收入占全部企業(yè)集團(tuán)的79.6%，下降9.6個百分點；而其他非公有制經(jīng)濟(jì)控股的企業(yè)集團(tuán)營業(yè)收入所占比重則上升11.5個百分點。第三,從國有資產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)中的產(chǎn)業(yè)及行業(yè)布局來看。我國現(xiàn)階段的經(jīng)營性國有資產(chǎn)在三大產(chǎn)業(yè)中的分布狀況是：在第二產(chǎn)業(yè)中所占的比重最高，達(dá)到了55.2%，其次是第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，其凈資產(chǎn)的比重大致相當(dāng)，分別為23.8%和21%。由此表明我國的國有資產(chǎn)主要集中于工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中。從行業(yè)布局來看，我國的經(jīng)營性國有資產(chǎn)在各行業(yè)中的分布狀況表現(xiàn)為：在工業(yè)領(lǐng)域所占的比重最大，超過50%；其次為交通、運輸、郵電業(yè)和貿(mào)易、餐飲業(yè)，所占比重分別為17.3%和12.8%；地質(zhì)勘察及水利業(yè)、社會服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等所占比重較低，各占2%—3%。此外，從企業(yè)的規(guī)模布局來看，我國經(jīng)營性國有資產(chǎn)在大、中、小型不同規(guī)模企業(yè)中的分布狀況為大型企業(yè)數(shù)量占3%，資產(chǎn)總額占62%，凈資產(chǎn)占66%；中型企業(yè)數(shù)量占13%，資產(chǎn)總額占21%，凈資產(chǎn)占19%；小型企業(yè)數(shù)量占84%，資產(chǎn)總額占17%，凈資產(chǎn)占15%。存在的問題：國有資產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)及產(chǎn)業(yè)中分布過廣，國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)仍不合理，競爭力不強；國有資產(chǎn)的增長很大一部分還在依靠國家財政的直接投入而經(jīng)營性國有資產(chǎn)以利潤上交形式形成的財政收入貢獻(xiàn)卻比較低等許多問題。二、我國國有資產(chǎn)管理體制的歷史沿革（一）計劃經(jīng)濟(jì)體制下的國有資產(chǎn)管理體制（1950—1977年）（二）改革開放后的國有資產(chǎn)管理體制1、1978—1984年，對國有企業(yè)放權(quán)讓利，擴大企業(yè)自主權(quán)2、1985—1987年，增強企業(yè)活力，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制3、1988—1991年，對國有企業(yè)實行多種形式的承包經(jīng)營責(zé)任制4、1992—2002年，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，建立現(xiàn)代企業(yè)制度5、2003年組建國家國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，建立新型國有資產(chǎn)管理體制（一）計劃經(jīng)濟(jì)體制下的國有資產(chǎn)管理體制（1950—1977年）當(dāng)時的國有企業(yè)稱為“全民所有制企業(yè)”或“國營企業(yè)”，即這些資產(chǎn)是國家代表全體人民擁有所有權(quán)，并直接組織其生產(chǎn)經(jīng)營活動，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)合二為一。與高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)管理體制相適應(yīng)，國有資產(chǎn)實行高度集中的分級歸口管理體制。國有資產(chǎn)由各級政府的業(yè)務(wù)主管部門歸口管理，大中型企業(yè)主要集中在中央和省市自治區(qū)一級，特別是中央政府實行集中統(tǒng)一管理。在國有經(jīng)濟(jì)內(nèi)部，由于企業(yè)不是獨立的經(jīng)濟(jì)實體，在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整、對國有企業(yè)進(jìn)行關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)時，國有資產(chǎn)在中央與地方以及部門、行業(yè)和企業(yè)之間，實行無償劃撥制度。在這一時期，國家曾多次調(diào)整國有企業(yè)管理體制和國有資產(chǎn)管理體制，但大都是通過大批國有企業(yè)上收和下放地方的方式來進(jìn)行，并沒有從根本上改變上述基本格局。（二）改革開放后的國有資產(chǎn)管理體制1978—1984年，對國有企業(yè)放權(quán)讓利，擴大企業(yè)自主權(quán)對國有企業(yè)進(jìn)行擴權(quán)讓利的改革試點，主要集中在兩個方面，一是以計劃經(jīng)濟(jì)為主，同時充分重視市場調(diào)節(jié)的輔助作用，調(diào)整國家與企業(yè)的關(guān)系；二是擴大企業(yè)自主權(quán)，并且把企業(yè)經(jīng)營好壞同職工的物質(zhì)利益掛起鉤來，著眼于調(diào)動企業(yè)和職工的積極性主動性。1979年7月，國務(wù)院先后頒布了《關(guān)于擴大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的若干規(guī)定》等五個文件。通過擴大企業(yè)自主權(quán)的改革，企業(yè)有了一定的生產(chǎn)自主權(quán)，開始成為獨立的利益主體，企業(yè)和職工的積極性都有所提高，并打開了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的缺口。但是，由于信息不對稱，約束機制難以規(guī)范，出現(xiàn)了企業(yè)為擴大自銷比例而壓低計劃指標(biāo)、不完成調(diào)撥任務(wù)和財政上繳任務(wù)等問題，結(jié)果是形成了“內(nèi)部人”控制，出現(xiàn)了“工資侵蝕利潤”和行為短期化問題。1982年中央推廣實行工業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，旨在解決放權(quán)讓利中暴露的問題，處理好國家和企業(yè)之間的分配關(guān)系，解決大鍋飯問題，在硬化企業(yè)預(yù)算約束，強化企業(yè)內(nèi)部管理等方面收到了成效，尤其是國家財政赤字大幅減少。但是由于企業(yè)外部環(huán)境不平等，企業(yè)內(nèi)部條件也千差萬別，該政策很難找到可操作化的指標(biāo)來規(guī)范國家與企業(yè)之間的責(zé)、權(quán)、利，企業(yè)激勵不足問題十分嚴(yán)重。1983—1984年先后又兩次推出利改稅，但結(jié)果都很不理想。2、1985—1987，增強企業(yè)活力，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制1984年，黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，提出社會主義市場經(jīng)濟(jì)是有計劃的商品經(jīng)濟(jì)。由此國有企業(yè)從簡政放權(quán)逐步發(fā)展到企業(yè)經(jīng)營機制的改革。這一時期的國有資產(chǎn)管理體制改革，基本沿著黨政分開、政企分開和所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的原則推進(jìn)。在國有資產(chǎn)經(jīng)營中，進(jìn)一步擴大企業(yè)自主權(quán)以增強企業(yè)活力。在企業(yè)內(nèi)部管理體制上，從1986年開始推行廠長（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制，并建立職工代表大會制度。1986年12月6日第六屆全國人大常委會第十八次會議通過了《中華人民共和國破產(chǎn)法（試行）》。上述改革，使國有資產(chǎn)經(jīng)營管理機制逐步向市場化方向發(fā)展。同時，各地區(qū)還進(jìn)行了承包制、租賃制和股份制等改革試點。3、1988—1991年，對國有企業(yè)實行多種形式的承包經(jīng)營責(zé)任制從1988年開始國家大規(guī)模地對國有企業(yè)實行多種形式的承包責(zé)任經(jīng)營制，以處理國家、企業(yè)和職工之間的物質(zhì)利益關(guān)系，探索國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的具體途徑。承包經(jīng)營責(zé)任制的主要形式包括上繳利潤遞增包干、上繳利潤基數(shù)包干，超收分成；上繳利潤定額包干；虧損企業(yè)減虧（或補貼）包干等。此外，1988年1月，國務(wù)院決定成立國家國有資產(chǎn)管理局，統(tǒng)一歸口行使國有資產(chǎn)所有權(quán)管理職能。第七屆全國人民代表大會第一次會議于1988年4月13日通過了《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，并于當(dāng)年8月1日起施行。4、1992—2002年，1992年鄧小平南巡講話發(fā)表后，我國掀起了新一輪思想解放的浪潮。黨的十四大提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。1993年11月14日黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是我國國有企業(yè)改革的方向，指出現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征是“產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確、政企分開、管理科學(xué)”。從此我國國有資產(chǎn)管理體制改革進(jìn)入了以產(chǎn)權(quán)改革為核心，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的新階段。2000年黨的十五屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》中指出，國有大中型企業(yè)要進(jìn)一步深化改革，建立產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，健全法人治理結(jié)構(gòu)，成為市場競爭的主體，積極探索國有資產(chǎn)管理的有效形式，建立規(guī)范的監(jiān)督機制。在這一時期，各地區(qū)進(jìn)行了國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營、建立產(chǎn)權(quán)交易中心、組建地方國有資產(chǎn)管理委員會、債轉(zhuǎn)股（三角債惡性循環(huán)）、對國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組、抓大放小等一系列重要探索。5、2003年組建國家國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，建立新型國有資產(chǎn)管理體制2002年黨的十六大報告指出：“繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)，改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要任務(wù)。在堅持國家所有制的前提下要充分發(fā)揮中央和地方的兩個積極性。要繼續(xù)探索國有資產(chǎn)經(jīng)營體制和方式。各級政府要嚴(yán)格執(zhí)行國有資產(chǎn)管理法律、法規(guī)，堅持政企分開，實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，使企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值”。國家國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（簡稱國資委）于2003年4月6日正式成立，其職責(zé)和任務(wù)是：由國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，監(jiān)管國有資產(chǎn)，確保國有資產(chǎn)保值增值，進(jìn)一步搞好國有企業(yè)。由國務(wù)院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。另外，黨的十七大報告指出，要“深化國有企業(yè)公司制股份制改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，增強國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力和影響力”，“加快建設(shè)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，完善各類國有資產(chǎn)管理體制和制度”。所有這些都標(biāo)志著我國國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)入了一個新的歷史階段。三、我國國有資產(chǎn)管理體制改革的實踐模式2003年3月，中央和地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會也分別成立，統(tǒng)一了管人、管事和管資產(chǎn)的權(quán)力。此后經(jīng)過理論和實踐的發(fā)展，形成了中央與地方各有不同，地區(qū)與地區(qū)之間各有特色的國有資產(chǎn)管理模式。其中具有代表性的是上海模式，深圳模式和遼寧模式：其一：上海模式“兩級管理、三個體系、三個層次”的國有資產(chǎn)管理模式。其中，“兩級管理”是指市、區(qū)（縣）兩級政府各自對市屬和區(qū)（縣）屬的國有資產(chǎn)進(jìn)行管理，分別行使國有資產(chǎn)代表權(quán)?！叭齻€體系”是指國有資產(chǎn)管理體系、運行體系和監(jiān)督體系?！叭齻€層次”中，第一層次是國資委作為國有資產(chǎn)所有權(quán)的總代表，在國資委之下設(shè)立國有資產(chǎn)管理辦公室作為常設(shè)辦事機構(gòu)，對全市國有經(jīng)營性、非經(jīng)營性和資源性資產(chǎn)進(jìn)行全面的管理和監(jiān)督。第二層次是40家授權(quán)的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，具體可以分為三大類即原主管局基礎(chǔ)上組建的國有控股公司、授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)的企業(yè)集團(tuán)母公司和部分國有資產(chǎn)存量較大的區(qū)（縣）國有資產(chǎn)管理部門。第三層次是由國有資產(chǎn)經(jīng)營公司全資、控股和參股的1萬多家企業(yè)。其二：深圳模式國有資產(chǎn)管理的三層架構(gòu)：第一層是屬于政府性質(zhì)的深圳市國資委及其下屬機構(gòu)國資辦，負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行國有資產(chǎn)管理方面的法律法規(guī)，依法監(jiān)督和確定國有控股公司的領(lǐng)導(dǎo)人選等行政職能；第二層是屬于企業(yè)法人性質(zhì)的三家國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，代表國家對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)行使資產(chǎn)收益、重大決策、選擇經(jīng)營者以及資本運作的職能；第三層是三家公司下屬的企業(yè)，主要從事生產(chǎn)經(jīng)營。其三：遼寧模式三層構(gòu)架和“兩委歸一”體制格局2004年遼寧省企業(yè)工委和國資委正式合署辦公，專