張成福《公共管理學(xué)》

公共管理學(xué)第1章公共管理導(dǎo)論1.公共管理：指以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福社與公共利益的過程。2.公共管理學(xué)：公共管理學(xué)是指運用管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等多學(xué)科理論與方法研究公共組織，尤其是政府組織的管理活動及其規(guī)律的一門學(xué)科體系。3.新公共管理：新公共管理是指以自利人為假設(shè)，基于公共選擇代理人理論及其交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為基點而發(fā)展起來的一種公共管理范式。新公共管理的前提假設(shè)是:通過引入自由市場的競爭運行機制，政府能像私人組織一樣合理利用資源，注重投入產(chǎn)出，提高效率。1.1公共管理的意義皮瑞和克萊姆的觀點公共管理一種新的途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范性取向以及一般管理之工具取向的結(jié)合體。公共管理的重點是將公共行政作為一種職業(yè)，并將公共管理者視為職業(yè)的實踐者，而非政客或政治家。卡爾森和歐爾曼的觀點公共管理是對行政的一般方面科際整合的研究……它將人力、財力、物資、信息和政治資源的管理與管理學(xué)的計劃、組織、控制職能相融合。卡爾森和歐爾姆還對公共管理與公共行政的不同進行了說明。奧托、海蒂和沙夫里茨的觀點公共管理是公共行政或公共事務(wù)的一部分，是綜合了公共行政的方案設(shè)計與組織重建、政策與管理規(guī)劃、經(jīng)由預(yù)算將公共管理進行資源分配、財務(wù)管理、人力資源管理的各種方法與藝術(shù)。波茨曼與史陶斯曼的觀點公共管理就是對政治權(quán)威的管理。如果不考慮組織的性質(zhì)，大部分管理工作和任務(wù)是具有共通性的。但公共管理的主要領(lǐng)域在政治系統(tǒng)下，一旦政治權(quán)威進入管理戲局，管理的游戲規(guī)則就會改變。在他們看來，公共管理含有戰(zhàn)略意義，并且更有彈性。休斯的觀點與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論和功能的變化。公共行政的焦點在于過程、程序以及順序，而公共管理包括得更多。公共管理者不僅僅遵循指示，而且關(guān)注達(dá)成結(jié)果以及為達(dá)成結(jié)果而承擔(dān)的責(zé)任。公共管理的性質(zhì)（1）公共管理承認(rèn)政府部門治理的正當(dāng)性；（2）公共管理強調(diào)政府對社會治理的主要責(zé)任；（3）公共管理強調(diào)政府、企業(yè)、公民社會的互動以及在處理社會及經(jīng)濟問題中的責(zé)任共負(fù)；（4）公共管理強調(diào)多元價值；（5）公共管理強調(diào)政府績效的重要性；（6）公共管理既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法；（7）公共管理以公共的福祉和公共利益為目標(biāo)；（8）公共管理將公共行政視為一種職業(yè)，而公共管理者視為職業(yè)的實踐者。1.2公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑公共管理的研究途徑依公共管理學(xué)者波茲曼的觀點，盡管研究途徑及理念有各種差異，但就概念的演進而言，大致可以分為兩種研究途徑，即公共政策的途徑（publicpolicyapproach，簡稱P途徑）以及企業(yè)管理途徑（businessapproach，簡稱B途徑）。公共管理學(xué)的特質(zhì)1.公共管理是以整合性的概念。2.公共管理是將私部門的管理手段運用于公部門。3.公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計、政策設(shè)計為焦點。4.公共管理不完全等于“政府管理”，而意味著一種新治理。5.公共管理強調(diào)價值調(diào)和與責(zé)任。6.公共管理關(guān)注政府改革和政府再造。7.公共管理是以科際整合的研究領(lǐng)域。1.3公共管理的特質(zhì)以及與私部門管理的區(qū)別政治權(quán)威與經(jīng)濟權(quán)威公共管理以國家強制力為后盾，具有公權(quán)力，私組織則沒有。公部門的權(quán)威來自制度與法律的授予，而私部門則是來自經(jīng)濟性的市場力量。多元制衡與自主性

公共管理只有有限的管理自主權(quán)但卻有著復(fù)雜的政治界面，而私部門管理則由相對充分的管理自主權(quán)。公共利益與私人利益政府具有促進和實現(xiàn)公共利益的義務(wù)和責(zé)任。這是公共管理區(qū)別于私管理的一個重要特征。而私營企業(yè)和組織往往是個人利益最大化的追求者。法的支配與意思自治對于政府而言，凡是法律未允許的便是非法的。而對于私領(lǐng)域的管理而言，法無禁止即自由。政府與市場公共管理與私部門的管理的一個最重要之處在于政府與市場的區(qū)別與差異。這種差異主要表現(xiàn)在：壟斷與市場；公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品；自由與依賴；利潤與支出等。多元理性與經(jīng)濟理性公共部門處在社會各種力量作用的核心，承擔(dān)著社會價值權(quán)威性分配的職責(zé)，所以政府理性往往是多元的，應(yīng)考慮各種利益和價值的平衡；而私部門的管理大多為工具的經(jīng)濟理性，往往較少顧及其他理性的考慮。1.4新公共管理胡德對新公共管理的理解1.即時的專業(yè)管理；2.目標(biāo)明確與績效衡量；3.強調(diào)產(chǎn)出控制；4.轉(zhuǎn)向部門分權(quán)；5.強調(diào)運用私營部門的管理風(fēng)格、方法和實踐；6.強調(diào)資源的有效利用。法漢姆及霍頓對新公共管理的理解1.采用理性途徑的方式處理問題；2.重新設(shè)計組織結(jié)構(gòu)；3.改變組織結(jié)構(gòu)，促進官僚體制更為扁平化；4.改變現(xiàn)行的政策，轉(zhuǎn)換成為“新公共服務(wù)模式”；5.運用人力資源管理技術(shù)；6.試圖建立一種彈性、回應(yīng)性及學(xué)習(xí)的公共組織；7.以契約關(guān)系來取代傳統(tǒng)的信托關(guān)系。本書對新公共管理的理解從總體上來看，新公共管理以自利人為假設(shè)，即與公共選擇、代理人理論及交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為基點而發(fā)展起來的，新公共管理代表著人民持續(xù)不斷地改革政府，實現(xiàn)理想政府治理的一個努力方向。但它是否意味著政府治理的一個新典范時代的到來，現(xiàn)在下結(jié)論還為時尚早。1.5公共管理：現(xiàn)時代的挑戰(zhàn)關(guān)于回應(yīng)維持憲政秩序和政府穩(wěn)定問題安全與秩序是人類社會發(fā)展的一個基本問題。凡是人類存在的地方，人們莫不試圖建立良好的的秩序。作為公共管理者，如何防止政府的崩潰，建立和發(fā)展憲政秩序并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)良好的政府致力職位關(guān)鍵。關(guān)于如何在公共管理與維系并發(fā)展民主法治社會的基本價值問題政府治理絕非是一個工具——理性價值的追求問題。公共管理的一個重要使命在于要扮演執(zhí)行與捍衛(wèi)民主憲政的角色，這就是說它要致力于發(fā)展、弘揚民主治理過程的合法性。關(guān)于平衡政府與市場的作用，以促進政府治理的有效性問題一個有效的政府和一個較為完備的市場機制是推動經(jīng)濟發(fā)展的兩個機輪。在公共領(lǐng)域，現(xiàn)階段又過于崇尚市場機制取向，但市場也不是萬能的，它必須與政府有機結(jié)合起來。關(guān)于回應(yīng)全球化的挑戰(zhàn)問題對于政府治理而言，全球化是機會也是挑戰(zhàn)關(guān)于如何平衡目前及最近未來與較長遠(yuǎn)未來的需要問題面對著人類日益增長的期望革命，如何平衡眼前發(fā)展與長遠(yuǎn)發(fā)展的需要，是當(dāng)代政府治理所面臨的挑戰(zhàn)。關(guān)于如何應(yīng)付科學(xué)技術(shù)革命帶來的挑戰(zhàn)問題如何應(yīng)付越來越多的官僚腐敗，重振公民對政府的信任問題關(guān)于重振政府的治理能力問題如果政府要進一步促進經(jīng)濟的發(fā)展和社會的繁榮，就必須提供自己的能力，依據(jù)世界銀行的觀點，政府的能力是指政府以最小的社會價格采用集體行動的能力。關(guān)于如何發(fā)展有效的組織體制的問題如何構(gòu)建國家與社會的共同治理模式問題問題在于政府能否有能力激發(fā)、培養(yǎng)這種責(zé)任感；政府是否能夠給社會提供這樣的機會；政府是否改變自己傳統(tǒng)的優(yōu)越感、自我中心感。公共管理如何應(yīng)付復(fù)雜、不確定與變革的問題社會科學(xué)與自然科學(xué)都認(rèn)識到，人類面臨的主要問題也是全球的、復(fù)雜的和非線性的。管理的復(fù)雜性，需要我們改變傳統(tǒng)的機械的管理思維方式，發(fā)展一種有機的、整體的、生態(tài)的管理方式。重建公共管理的道德秩序公共管理，不僅關(guān)乎專業(yè)技術(shù)，也重視公共服務(wù)的道德追求。社會學(xué)家涂爾干曾言：假如沒有目標(biāo)的話，即使我們大步邁向前去，亦將無所寸進。面對21世紀(jì)，我們的確面臨著道德秩序重建的挑戰(zhàn)。第2章公共管理者的角色與知能2.1作為一般管理者的角色公共管理者：指受國家和公民的委托，行使公權(quán)力，負(fù)責(zé)運用資源達(dá)成政府施政目標(biāo)的人。在現(xiàn)代民主國家中，公共管理者是經(jīng)法定程序進入政府，擔(dān)任政府公職，行使公權(quán)力，并從事公務(wù)管理的公職人員。明茨伯格的八種研究管理者職能和角色的途徑1.古典學(xué)派，2.偉人學(xué)派，3.企業(yè)家學(xué)派，4.決策理論學(xué)派5.領(lǐng)導(dǎo)有效性學(xué)派6.領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)派，7.領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力學(xué)派8.工作活動學(xué)派明茨伯格的管理者的十大角色一個管理者同時起著不同的作用。這些工作和作用可歸納為三個方面：1.是人際關(guān)系方面的工作，包括三種角色：掛名首腦、領(lǐng)導(dǎo)者和聯(lián)絡(luò)者2.信息情報方面的工作，包括下列三項：監(jiān)聽者、傳播者和發(fā)言人。3.決策方面的工作。包括以下四個角色：企業(yè)家、故障排除者、資源分配者和談判者。奎恩等人的觀點以奎恩為代表的一群學(xué)者，對管理行為進行了廣泛的實證研究，他們發(fā)展出境證框架，并以界定了八種看似相互矛盾又必須兼顧的管理角色。主要包括：導(dǎo)師、促進者、監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者、指導(dǎo)者、生產(chǎn)者、掮客等。2.2作為公共管理者的特殊角色管理都會涉及到一對組織所擁有的資源進行規(guī)劃、組織和協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)組織目標(biāo)的過程，所以公共管理和一般管理的角色和責(zé)任肯定有許多相吻合之處。但公共管理的多元性、政治性以及公共性這些特質(zhì)，也決定了公共管理者承擔(dān)與一般管理著不同的角色。執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色

公共管理者在任職時就已宣誓要護憲和行憲，這是公共管理者的天職。人民受托者的角色公共管理者受人民的委托，在治理過程中扮演政黨與重要的角色，不能屈服于強烈短視的壓力，應(yīng)考慮長遠(yuǎn)的全民利益。賢明少數(shù)的角色公共管理者要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波逐流追求時尚的多數(shù)或有權(quán)的少數(shù)。平衡論的角色公共管理者必須對外在環(huán)境有回應(yīng)或反應(yīng)，也就是要以維護公共利益及憲政運作為職業(yè)。扮演分析者和教育者的角色公共管理者應(yīng)該為自己的所作所為提出合理的說明并盡量將人民納入自己的治理過程，以增加民選領(lǐng)導(dǎo)、民意代表、所有在治理過程中的參與者。2.3公共管理者的技能技術(shù)性技能技術(shù)性技能主要指從事自己管理范圍內(nèi)所需的技術(shù)與方法。這是現(xiàn)代公共管理日益專業(yè)化的趨勢所要求的。人際關(guān)系能力協(xié)作活動的核心在于人際的互動。一個管理者只有擁有人際關(guān)系能力才能將人員整合到各種協(xié)作型的活動之中。概念化技能

所謂概念化技能，是指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統(tǒng)思考和大局把握的能力，亦即抽象思維的能力。診斷技能所謂診斷技能，是指針對特定的情景尋求最佳反應(yīng)的能力，也就是分析問題、探究原因、因應(yīng)對策的能力。溝通技能可以這樣講，沒有溝通就沒有組織和管理。所謂溝通能力，是指管理者具有收集和發(fā)送信息的能力，能通過書寫、口頭語肢體語言的媒介，有效與明確地向他人表達(dá)自己的想法、感受與態(tài)度。2.4有效的公共管理者概述對于一個公共管理者而言，成為一個有效的公共管理者是重要的。有效性是一個相當(dāng)模糊的概念，它是我們經(jīng)常談?wù)摰趾茈y得到界定和滿意答復(fù)的概念。在我們看來，有效性是一個充滿價值判斷的詞匯，在某種程度上，它是經(jīng)濟、效率、效能、公平等的綜合體現(xiàn)。有效的公共管理者必須是一個良好的自我評估者。自我評我甚為重要，因為，公共管理者借此可以認(rèn)識自己，了解自己的優(yōu)缺點，以便在策略的執(zhí)行時能優(yōu)勝劣汰。有效的公共管理者必須是不令人討厭的。為此，公共管理者就必須具有創(chuàng)造力。有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺公共管理者不應(yīng)是唐斯所謂的“狂熱家型的官僚”，因為這種人在積極推動某項運動時，只支持他們自己的狹隘政策而阻止其它任何的發(fā)展，常常會引起沖突和仇恨。公共管理者應(yīng)成為“政治家型官僚”，使其擁有遠(yuǎn)大的目光和開闊的胸懷。有效的公共管理者必須具有耐心。有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經(jīng)驗。有效的公共管理者必須以民眾為導(dǎo)向。要與民眾和睦相處，還要能了解民眾。有效的公共管理者必須善于分析與思考?，F(xiàn)代公共管理強調(diào)分析，尤其是價值、判斷、直覺、經(jīng)驗間的分析思考與分析工具的整合。1.5面向未來的、具有前瞻力的公共管理者我們正生活在一個變革的時代，這種變革的復(fù)雜性越來越強烈，使我們的環(huán)境變得越來越動蕩，這一環(huán)境對傳統(tǒng)的基本的管理假定發(fā)起挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對這種挑戰(zhàn)呢？著名的公共管理學(xué)大師莫根在其《駕馭變革的浪潮》一書中，為變革時代的公共管理者提出了許多深刻而與具有啟迪的見解。（1）未來的公共管理者必須發(fā)展他們解讀和預(yù)測環(huán)境趨勢的能力，他們需要一種“觸角”，能夠幫助他們感悟組織所面臨的重大問題，并發(fā)現(xiàn)機會。（2）未來的公共管理者必須具有前瞻性管理的態(tài)度和技能，他別是“前瞻思考”、“由內(nèi)向外”的管理能力。（3）未來的公共管理者必須開發(fā)自己的領(lǐng)導(dǎo)技能。（4）在信息社會中，組織的人力資源最為重要，公共管理者必須設(shè)法開發(fā)和調(diào)動組織中的每一個人的只是、智慧和創(chuàng)造性潛能。（5）未來的社會要求組織和成員加強學(xué)習(xí)、創(chuàng)新和創(chuàng)造力。（6）組織結(jié)構(gòu)的扁平化要求管理和控制的新路徑。（7）信息技術(shù)將改變許多組織的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)，以及組織產(chǎn)品的服務(wù)的性質(zhì)與生命周期。（8）復(fù)雜性是管理棋局的代名詞。（9）除了了解和因應(yīng)已經(jīng)出現(xiàn)的變化趨勢，未來的公共管理者，特別是高層管理者，必須尋找改變浙西阿趨勢的方法以便于管理。第3章公共部門的角色3.1公共部門的性質(zhì)與需要公共部門的性質(zhì)傳統(tǒng)上，在實行混合經(jīng)濟的國家，人們習(xí)慣于將整個社會分為兩大部門：公共部門和私人部門或者政府與市場部門。其中公共部門與私人部門的核心差別在于其是否擁有合法的強制力，政府是社會中唯一可以合法使用暴力的機關(guān)。雖然公共部門和私人部門通常被人們看作是分離的，但將它們視為相互排斥的領(lǐng)域的劃分可能是武斷的。事實上，任何一個經(jīng)濟和社會，都是公共部門和私人部門的有機結(jié)合，二者之間也是相互依賴的。公共部門的需要對于一個社會為什么需要公共部門，人們可以從不同的方面予以解釋和回答。政治學(xué)家伊斯頓曾經(jīng)分析到：任何社會最低限度的先決條件就是確立一套以權(quán)威分配價值的機制。如果沒有這套機制，社會就會在經(jīng)常的爭吵中處于四分五裂的狀態(tài)。公共經(jīng)濟學(xué)家馬斯格雷夫從經(jīng)濟學(xué)的角度揭示了各個部門存在必要性。他認(rèn)為，市場機制無法單獨地發(fā)揮全部經(jīng)濟作用是需要政府的一個重要原因。3.2市場機制、市場失靈與政府干預(yù)市場機制有效運行的條件市場是買賣雙方共同決定一項產(chǎn)品價格的場合。市場機制通過市場供需均衡，使資源配置達(dá)到最有效率的方法。然而，完全競爭的市場機制的建立是由一系列的假設(shè)在內(nèi)的，但實際上，經(jīng)濟運作在實際生活中是不可能完全符合市場競爭的假設(shè)，因而就有了市場失靈。市場失靈的表現(xiàn)市場失靈包括兩種情況：一是市場機制無法將社會資源予以有效配置；二是市場經(jīng)濟無法解決效率以外的非經(jīng)濟目標(biāo)。概括起來，市場失靈的表現(xiàn)主要有：公共產(chǎn)品的提供市場經(jīng)濟中的壟斷市場經(jīng)濟的外部性市場波動與經(jīng)濟的不穩(wěn)定性市場經(jīng)濟下的收入不平等3.3市場經(jīng)濟中政府的經(jīng)濟職能對于市場經(jīng)濟中政府的職能問題的爭議對于市場經(jīng)濟中政府的職能問題，歷來是存在時廣泛的爭議，而且事實上在實踐中，政府的角色也是不斷變化的。在自由放任時期，人們認(rèn)為最好的政府就是最小的政府；近代福利國家的出現(xiàn)使得政府的職能大大增加；20世紀(jì)70年代以后，小政府的理念又開始盛行。歷史的發(fā)展證明，事實上并不存在一個理想的或最優(yōu)的政府規(guī)模、政府作用以及政府的強度。在市場經(jīng)濟條件下，政府一般的或基本的角色或職能提高經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)組織各種各樣的公共物品和服務(wù)的供給公有資源和自然資源的保護社會沖突的調(diào)整和解決保護并維持市場競爭收入和財產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定3.4政府治理工具的選擇治理工具治理工具又可以稱之為政策工具或政府工具，它是指政府將其實質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機制，政策工具是政府治理的核心，沒有政策工具，就無法實現(xiàn)政府的目標(biāo)。當(dāng)代各國的政府治理工具主要包括:命令條款、財政補助、管制規(guī)定、征稅、勸誡、權(quán)威和契約等。政府治理工具的選擇政府可運用多元政策工具以實現(xiàn)自己的治理目標(biāo)。運用和治理工具，政府干預(yù)市場到何種程度，完全視問題情勢，政府主觀偏好，資源擁有程度，目標(biāo)的正確性與選擇性，對市場的依賴程度，相對成本等綜合因素而定。通過對各國政府改革的觀察，我們發(fā)現(xiàn)，政府對政策工具的偏好正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，如更加強調(diào)公共服務(wù)的民營化和市場機制，強調(diào)非贏利組織提供公共服務(wù)，強調(diào)放松管制等。3.5政府失靈成本和收益的分離過剩和成本過高。政府活動缺乏價格的指引，這使得政府產(chǎn)生的價值同生產(chǎn)它的成本決裂。政策制定的復(fù)雜性和低質(zhì)的政策由于理性選民的無知、利益集團對公共政策的影響、等級制和官僚制本身的障礙、政治家的偏好等因素，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效來的資源配置。內(nèi)部性問題正如外部性因素對市場經(jīng)濟的影響一樣，內(nèi)部性也同樣影響著政府。內(nèi)部具體表現(xiàn)為預(yù)算增長、大機構(gòu)規(guī)模、控制信息使用是指轉(zhuǎn)化為有價值的產(chǎn)品或權(quán)利。政府組織的低效率政府是唯一擁有合法暴力的機構(gòu)，是名副其實的自然壟斷者，壟斷同樣在政府部門造成了低效率。另一種分配的不公正由于政府的公共政策本質(zhì)上涉及到價值和權(quán)利的分配問題，而這種再分配都給不公正和濫用職權(quán)提供了機會。尋租尋租是指在某種住房保護的制度環(huán)境中，個人尋求財富轉(zhuǎn)移的活動，或者追求非生產(chǎn)性利潤的活動。尋租行為的結(jié)果是導(dǎo)致社會資源的浪費。政策執(zhí)行的無效率在實踐中，由于各種因素的存在導(dǎo)致公共政策不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，而導(dǎo)致政府的無效率。所有制殘缺國家干預(yù)是造成產(chǎn)權(quán)殘缺的根源，管制導(dǎo)致所有權(quán)的殘缺，所有者的殘缺程度與管制的程度呈正比。3.6矯正政府失靈和市場失靈的策略市場的自由化、促進化和活潑化市場的自由化是指政府對已經(jīng)存在的市場管制予以解除，讓更多的參與者加入，使其充分競爭，讓市場的供需法則能夠充分運用。市場的促進化是指原本的市場機制不存在或者失靈，即沒有價格機制能夠促進有效的交易，政府提供價格措施，使市場機制發(fā)揮作用。市場的活潑化是指對財貨的重新分配。誘導(dǎo)機制與政策，誘導(dǎo)機制主要包括以下手段：供給面的賦稅手段需求面的賦稅手段供給面的補助手段需求面的補助手段政府管制管制政策與機制是政府利用法規(guī)來規(guī)范人們的行為，以期符合政府的要求。非市場的供給機制與政策，政府以非市場供給的方式主要包括兩種：政府直接供給政府間接供給社會保險及社會救助機制與政策第4章公共部門戰(zhàn)略管理公共部門戰(zhàn)略管理的效果與限制公共部門戰(zhàn)略管理的改進4.1公共部門戰(zhàn)略管理的性質(zhì)戰(zhàn)略與戰(zhàn)略管理在一般管理領(lǐng)域，戰(zhàn)略就是一個組織的總目標(biāo)，它涉及到一個時期內(nèi)帶動全局發(fā)展的方針、主要政策與任務(wù)。從某種程度上講，戰(zhàn)略是運用和管理所有資源達(dá)成目標(biāo)的藝術(shù)。對戰(zhàn)略管理，戰(zhàn)略管理可視為管理者有意識的政策選擇、發(fā)展能力、解釋環(huán)境，以集中組織的努力，達(dá)成目標(biāo)之行為。也可以被界定為：制定、實施和評價使組織能夠達(dá)成目標(biāo)的、跨功能決策的藝術(shù)或科學(xué)。要注意區(qū)別戰(zhàn)略管理與非戰(zhàn)略管理、戰(zhàn)略規(guī)劃、功能管理的區(qū)別。戰(zhàn)略管理的基本特征戰(zhàn)略管理是未來導(dǎo)向的。戰(zhàn)略管理著重于較長遠(yuǎn)的、總體的謀略。戰(zhàn)略管理是一個組織尋求成長和發(fā)展機會及識威脅脅的過程。戰(zhàn)略管理是直覺和理性分析的結(jié)合。戰(zhàn)略管理是持續(xù)性與循環(huán)型的過程。戰(zhàn)略管理是前瞻性思考和由外而內(nèi)的管理哲學(xué)。公共部門重視戰(zhàn)略管理的原因4.2公共部門戰(zhàn)略管理過程環(huán)境分析環(huán)境分析的主要任務(wù)在于運用系統(tǒng)思考去識別與組織相互作用的，以及影響組織的外部環(huán)境系統(tǒng)，進行掌握公共部門內(nèi)部的優(yōu)勢與劣勢，了解外部的機會和威脅。戰(zhàn)略規(guī)劃戰(zhàn)略規(guī)劃是在環(huán)境分析的基礎(chǔ)上研擬戰(zhàn)略的過程，也就是將戰(zhàn)略意圖轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略決策的過程。戰(zhàn)略實施

戰(zhàn)略實施是建立和發(fā)展行動的能力和機制，將戰(zhàn)略構(gòu)想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實績效的過程。戰(zhàn)略評估戰(zhàn)略評估是監(jiān)控戰(zhàn)略實施，并對戰(zhàn)略實施的績效進行系統(tǒng)性評估的過程，從戰(zhàn)略管理整體來看，它著重于建立一種反饋機制。4.3公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略管理戰(zhàn)略規(guī)劃的性質(zhì)戰(zhàn)略規(guī)劃是組織在分析和解讀環(huán)境的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生組織戰(zhàn)略的過程。一般而言，戰(zhàn)略規(guī)劃所處理的議題和一般政策規(guī)劃的議題是存在差異的。一個好的戰(zhàn)略計劃包括四個方面的內(nèi)容：戰(zhàn)略范圍；戰(zhàn)略部署；戰(zhàn)略應(yīng)該說明本身戰(zhàn)略范圍的機會與威脅；最佳協(xié)調(diào)作用。戰(zhàn)略規(guī)劃的過程1.發(fā)展初步共識。2.確認(rèn)組織的法規(guī)及使命。3.進行SWOT分析。4.確認(rèn)組織所面臨的挑戰(zhàn)議題。5.戰(zhàn)略選擇。SWOT分析與戰(zhàn)略規(guī)劃1、列出組織的關(guān)鍵外部機會2、列出組織的關(guān)鍵外部威脅3、列出組織的關(guān)鍵內(nèi)部優(yōu)勢4、列出組織的關(guān)鍵內(nèi)部弱點5、將組織內(nèi)部優(yōu)勢與外部機會相匹配，形成SO戰(zhàn)略6、將組織內(nèi)部弱點與外部機會相匹配，形成WO戰(zhàn)略7、將組織內(nèi)部優(yōu)勢與外部威脅相匹配，形成ST戰(zhàn)略8、將組織內(nèi)部弱點與外部威脅相匹配，形成WT戰(zhàn)略4.4公共部門戰(zhàn)略管理的問題與改進戰(zhàn)略管理在公共部門應(yīng)用的正面效果提供戰(zhàn)略發(fā)展的方向指導(dǎo)資源配置的優(yōu)先順序強化組織對環(huán)境的適應(yīng)能力設(shè)定了追求卓越的標(biāo)準(zhǔn)提供了控制和評估的基礎(chǔ)公共部門戰(zhàn)略管理的問題以及限制政府任期的短期性和行動取向。公共管理戰(zhàn)略的許多方面都是立法者所確立的。公共規(guī)則制定使得參與雖然可以改進接受的程度，但容易沖淡戰(zhàn)略的焦點議題?？煽啃苑治鐾ǔＪ琴M力又費錢。創(chuàng)造性、非正式性和彈性在公共組織文化中還不成熟。由于預(yù)算約束和短期觀念，改革戰(zhàn)略規(guī)劃者的行為通常很難證明是合理的。與私部門相比，改革戰(zhàn)略通常是通過組織設(shè)計、預(yù)算和財務(wù)控制、人事制度和政策來實現(xiàn)的。改進措施1.公共管理者必須樹立長期觀。2.公共部門必須打破職責(zé)的限制，發(fā)展一種全局觀，強調(diào)整合的管理途徑。3.在重大問題的戰(zhàn)略決策和規(guī)劃過程中提供政治參與的權(quán)利與機會4.重視更高層次問題。5.追求滿意，在戰(zhàn)略管理中，滿意比最佳更為重要。6.殊途同歸。第5章公共政策的設(shè)計、執(zhí)行與評估重點問題政策問題的性質(zhì)以及政策問題的建構(gòu)與診斷政策規(guī)劃的原則、過程和方法政府執(zhí)行的理論以及影響政策執(zhí)行力的主要因素公共政策評估的價值、原則和標(biāo)準(zhǔn)5.1公共政策的性質(zhì)公共政策的性質(zhì)公共政策是公共權(quán)威當(dāng)局所進行的活動公共政策的選擇行動是有意識的行動公共政策是問題導(dǎo)向的公共政策包括了公共權(quán)威當(dāng)局的作為或不作為的行動公共政策的類型1、管制性政策。2、自我管制性政策。3、分配性政策。4、重分配性政策5.2公共政策問題的建構(gòu)政策問題的性質(zhì)對于政策問題的性質(zhì)，傳統(tǒng)的政策分析者通常將公共問題視為封閉問題或第一類問題，或稱之為“溫順的問題”。也即是說，傳統(tǒng)上對政策問題性質(zhì)的認(rèn)定，基本上是將政策問題視為結(jié)構(gòu)良好的政策問題。實際上，當(dāng)代政府所遇到的政策問題，其性質(zhì)是復(fù)雜的。鄧恩認(rèn)為當(dāng)代政策有如下性質(zhì)：互賴性、主觀性、人為性和動態(tài)性等。這反映了當(dāng)?shù)卣邌栴}的復(fù)雜性。政策問題建構(gòu)的方法1、以“問題感知”體悟“問題情境”。

2、以“問題搜索”認(rèn)定“后設(shè)問題”。

3、以“問題界定”發(fā)現(xiàn)“實質(zhì)問題”。

4、以“問題陳述”建立“形勢問題”政策問題診斷的誤差的來源1、組織結(jié)構(gòu)

2、意識形態(tài)

3、無知

4、信息太多

5、噪音干擾

6、時間落差

7、逃避問題

8、隱蔽問題

9、虛假問題5.3政策規(guī)劃與設(shè)計政策規(guī)劃與設(shè)計的特性1.政策規(guī)劃是目標(biāo)導(dǎo)向的2.政策規(guī)劃的變革取向3.政策規(guī)劃的選擇取向4.政策規(guī)劃的理性取向5.政策規(guī)劃的群體取向政策規(guī)劃的原則1.公正無偏的原則2.人民受益原則3.劣勢者利益最大化原則4.分配普遍原則5.持續(xù)進行原則6.人民自主原則7.緊急處理原則理性政策規(guī)劃的基本步驟1、決定目標(biāo)2、估計需要3、確定目的4、設(shè)計方案5、評定后果6、選定方案7、設(shè)計執(zhí)行8、評估9、回饋5.4公共政策執(zhí)行政策執(zhí)行的理論模式1.自上而下的政策執(zhí)行模式。古典行政理論認(rèn)為行政組織為集權(quán)、層級的核金字塔形的，上下級之間形成指揮與命令關(guān)系，上級負(fù)責(zé)政策制定，下級負(fù)責(zé)執(zhí)行；政治與行政分離，政治負(fù)責(zé)制策制定，行政負(fù)責(zé)制策執(zhí)行；行政管理必須遵循科學(xué)管理的原則，以提高行政效率。政策學(xué)者納米木拉和思模伍德對自上而下的政策執(zhí)行模式的作過闡述。2.自下而上的政策執(zhí)行模式。自下而上的政策執(zhí)行模式強調(diào)應(yīng)該給與基層官員或地方執(zhí)行機構(gòu)自主裁量權(quán)，使之能夠適應(yīng)復(fù)雜的政策情境；中央的決策制定者，其核心任務(wù)并不是設(shè)定政策執(zhí)行的架構(gòu)，而是提供一個充分的自主空間，使基層官員或地方執(zhí)行機構(gòu)能夠采取適當(dāng)?shù)臋?quán)益措施，重新建構(gòu)一個更能適應(yīng)執(zhí)行環(huán)境的政策執(zhí)行過程。這兩種方法各有優(yōu)劣。影響政策執(zhí)行力的因素分析政策問題的性質(zhì)政策執(zhí)行的資源政策溝通政策執(zhí)行人員的意向政府組織結(jié)構(gòu)政策標(biāo)的團體的順服程度經(jīng)濟、社會與政治環(huán)境5.5公共政策評估評估的意義、特質(zhì)與功能政策評估是政策評估人員利用可行的方法與技術(shù)，有系統(tǒng)地收集相關(guān)信息，評估政策方案的內(nèi)容、規(guī)劃與執(zhí)行過程以及執(zhí)行結(jié)果的活動。政策評估有以下四個基本特質(zhì)：以價值為焦點；價值與事實的互賴性；目前與過去取向；價值的雙重性。政策評估的功能政策評估具有非常重要的意義，它的基本功能在于向政府及社會提供政策績效的資訊，使政府重新審視政策目標(biāo)及政策方案，以謀求改進之道。同時它還可以作為形成政策問題或政策建議的基礎(chǔ)。政策評估的一般標(biāo)準(zhǔn)政策評估可能遇到的問題和困難政策目標(biāo)不易確定政策成功與否的標(biāo)準(zhǔn)不易界定政策效果、影響與政策行動之間的因果關(guān)系不易確定政策影響具有多層面，政策評估需要仔細(xì)、全面，務(wù)求客觀，否則將陷入評估的陷阱政策評估所需信息資料不易獲取評估的方法問題政治上的阻力政策評估的成本政策評估結(jié)果的處理方式1、政策方案調(diào)整

2、政策方案持續(xù)

3、政策方案終止

4、政策方案重組第6章公共組織管理6.1組織的性質(zhì)綜合各個時期組織理論的觀點，我們可以從靜態(tài)、動態(tài)、生態(tài)和心態(tài)四個層面對組織含義加以分析說明：靜態(tài)的組織觀動態(tài)的組織觀生態(tài)的組織觀精神的（或心態(tài)的）組織觀6.2公共組織的特性公共組織是以追求公共利益為其價值取向公共組織的目的在于追求公共利益，其動機在于加強服務(wù)，便民利民，使民眾獲得最好的福祉。公共組織的活動受法律法規(guī)的限制并具有法律的權(quán)威公共組織的活動結(jié)必須在憲法或法律的規(guī)范下行動，這與私營組織有所不同。公共組織權(quán)威的割裂一般說來，政治越民主的國家，越注重政治權(quán)威的分立與制衡。行政部雖然較注重層級節(jié)制的權(quán)威，但相對地要接受來自于立法和司法部門以及轄區(qū)內(nèi)人民和各種利益團體的監(jiān)督。公共組織受到高度的公共監(jiān)督

公共組織的基本性質(zhì)是政治性的組織，其一舉一動都必須接受來自輿論或人民大眾的監(jiān)督，其所作所為必須向人民公開。公共組織間的相互依賴性公共組織中的各單位、各成員彼此是相互依存的，且其運作必須要在各級政府間的網(wǎng)絡(luò)中折衷協(xié)調(diào)。公共組織政治因素的考慮公共組織的行動必定發(fā)生在具有政治意涵的環(huán)境中，其各種行為必可避免地帶有政治的意義。公共組織的目標(biāo)大多模糊不清且不易測量公共組織的目標(biāo)就是要創(chuàng)造公共利益，當(dāng)歸利益大多是抽象模糊的，它似乎只是最為行政人員提醒自己負(fù)有公共責(zé)任以及必須為大多數(shù)人服務(wù)的一種象征符號。公共組織的獨占性政府所提供的財貨或服務(wù)大多是屬于公共財?shù)男再|(zhì)，由于公共財?shù)臒o排他性和無競爭性，很少有私人組織樂意提供，此外，有些公共工程的龐大性也使得只好由政府來承擔(dān)。公共組織行為具有強制性凡是在其職權(quán)范圍以內(nèi)的事務(wù)，皆有管轄權(quán)。6.3公共組織設(shè)計與管理的一般原則公共組織設(shè)計與管理的原則有以下幾個方面：統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一目標(biāo)分層管理，分權(quán)治事職責(zé)明確，權(quán)責(zé)一致以人為本，人性管理經(jīng)濟效能，講求效率適應(yīng)環(huán)境，保持彈性顧及平衡，協(xié)調(diào)發(fā)展6.4傳統(tǒng)科層組織及其困境韋伯的科層制組織的特征1.在科層組織中，每一位成員都有固定和正式的職掌，依法行使職權(quán)。2.層級節(jié)制的權(quán)力體系。3.人員的工作行為以及人員見的工作關(guān)系，必須遵循法規(guī)的規(guī)定，不得摻雜個人好惡情感。4.科層組織內(nèi)的職位，按人員的專長作合理的分工，其工作范圍和權(quán)責(zé)也依法律明文規(guī)定，在注重專業(yè)分工的原則下，職位的獲得主要以技能為主。5.職業(yè)化傾向。6.人員有明文規(guī)定的、固定的薪酬。7.注重效率。傳統(tǒng)的官僚組織的副作用1.決策權(quán)威集中化造成管理的惡性循環(huán)。2.專業(yè)分工原則的扭曲。3.制式化對組織效能的可能影響。4.遏制組織學(xué)習(xí)。5.科層價值與民主價值的沖突。6.科層價值與人格成長的沖突。7.防衛(wèi)性的官僚人格。6.5彈性化政府的組織設(shè)計委員會制委員會制是一種有別于首長制得的組織結(jié)構(gòu)，其決策是由一群具有相關(guān)經(jīng)驗與背景的人所共同決定并各自行使其不同的職能。委員會可以是暫時的，也可以是永久的，需要根據(jù)所承擔(dān)的任務(wù)來確定。委員會制有集思廣益等許多優(yōu)點，也同時具有權(quán)責(zé)不清的許多缺點。自我包含的部門機構(gòu)和分離的結(jié)構(gòu)自我包含的部門結(jié)構(gòu)是指于正式的層級之外，專門成立的為達(dá)成某種特別任務(wù)或目標(biāo)的分支部門，此部門擁有完成任務(wù)所需的所有的資源與專才，且不受正式層級的約束。其主要的焦點是將它置于那一層級。一般有三個層面：根據(jù)不同的產(chǎn)品或服務(wù)；根據(jù)不同的地理位置；根據(jù)不同的服務(wù)對象。分離的結(jié)構(gòu)是從現(xiàn)有的層級分離出一個獨立自主的單位，并由總部來進行協(xié)調(diào)與控制，每一個分離的部門皆有決策的權(quán)力與自主的專業(yè)能力，并由部門管理者全權(quán)負(fù)責(zé)此部門的財務(wù)、人事等事項。總部也可以視需要給與實施的援助。分離的部門通常是依據(jù)特殊的產(chǎn)品或服務(wù)而成立，且內(nèi)部結(jié)構(gòu)較為龐大。矩陣式組織矩陣式組織又稱“專案組織”，是指為達(dá)成某種特殊的工作而進行的團隊組合，也就是為了解決某種特殊問題所建立的團隊或工作小組。它打破了傳統(tǒng)層級節(jié)制組織所堅持的命令一致原則?？缭焦δ艿膱F隊跨越功能的團隊與矩陣式團隊相似，都是從各功能部門中借調(diào)其成員以組成團隊，不同的是跨功能團隊的領(lǐng)導(dǎo)者具有完整的權(quán)力指揮其成員，因此不會發(fā)生矩陣式組織中因雙重命令體系所引起的沖突。網(wǎng)絡(luò)組織網(wǎng)絡(luò)組織是一種以契約為結(jié)合基礎(chǔ)的動態(tài)聯(lián)結(jié)體，其通常擁有一個核心組織以負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與其他組織間的關(guān)系與活動，一反過去組織完全包辦所有事務(wù)所必須具有的功能。網(wǎng)絡(luò)組織的核心可視需要而與人和其他組織產(chǎn)生聯(lián)結(jié)或中斷關(guān)系，因此，它是一種幾乎沒有界限的組織形態(tài)。6.6組織設(shè)計：組織學(xué)習(xí)的觀點學(xué)習(xí)與組織學(xué)習(xí)學(xué)習(xí)是我們與生俱來的本能，它在人類社會中扮演了十分重要的角色。所謂組織學(xué)習(xí)，是為了促進組織的長期效能與生存發(fā)展，而在適應(yīng)環(huán)境變化的過程中，對其基本的信念、態(tài)度和行為、結(jié)構(gòu)和方式進行調(diào)整，從而獲取一種面對各種問題持續(xù)改善的能力。學(xué)習(xí)型組織的意涵和特征學(xué)習(xí)型組織是一種不斷在學(xué)習(xí)與轉(zhuǎn)化的組織，其學(xué)習(xí)的起點在組織成員、工作團體和整個組織。學(xué)習(xí)是一種持續(xù)性、戰(zhàn)略性運用過程，并與工作相結(jié)合。學(xué)習(xí)的結(jié)果將會導(dǎo)致知識、信念及行為的改變，并可強化組織創(chuàng)新與成長的能力。按照維特金和馬席克的觀點，學(xué)習(xí)型組織的主要有以下特征：1.領(lǐng)導(dǎo)者能采取風(fēng)險承諾及實驗性的模式。2.分權(quán)式的決策。3.對學(xué)習(xí)能力進行技術(shù)性的記載并審核。4.有系統(tǒng)地分享信息，并將其運用于工作實務(wù)上。5.對員工的創(chuàng)建予以獎賞，并形成一套制度。6.對長期的成果以及對他人工作的影響等均能作出深入的思考。7.經(jīng)常運用跨功能的工作團隊。8.從日常工作的經(jīng)驗中提供員工學(xué)習(xí)的機會。9.培養(yǎng)出回饋與坦誠的組織文化。學(xué)習(xí)型組織的建立一個組織如何促使自己的組織從傳統(tǒng)的組織轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)習(xí)型組織呢？學(xué)者托賓提出了學(xué)習(xí)型組織建立的五項基本原則：每一個人都是學(xué)習(xí)者；彼此相互學(xué)習(xí)；學(xué)習(xí)促進變革；學(xué)習(xí)是持續(xù)的；學(xué)習(xí)是一項投資，而非消費。另外，學(xué)習(xí)型組織的積極倡導(dǎo)者圣吉也提出了建立學(xué)習(xí)型組織的五項修煉：系統(tǒng)思維；自我精進；改變心智模式；建立共同愿景；團隊學(xué)習(xí)。第7章公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)7.1領(lǐng)導(dǎo)與影響力系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的含義領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)者在各種能夠環(huán)境中系統(tǒng)地影響組織成員行為已達(dá)到組織目標(biāo)的過程，也就是說，領(lǐng)導(dǎo)是與組織成員之間相互影響關(guān)系的確立過程。領(lǐng)導(dǎo)的影響方式1、合法的要求

2、制約的服從

3、強迫

4、理性的說服

5、理性的信任

6、鼓舞的訴求

7、教導(dǎo)

8、個人認(rèn)同

9、改變情景

10、決策認(rèn)同7.2領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)效能參考權(quán)參考權(quán)就是一個人的行為、意見和態(tài)度等，變成了他人采取行為、表達(dá)意見時的參考對象。也就是說，領(lǐng)導(dǎo)者的參考權(quán)是建立在組織成員對領(lǐng)導(dǎo)者的忠誠、敬仰和個人情愫的基礎(chǔ)之上。從這個意義上說，領(lǐng)導(dǎo)者參考權(quán)的運用過程，實際上就是領(lǐng)導(dǎo)者“角色形象”的塑造過程，通過“角色塑造”，形成行為規(guī)范，讓追隨者模仿。專家權(quán)在日趨高度專業(yè)化和精細(xì)分工的組織背景下，具有專門知識技能的人在組織中的地位日益提高。任何專家在他們的專門知識和技能領(lǐng)域所具有的權(quán)威就是專家權(quán)。合法權(quán)合法權(quán)是一種較為復(fù)雜的影響力，其產(chǎn)生與團體行為的規(guī)范（正式的非正式的），或組織的形態(tài)。就文化價值而言，合法權(quán)乃出自于個人的內(nèi)在價值，即人們認(rèn)為組織中有合法的權(quán)力來影響他，所以自己有義務(wù)去接受這種影響；從組織結(jié)構(gòu)的角度來看，個人之所以接受領(lǐng)導(dǎo)，是因為領(lǐng)導(dǎo)正式職位的存在。獎酬權(quán)

獎酬權(quán)是領(lǐng)導(dǎo)者之所以能影響他人，乃是基于他人的這樣一種信念：如果接受這一影響，必會接受到某種程度的獎勵。強制權(quán)與獎酬權(quán)相對應(yīng)，強制權(quán)是建立在組織成員認(rèn)為不接受服從，便會受到懲罰的基礎(chǔ)上。強制權(quán)屬于剝奪他人某種權(quán)益，而獎酬權(quán)則是賦予他們?nèi)四撤N權(quán)益。7.3領(lǐng)導(dǎo)方式與領(lǐng)導(dǎo)效能以領(lǐng)導(dǎo)者對權(quán)力運用的方式為標(biāo)準(zhǔn)：1、獨裁式領(lǐng)導(dǎo)

2、放任式領(lǐng)導(dǎo)

3、民主式領(lǐng)導(dǎo)以領(lǐng)導(dǎo)的作風(fēng)與態(tài)度為標(biāo)準(zhǔn)：1、以人員為中心的領(lǐng)導(dǎo)者

2、以工作為中心的領(lǐng)導(dǎo)者7.4權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論艾凡雪維奇的情景因素說：1、管理者的特性

2、部署特性

3、團體特性

4、組織因素菲德勒的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論：1、職位權(quán)力

2、工作結(jié)構(gòu)

3、領(lǐng)導(dǎo)者與部屬關(guān)系豪斯的途徑目標(biāo)理論：1、部署的特性

2、工作環(huán)境的特性

3、組織因素7.5轉(zhuǎn)換型領(lǐng)導(dǎo)理論轉(zhuǎn)換型領(lǐng)導(dǎo)的意義轉(zhuǎn)換型理論一詞最早出現(xiàn)在伯恩斯1978年所著《領(lǐng)導(dǎo)》一書中，他認(rèn)為：領(lǐng)導(dǎo)是一種領(lǐng)導(dǎo)者與部屬之間相互影響關(guān)系的演進過程，通過這一歷程領(lǐng)導(dǎo)者與部屬的工作動機與合作道德得以提升，通過人際互動得以促進組織社會系統(tǒng)的改變，組織體制的改變。轉(zhuǎn)換型領(lǐng)導(dǎo)的重點不在只是通過領(lǐng)導(dǎo)的工具來達(dá)成既定的組織目標(biāo)，而是從價值、人性面、文化面、社會面來討論領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象，所以領(lǐng)導(dǎo)不再只是一種管理的工具，而是一種哲學(xué)觀念的實踐。轉(zhuǎn)換型領(lǐng)導(dǎo)的構(gòu)成要素：1、個別的關(guān)懷

2、動機的啟發(fā)與精神感召

3、才智的激發(fā)

4、相互的影響關(guān)系轉(zhuǎn)換型領(lǐng)導(dǎo)者的特質(zhì)：1、創(chuàng)造前瞻愿景

2、啟發(fā)自覺意識

3、了解人性需求

4、鼓舞學(xué)習(xí)動機

5、樹立個人價值

6、樂于工作

第8章公務(wù)人力資源管理8.1人力資源的特性人力資源為能動資源其能動性，核心表現(xiàn)為人力資源在管理活動中的主導(dǎo)作用。此外，人力資源是唯一起創(chuàng)造作用的資源，只有高質(zhì)量的人力資源才能承擔(dān)不斷創(chuàng)新的任務(wù)。人力資源是高增值性資源其所產(chǎn)生的價值與影響、收益的份額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他資源；人力資源能在使用過程中不斷實現(xiàn)自我補償、更新和發(fā)展。人力資源無法儲存社會知識、技術(shù)的飛速發(fā)展使得“閑置的”人力資源逐漸流失其價值與特性，因此，唯有前瞻性、計劃性與適時地運用人力資源，才能發(fā)揮人力資源的作用。人力資源必須不斷地投資、維持與提升才能保持其價值和增值人力資源也會老化，表現(xiàn)為人的體力、智力、知識、技能以及態(tài)度和行為不能適應(yīng)新時代的要求，造成資源價值或創(chuàng)造價值的減損。這就需要組織持續(xù)不斷地投資于人力資源，并強化其知識技能與態(tài)度。8.2現(xiàn)代人力資源管理的興起導(dǎo)致人力資源管理興起的主要原因或因素包括：1.人力資源或人力資本理念的確認(rèn)和廣泛共識人力資本理論的創(chuàng)始人西奧多·舒爾茨和加里·貝克爾認(rèn)為，人力是經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的決定性因素，只有通過一定方式的投資，掌握了知識和技能的人力資源才是一切生產(chǎn)資源中最重要的資源。80年代以后，人力資源和人力資本的重要性被人們廣泛地認(rèn)同和接納，英國經(jīng)濟學(xué)家哈比森的觀點或許代表了人們普遍的看法，即人力資源是國民財富的最終基礎(chǔ)。2.國際化和國際競爭的加劇人力資源在某種程度上已成為一個國家核心的競爭優(yōu)勢所在，因為人力資源是一個國家發(fā)展和創(chuàng)新的核心資源。3.人力資源成本在所有經(jīng)濟生產(chǎn)體系的成本結(jié)構(gòu)中所占比例增大研究表明，很多組織中55%的運營成本乃直接或間接地與人力資源費用有關(guān)。4.組織整體經(jīng)營對人力資源管理的新要求技術(shù)的優(yōu)勢來自于人員在知識和技術(shù)上的不斷創(chuàng)新；生產(chǎn)和銷售的優(yōu)勢需要良好的人力資源作為支撐，所以人力資源管理是組織整體性體系中的一個重要組成部分?，F(xiàn)代人力資源管理的興起的表現(xiàn)：1.管理方式的變化——從以事為中心的管理轉(zhuǎn)向以人為中心的管理發(fā)展民主、人道的管理系統(tǒng)已成為當(dāng)代管理的一個中心議題。2.人力資源管理的職業(yè)化人力資源的管理需要專門理論和知識作為支撐，需要專門的技能，需要職業(yè)的人力資源專家和職業(yè)管理者。8.3人力資源管理的性質(zhì)、功能和系統(tǒng)概述人力資源管理是指組織內(nèi)所有人力資源的獲取、使用和維護等一切管理的過程和活動，或者是組織管理中涉及到人力資源的政策和實踐。人力資源管理的基本功能：1.人力資源的獲取它涉及人力資源規(guī)劃、錄用和選拔。人力資源規(guī)劃是系統(tǒng)評估人力資源需求以保證獲取組織所需的具有專門技能的人才的過程；招募是吸引足夠數(shù)量的個人并鼓勵他們的應(yīng)聘和任職于本組織的過程；而選擇是組織從大量的應(yīng)聘人員中選擇適合組織工作崗位所需要的人員的過程。2.人力資源的發(fā)展人力資源的發(fā)展是整合培訓(xùn)與發(fā)展、職業(yè)發(fā)展、管理發(fā)展與組織發(fā)展，以增進個人和組織效能的過程。人力資源發(fā)展功能的需要來自于組織內(nèi)外環(huán)境的不斷變化。3.人力資源的激勵人力資源激勵的主要議題包括：聯(lián)結(jié)報酬與績效、工作再設(shè)計、提升工作的滿足感、績效評估等多方面。其主要任務(wù)就在于確認(rèn)和運用恰當(dāng)?shù)募罴夹g(shù)。4.人力資源的維持人力資源維持的主要議題包括：人際關(guān)系和溝通問題，員工的福利問題，工作環(huán)境和職業(yè)安全問題等，它更關(guān)注于為員工創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。5.人力資源的研究每個組織所面臨的人力資源管理問題可以說是具體而又特殊的，發(fā)展出最適合自己組織的一套人力資源管理系統(tǒng)（政策、規(guī)則、技術(shù)、方法等）是重要的。8.4人力資源管理者的角色與知能據(jù)美國培訓(xùn)發(fā)展協(xié)會的調(diào)查研究，人力資源發(fā)展專業(yè)人員的角色包括：行政管理者、評價者、職業(yè)生涯發(fā)展顧問、HRD專業(yè)經(jīng)理、輔導(dǎo)員、行銷人員、教材開發(fā)者、需求分析師、組織變革的推動者、教學(xué)設(shè)計師、研究者。依據(jù)學(xué)者麥格蘭根的研究，HRM\D專業(yè)人員的知識能力可分為4類35項：1.技術(shù)知能成人學(xué)習(xí)認(rèn)知、職業(yè)發(fā)展理論和技能、知能確認(rèn)技術(shù)、電腦應(yīng)用知能、電子系統(tǒng)操作技能、后勤支援技能、目標(biāo)調(diào)配技能、績效觀察技能、專業(yè)認(rèn)知、培訓(xùn)理論與技巧、研究技能。3.人際關(guān)系知能指導(dǎo)技能、反饋技能、團隊過程技能、協(xié)商技能、呈報技能、詢問技能、關(guān)系建構(gòu)技能、寫作技能。4.知識知能資料濃縮技能、資料搜尋技能、知識多元、模型建構(gòu)技能、觀察技能、自我了解、視野展望技能。8.5公務(wù)人力資源管理的戰(zhàn)略目標(biāo)人力資源管理與生產(chǎn)力1.人力資源管理成本的控制問題2.通過科學(xué)化的方法與管理，擴大人力資源的收益人力資源管理與政府服務(wù)品質(zhì)的提升提升產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量是通過全面質(zhì)量管理實現(xiàn)的。全面質(zhì)量管理（TQM）應(yīng)用人力資源管理與發(fā)展的方法，針對組織運作的過程加以改良，致力于組織目標(biāo)的實現(xiàn)，以及顧客的需求獲取滿足。人力資源管理與組織變革的促進體現(xiàn)在：人力資源管理者和人力資源管理專家是組織變革的推動者、通過有計劃的教育與培訓(xùn)戰(zhàn)略促進組織成員對變革的認(rèn)同、通過參與戰(zhàn)略化解變革阻力、工作再設(shè)計等等。人力資源管理與組織文化的建立體現(xiàn)在：通過人員甄選選擇適合本組織文化的人、支持那些擁護新文化的員工、以組織規(guī)章制度來確認(rèn)組織文化的準(zhǔn)則、通過教育培訓(xùn)使員工適應(yīng)變化等等。8.6公務(wù)人力資源管理的新理念

——戰(zhàn)略性人力資源管理戰(zhàn)略性人力資源管理依據(jù)學(xué)者亨德利和皮特格羅夫的觀點，戰(zhàn)略性人力資源管理有四層含義：強調(diào)戰(zhàn)略規(guī)劃的作用依據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)計并管理人事體系人力資源管理的政策和活動要與組織的戰(zhàn)略相匹配將組織的人力資源視為實現(xiàn)組織競爭優(yōu)勢的戰(zhàn)略性資源戰(zhàn)略性人力資源管理的八大重要因素對人力資本管理的重視和政治承諾人力資本管理部門的角色整合與聯(lián)盟人力資源決策要以事實為依據(jù)有目的地投資于人機關(guān)制定的人力資本措施要符合組織的要求授權(quán)的包容性將個人、單位的績效與組織的目標(biāo)相結(jié)合8.7工作生活質(zhì)量——公務(wù)人力資源管理的新策何謂工作生活質(zhì)量本書將其定義為：通過有計劃的組織干預(yù)方法，以改善組織效能與組織成員福利的過程。工作生活質(zhì)量的發(fā)展20世紀(jì)60年代以來，由于多種原因，工作生活質(zhì)量在發(fā)達(dá)國家發(fā)展成為一場普遍的社會運動。工作生活質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)如何促使人事制度公正化、如何幫助員工發(fā)展實現(xiàn)他們能力與興趣的事業(yè)又符合組織發(fā)展需求、如何使工作更具意義和挑戰(zhàn)性等8.8現(xiàn)代公務(wù)人力資源管理發(fā)展的新趨勢知識工作者的興起以及政府職業(yè)化從消極的控制轉(zhuǎn)為積極的管理公務(wù)人力資源管理的重視和強調(diào)人力資源管理與新型組織的整合公務(wù)人力資源管理的電子化政府人力精簡與小而能的政府績效管理的強調(diào)與重視公務(wù)倫理責(zé)任的強調(diào)和重視第9章公共預(yù)算與財務(wù)管理9.1公共預(yù)算的性質(zhì)、功能公共預(yù)算即一國政府在一定時期內(nèi)為達(dá)成政治、經(jīng)濟和社會目標(biāo)，依據(jù)國家之施政方針，以國家整體資源與國民負(fù)擔(dān)能力為評估基礎(chǔ)，所預(yù)定的公共財政的收支計劃，也即經(jīng)過政治程序所為之的國家資源配置。政府預(yù)算制度起始于抑制統(tǒng)治者對被統(tǒng)治者的財政要求，其原意在于落實民主政治的監(jiān)督功能，以防止行政權(quán)力的擴展，加重人民的稅務(wù)負(fù)擔(dān)，但隨著民主政治的發(fā)展、政府角色以及職能的轉(zhuǎn)化，現(xiàn)代的政府預(yù)算功能也隨之扮演著偏重財務(wù)規(guī)劃、管理的積極角色。美國學(xué)者阿克西羅德認(rèn)為，政府預(yù)算的功能在于：1.為達(dá)到施政優(yōu)先次序、目標(biāo)及政策所從事的資源配置；2.通過稅收和借貸（公債）籌措預(yù)算財源；3.通過與貨幣政策的協(xié)同，以預(yù)算展現(xiàn)的財政政策穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展；4.促使政府機關(guān)對預(yù)算資源使用達(dá)到效率、效能的運用責(zé)任；5.控制支出的合法性、確實性并與政府決策相吻合；6.提供不同層級間資金轉(zhuǎn)移的機制；7.作為預(yù)算計劃的社會和經(jīng)濟發(fā)展的工具；8.經(jīng)由財政的監(jiān)督權(quán)，驅(qū)使政府機關(guān)使其計劃實施更具經(jīng)濟、效率和效能。9.2公共預(yù)算的原則傳統(tǒng)強調(diào)民主政治監(jiān)督的預(yù)算原則德國學(xué)者紐·馬科思認(rèn)為公共預(yù)算包括八點原則：公開、明確、事前決定、嚴(yán)密、限定、單一、完全和不相屬。提升行政績效的預(yù)算原則美國前預(yù)算局局長史密斯所倡議的新預(yù)算原則有以下八項：計劃原則、責(zé)任原則、根據(jù)報告原則、具備適當(dāng)權(quán)力原則、多元預(yù)算手續(xù)原則、自由裁量原則、預(yù)算時間彈性原則、預(yù)算機關(guān)關(guān)聯(lián)原則等。預(yù)算制度不但對財務(wù)有嚴(yán)密的控制權(quán)，且形成指導(dǎo)、監(jiān)督以及批評一切行政活動的最有效工具。此時，預(yù)算制度的主要作用在于立法部門對行政部門的消極控制，即以減少政府支出為終極目的。9.3政府預(yù)算制度及其評估在傳統(tǒng)預(yù)算制度之后，政府預(yù)算制度一直有很大變化，出現(xiàn)了一些新的預(yù)算制度，其中包括以達(dá)成經(jīng)濟政策任務(wù)為目標(biāo)的復(fù)式預(yù)算，以實現(xiàn)科學(xué)管理效果為目標(biāo)的績效預(yù)算、設(shè)計計劃預(yù)算和零基預(yù)算等。復(fù)式預(yù)算1937年瑞典最早改變傳統(tǒng)的預(yù)算制度，放棄預(yù)算的逐年平衡，而改用按經(jīng)濟的景氣循環(huán)同期的預(yù)算平衡原則，這就是復(fù)式預(yù)算。復(fù)式預(yù)算的作用，在于發(fā)揮預(yù)算的經(jīng)濟功能，亦即使預(yù)算達(dá)成經(jīng)濟政策的任務(wù)。從有關(guān)國家的執(zhí)行效果來看，不僅在經(jīng)濟景氣的調(diào)節(jié)方面有成效，而且有助于推動經(jīng)濟的開發(fā)和經(jīng)濟的增長?？冃ьA(yù)算制度績效預(yù)算是美國胡佛委員會與1949年提出的，旨在計算工作或服務(wù)的完成以及付出的成本。依績效預(yù)算，政府機關(guān)績效預(yù)算的編制，采取下列步驟：1.決定適當(dāng)?shù)挠媱澐N類；2.將劃分割成數(shù)個子計劃；3.針對每個子計劃的細(xì)部活動進行評估，以確定所需經(jīng)費；4.匯總所有經(jīng)費資料編制預(yù)算。設(shè)計計劃預(yù)算設(shè)計計劃預(yù)算于1961年首先推行于美國國防部，廢止于1971年。設(shè)計計劃預(yù)算制度，是指審視一國長期的政策目標(biāo)與機會，以及國家當(dāng)前所達(dá)成之目標(biāo)與可運用之資源，利用一切分析工具，評估各種公共計劃書的成本與效益，協(xié)助國家最高當(dāng)局?jǐn)M定最佳決策，以利國家資源的合理分配的預(yù)算制度。零基預(yù)算制度零基預(yù)算制度源于對設(shè)計計劃預(yù)算制度的精神予以修正而成，它意味著各機關(guān)應(yīng)致力于追求現(xiàn)行計劃的效率和效能，同時也應(yīng)提升計劃削減或裁并的可能性。零基預(yù)算制度的主要程序是：1.劃分決策單元；2.編擬決策包；3.最高決策首長及立法委員根據(jù)決策包比較各決策單元之計劃并排列計劃的優(yōu)先順序。9.4政府會計政府會計是分析、記錄、匯總、評估和說明政府機關(guān)的財政活動和財政狀況的科學(xué)和藝術(shù)，也是那些對結(jié)果感興趣的人交流信息的藝術(shù)。政府會計與企業(yè)會計在很多方面相似，但二者也是有很大區(qū)別的，主要在于：政府會計以花費最少費用提供最大服務(wù)為目的，政府會計受法律法規(guī)的廣泛影響，政府可以通過稅收、規(guī)費、罰沒來強制性獲取資金，政府的會計制度方面也有自身特點等。公共部門以月報作為主管機關(guān)送交審計機關(guān)的主要依據(jù)，同時配合行政首長以及內(nèi)部各級管理人員作為財務(wù)規(guī)劃與控制的依據(jù)。政府每年度就財政收支計劃實施結(jié)果的報告，即為決策報告，亦即預(yù)算執(zhí)行的報告。無論政府機關(guān)的月報或年度決策報告，都可以稱之為政府財務(wù)報告。9.5政府財務(wù)報告政府財務(wù)報告的目的和功能政府財務(wù)報告的目的是為評價管理效果和資源占用情況提供有用的信息。它是衡量政府施政績效的依據(jù)，了解政府財務(wù)狀況的判定標(biāo)準(zhǔn)，分析工作業(yè)務(wù)成本的工具，判斷財務(wù)合法的依據(jù)。英國財務(wù)行政學(xué)者利克爾曼認(rèn)為，政府財務(wù)報告的主要功能在于承諾與職務(wù)、責(zé)任和回溯報告、規(guī)劃與授予信息，生存能力、公共關(guān)系、事實與數(shù)字的來源等。政府財務(wù)報告的質(zhì)量要求及使用者一般而言，一個高質(zhì)量的財務(wù)報告應(yīng)符合及時性、內(nèi)容的公正性、適用性、可信性、可比性、中立性、物質(zhì)性、連貫性、內(nèi)涵的豐富性等基本要求。民意代表、選民或納稅人、顧客、公務(wù)員、消費者與供給者、政府機關(guān)、市場競爭者、管制者、捐贈者等主體都有可能成為公共部門財務(wù)報告的需求者和使用者。9.6政府采購管理政府采購的一般準(zhǔn)則透明、一貫性、公眾的信任、公平對待廠商、提升經(jīng)濟與最大化購買價值、促進競爭、監(jiān)督保證品質(zhì)與無瑕疵等。政府采購的方式1.分散采購2.集中采購3.聯(lián)合采購采購制度、方法與決策采購制度要對訂定組織內(nèi)部采購的各方面責(zé)任、采購財貨與勞務(wù)的方法、規(guī)格說明書的格式、銷售廠商與承包商的規(guī)定、行為道德標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)部控制、存貨管理等予以合理規(guī)范。采購方法包括競標(biāo)、比價、議價與非競爭性協(xié)商四種方法。采購人員的倫理對采購人員要特別注重其操守品德和誠實守信，對于采購人員的倫理要求有：避免利益結(jié)合、行為公開、不得接受酬金和好處費、利益回避等。9.7政府財務(wù)審計在政府預(yù)算以及財務(wù)管理當(dāng)中，審計是相當(dāng)重要的。因為審計提供了可信的獨立裁決，使財務(wù)報表合法，同時指明了公共部門管理者履行職責(zé)的方式；通過審查程序、管理和政策或計劃管理，有利于組織效率的提高，同時審計也可以發(fā)現(xiàn)公共部門的預(yù)算舞弊行為。政府審計的范圍1、財務(wù)管理審計和合法性審計

2、效率性和經(jīng)濟性審計

3、計劃績效審計政府審計的類型1、以審計的時間為標(biāo)準(zhǔn)：

事前審計

事后審計

2、以審計主體為標(biāo)準(zhǔn)：

內(nèi)部審計

外部審計政府審計的程序1、調(diào)查階段

2、審查階段

3、報告階段第10章信息資源管理與電子化政府10.1信息與公共管理信息作為一種資源，它與傳統(tǒng)資源是不同的，它具有準(zhǔn)確性、時效性、相關(guān)性、完整性、可獲得性等特征。自1960年開始萌芽發(fā)展的新興信息處理技術(shù)——電子計算機，與1990年以后開始普及的通訊技術(shù)——國際互聯(lián)網(wǎng)的相結(jié)，革命性地改變了人類獲取信息的方式和效率。信息技術(shù)的運用使信息加工的速度大大加快，使信息更加豐富和完整，能夠極大促進人類的知識交流，促進信息的共享程度，從而在整體上改變組織，成為一個學(xué)習(xí)型的組織。公共部門對信息的需求比私人部門大得多。成功的信息管理對于公共部門來說是絕對需要和不可缺少的。學(xué)者卡爾森和歐佛門認(rèn)為，政府信息管理的范圍包括信息系統(tǒng)管理、電腦應(yīng)用、平面文件信息系統(tǒng)、表格管理與記錄安全等。10.2公共管理信息系統(tǒng)管理信息系統(tǒng)及其應(yīng)用管理信息系統(tǒng)是為管理層有效履行管理功能的需要，所提供信息的系統(tǒng)。它是由資料收集、分析、選擇、存儲、處理及傳播等步驟構(gòu)成的整個過程與體系。管理信息系統(tǒng)的作用主要體現(xiàn)在：可協(xié)助管理者制定決策的能力節(jié)省管理者決策的時間、成本及精力便于管理者推動例外管理充分發(fā)揮管理功能使組織原有的信息系統(tǒng)更為有效管理信息系統(tǒng)的發(fā)展管理信息系統(tǒng)在過去的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個時期：管理信息系統(tǒng)建立的三個階段關(guān)于公共管理信息系統(tǒng)（PMIS）公共管理信息系統(tǒng)則要考慮其自身的特點，其特質(zhì)在于四個方面。10.3公共管理決策支持系統(tǒng)決策支持系統(tǒng)的性質(zhì)所謂決策支持系統(tǒng)，就是利用電子計算機系統(tǒng)處理的信息，以支持決策者針對“非結(jié)構(gòu)化”問題制定決策與執(zhí)行決策的一套體系。決策支持系統(tǒng)的特點主要有：能夠支持非結(jié)構(gòu)化的決策能夠支持整個決策過程對環(huán)境的變化具有彈性、適應(yīng)力及迅速回應(yīng)的能力能夠提供充分的彈性使決策者可表達(dá)主觀的認(rèn)定能夠提供決策者使用“假如……如何”權(quán)變關(guān)系的功能容易使用決策支持系統(tǒng)的建立是以決策者個人進行策略性決策的需要為著眼點，所以決策支持系統(tǒng)較之管理信息系統(tǒng)更重視理性的決策步驟。決策支持系統(tǒng)的主要框架語言系統(tǒng)知識系統(tǒng)問題處理系統(tǒng)組織在建立決策支持系統(tǒng)時，可按下列四個步驟來進行：10.4電子化政府何謂電子化政府所謂電子化政府，是指政府有效利用現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)，通過不同的信息服務(wù)設(shè)施（如電話、網(wǎng)絡(luò)、公用電腦站等），對政府機關(guān)、企業(yè)、社會組織和公民，在其更方便的時間、地點及方式下，提供自動化的信息及其它服務(wù)，從而建構(gòu)一個有回應(yīng)力、有效率、負(fù)責(zé)任、具有更高服務(wù)品質(zhì)的政府。電子化政府的特質(zhì)在于：倡導(dǎo)科技領(lǐng)先，政府信息的公開和可獲得性，政府與民眾之間的互動機制，更有效率。電子化政府：國際的經(jīng)驗與特點各國的政府再造，其目的在于將政府改造成為一個精簡、彈性、創(chuàng)新、有效率的企業(yè)型政府。其策略和措施是多樣化的，但其中引人注目的一個策略在于運用信息技術(shù)改造政府。各國紛紛提出建立電子化政府，運用IT技術(shù)強化政府效率與效能，提升政府決策質(zhì)量，節(jié)約政府成本，創(chuàng)新政府流程，提供公共服務(wù)。具有代表性的有美國、英國、日本、加拿大、澳大利亞等。中國電子化政府：發(fā)展、問題與前景中國在政府信息化方面也進行了不懈努力，并奠定了良好基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)在：國家認(rèn)識到了信息資源的重要性，并將推動包括政府信息化在內(nèi)的整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的信息化作為發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)之一；在經(jīng)濟、國土資源、環(huán)境、科技、教育、衛(wèi)生、勞動就業(yè)、交通等一系列領(lǐng)域，建設(shè)和發(fā)展了一批綜合性、基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)庫；因特網(wǎng)在中國飛速發(fā)展，上網(wǎng)用戶將近1億；政府部門信息收集、交換、發(fā)布逐步走向數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化；政府部門已開始利用信息技術(shù)向社會提供更方便和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；許多政府機關(guān)已經(jīng)建立了自己的網(wǎng)站，正在實現(xiàn)政務(wù)處理和辦公的自動化。我國政府信息化事業(yè)剛剛起步，在其發(fā)展過程中出現(xiàn)了許多亟待解決的問題，包括：1.認(rèn)識上的不足和理論上的滯后：視為技術(shù)問題。2.政府信息化缺乏明確而強有力的領(lǐng)導(dǎo)：導(dǎo)致各自為政、各行其是。3.政府信息化缺乏明確的愿景和發(fā)展方向：缺乏明確的戰(zhàn)略目標(biāo)。4.政府信息公開及政府信息的低度使用問題：政府信息公開沒有制度化，公民缺乏獲取信息的途徑。5.政府信息化基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)薄弱：計算機和網(wǎng)絡(luò)設(shè)備條件有待改善，公務(wù)員的觀念和素質(zhì)則更急需提高。6.政府信息化缺乏基本的法律和制度保障：缺乏保障政府信息化的基本法律，原有的一些法律也不能適應(yīng)信息化時代的要求。7.政府信息化與政府服務(wù)與管理的整合問題：總體來，政府信息化與政府業(yè)務(wù)、服務(wù)存在分離和脫節(jié)。8.政府信息化與政府改革的整合問題：政府信息化與政府改革未能有機整合起來。9.政府信息化過程中的信息安全問題：存在許多問題和漏洞。電子化政府在中國的發(fā)展或中國政府信息化的前景取決于八個方面：1.明確中國政府信息化的愿景和目標(biāo)2.發(fā)展公用電子資料庫，推進其加值利用3.制定設(shè)計政府信息公開的法律制度4.推動政府信息和通訊網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展5.推動和發(fā)展政府業(yè)務(wù)的電子化，提升行政服務(wù)的水準(zhǔn)6.建立健全政府信息化組織和協(xié)調(diào)運作機制7.強化信息安全管理8.加強公務(wù)員現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)的教育和培訓(xùn)第11章公共服務(wù)的績效管理績效管理的性質(zhì)美國國家績效評估組織中的績效衡量小組曾給績效管理下了一個經(jīng)典的定義：績效管理是“利用績效信息協(xié)助設(shè)定同意的績效目標(biāo)，進行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)計劃，并且報告成功符合目標(biāo)的管理過程”?？冃Ч芾淼男枰勒諏W(xué)者弗萊恩的觀點和看法，以下幾個方面是主要的：責(zé)任落實利害關(guān)系人的期望對結(jié)果導(dǎo)向的強調(diào)個人績效和組織績效的雙重要求11.2公共部門服務(wù)的績效

評估與衡量的一般性指標(biāo)學(xué)者芬維克認(rèn)為績效衡量包括三個層面：經(jīng)濟（economic）、效率(efficiency)、效果(effectiveness)。學(xué)者弗萊恩又加上公平(equity)指標(biāo)，成為4E。績效衡量的指標(biāo)11.3標(biāo)桿管理與績效管理何謂“標(biāo)桿管理”標(biāo)桿管理，即追求卓越的管理模式，并將之學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化，以提高組織的績效的管理工具。一般而言，標(biāo)桿有兩種類型：內(nèi)部標(biāo)桿，主要以企業(yè)或政府各部門之間為實施對象外部標(biāo)桿，主要以競爭者為對象，希望創(chuàng)造組織的成長空間。標(biāo)桿管理的程序比較流行的標(biāo)桿管理程序有：1.Motorola公司所采用的模式2.AT&T的九步驟模式3.Xerox公司的五段式、十二步驟模式比較適合公共管理者的模式：決定哪個單位或是流程將會是比較的標(biāo)的物；找出衡量成本、品質(zhì)以及效率的指標(biāo)；針對每個標(biāo)桿，找出表現(xiàn)最好的其他單位；衡量這些表現(xiàn)最好的單位之表現(xiàn)；衡量或界定自己的組織與最好的表現(xiàn)者之績效落差；決定縮短落差的行動方案；執(zhí)行方案并追蹤考核。11.4公共部門績效管理的問題及改進策略公共部門績效管理存在的問題學(xué)者林奇和戴伊認(rèn)為世紀(jì)上有效衡量政府績效存在如下問題：內(nèi)部無能的反功能政府績效的因果關(guān)系難以確定公共部門組織很少能控制環(huán)境的因素政治考量經(jīng)常是資源配置的中心績效管理制度共同的問題在于：績效管理的一個重要前提就是必須將所有的績效都以量化的方式呈現(xiàn)，再據(jù)此進行績效衡量。功能相同的公共組織有地區(qū)性的差異，規(guī)模大小不一，以同樣的績效指標(biāo)來衡量它們之間的績效并作比較，并不公平。如何訂定和品質(zhì)績效有關(guān)的指標(biāo)仍然是績效衡量的主要限制。負(fù)責(zé)訂定績效指標(biāo)的人的能力不易評價?？冃Ч芾淼暮饬坑匈囉诳煽康男畔?，如收集的信息錯誤或不夠全面，就無法真實反映機關(guān)的實際績效?？冃Ч芾沓晒Φ臈l件美國會計總署確認(rèn)了七項成功進行績效改進的做法：管理者要成為組織績效的中心高層的支持和承諾制定績效目標(biāo)與績效規(guī)劃績效衡量對組織要有意義利用績效規(guī)劃和衡量體系使管理者負(fù)責(zé)任意識到績效的重要，并促使組織成員參與績效改進要連續(xù)不斷地發(fā)現(xiàn)問題和績效改進的機會第12章公共服務(wù)的績效管理12.1危機的性質(zhì)與影響危機的性質(zhì)與類型危機具有六個方面的共同特點：1、威脅性

2、實踐的緊迫性

3、發(fā)展具有階段性

4、不確定性

5、新聞性

6、效果性我國現(xiàn)階段面臨的危機：各種各樣的自然災(zāi)害因傳染性和流行性疾病所引發(fā)的公共衛(wèi)生事件各行各業(yè)在生產(chǎn)和建設(shè)過程發(fā)生的安全生產(chǎn)事故諸多因素導(dǎo)致的群體性突發(fā)事件危機的影響12.2公共危機管理與全面整合的危機管理模式危機管理是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，政府針對潛在的或者當(dāng)前的危機，在危機發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機。全面整合的危機管理體系，是指在高層政治領(lǐng)導(dǎo)者的直接領(lǐng)導(dǎo)和參與下，透過法律、制度、政策的作用，在各種資源支持系統(tǒng)的支持下，通過整合的組織和社會協(xié)作，通過全面的危機管理，提升政府危機管理的能力，以有效地預(yù)防、回應(yīng)、化解和消弭各種危機，從而保障公共利益以及人民的生命、財產(chǎn)、安全，實現(xiàn)社會的正常運轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展。全面整合的危機管理體系的基本特征和主要構(gòu)成因素有八個方面：政治承諾、政治領(lǐng)導(dǎo)與政治支持

全危機的管理

,發(fā)展途徑的危機管理

全過程的危機管理

全面風(fēng)險的危機管理

整合的危機管理

,建立在充分資源支持基礎(chǔ)上的危機管理

以績效為基礎(chǔ)的危機管理12.3公共危機管理的戰(zhàn)略一個全面的危機管理戰(zhàn)略應(yīng)該包括的主要內(nèi)容：把危機管理納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略之中，在此基礎(chǔ)上，制定國家危機管理的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃建立和完善政府危機管理的組織體系和機構(gòu)制定并完善國家危機管理的法律、法規(guī)和規(guī)章體系為政府的危機管理提供充分的物質(zhì)和財政資源支持建立政府危機管理的信息系統(tǒng)和決策支持系統(tǒng)建立有效的危機管理的溝通機制加強危機管理的教育和訓(xùn)練，增強整個社會危機管理的意識促進危機管理的多邊合作和國際合作12.4公共危機管理的階段與政策危機管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)（階段）危機的疏緩工作中常用的政策和措施：風(fēng)險源的確認(rèn)和控制通過工程項目防范災(zāi)害通過有效地管理地區(qū)的發(fā)展來疏緩風(fēng)險和災(zāi)害通過制定和實施嚴(yán)格的管制措施來疏緩風(fēng)險和災(zāi)害通過公共信息和教育的途徑疏緩風(fēng)險和災(zāi)害通過政府的財政和誘因政策的途徑疏緩風(fēng)險和災(zāi)害危機的準(zhǔn)備項目需要回答的問題：哪些部門和機構(gòu)需要參與到危機準(zhǔn)備的工作之中什么樣的應(yīng)急和災(zāi)害恢復(fù)行動是可行的？比如如果要進行人員的疏散和撤離，疏散和撤離的途徑是否明確應(yīng)急組織如何有效地運作，有效地運作需要何種資源應(yīng)急準(zhǔn)備工作是否充分，預(yù)案是否得到演練等危機應(yīng)對的主要工作：通知和預(yù)警發(fā)布警告信息保護生命和財產(chǎn)向公眾提供基本的生活服務(wù)恢復(fù)和重建救濟和安置工作主要包括：清理災(zāi)害的現(xiàn)場恢復(fù)經(jīng)濟的活動恢復(fù)政府的服務(wù)為災(zāi)民提供基礎(chǔ)性的公共服務(wù)第13章公共管理的新策略13.1公共服務(wù)的民營化民營化的意涵民營化，是指由市場或民間部門參與公共服務(wù)的生產(chǎn)及輸送的過程。公共服務(wù)民營化的主要目的在于：利用市場經(jīng)濟的“經(jīng)濟原則”和“效率原則”，改善并提高政府公共服務(wù)的水平和質(zhì)量；縮小政府活動和政府職能的范圍。由于政府仍要承擔(dān)政策說服、政策規(guī)劃、目標(biāo)制定、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)擬定以及執(zhí)行、評估及修正等功能，因此，民營化的成功是建立在一個健全的政府功能的基礎(chǔ)上。民營化的類型學(xué)者薩瓦斯認(rèn)為民營化有三種基本類型：1.撤資。此種移轉(zhuǎn)型之民營化可經(jīng)由出售、無償轉(zhuǎn)移及清理結(jié)算等策略進行。2.委托。其形式包括簽約外包、特許權(quán)、補助、抵用券、強制。3.替代。其形式包括功能不足之替代、退離之替代、放松管制之替代。公共服務(wù)民營化的限制及其問題民營化雖然存在成本降低、提高服務(wù)質(zhì)量、選擇機會增加、整合民間資源用于國家發(fā)展、示范效果等優(yōu)點，但也存在許多大家詬病的缺點。如政府的許多業(yè)務(wù)和服務(wù)很難民營化，并且民營化可提供的“信息的詳細(xì)性”對于可以采用某種類型的民營化也有不同限制。民營化在現(xiàn)實上可能導(dǎo)致的問題主要有：關(guān)于公共責(zé)任的問題特權(quán)與貪污公共服務(wù)的不公正規(guī)避巧用管理問題13.2非營利組織與公共服務(wù)非營利組織的性質(zhì)據(jù)薩拉門對非營利組織特色的歸結(jié)，可定義為：組織設(shè)立的目的不在于獲取利潤，且凈盈余不得分配，由自愿人員組成的，實現(xiàn)自我管理的，具有獨立、公共和民間性質(zhì)的組織或團體。非營利組織的類型非營利組織的國際分類是一個受人們重視的分類標(biāo)準(zhǔn)，該系統(tǒng)將非營利組織分為12大類，囊括了文化娛樂、教育研究、健康、社會服務(wù)、環(huán)境、發(fā)展與住宅、法律宣傳與政治、慈善中介與自愿性服務(wù)、國際活動、宗教、商業(yè)與專業(yè)協(xié)會及其他。非營利組織與公共服務(wù)行政學(xué)者全鐘燮在分析非營利組織在解決公共問題的作用時，認(rèn)為非營利組織有六個顯著特征：1.服務(wù)導(dǎo)向；2.政府與服務(wù)對象之間的橋梁；3.行動取向；4.結(jié)構(gòu)通常較少層級節(jié)制，更具彈性；5.通常被作為檢驗創(chuàng)新理念或?qū)嶒炆鐣娲桨傅膱鏊?.扮演捍衛(wèi)公共利益的角色具體分析，在公共服務(wù)方面，非營利組織發(fā)揮的主要功能在于：1.發(fā)展公共政策；2.監(jiān)督市場；3.監(jiān)督政府；4.直接提供公共服務(wù)；5.維護良好的社會價值；6.促進積極的公民精神和擴大社會參與。非營利組織與公共管理的互動非營利組織對公共行政和公共管理提出了許多有價值的參考，也提出了一些挑戰(zhàn)：1.公共行政與管理意涵的擴大；2.公共管理的價值；3.對公共服務(wù)的強調(diào)；4.設(shè)計更民主、開放的公共組織；5.參與機制的建立。政府與非營利組織之間的關(guān)系，不是沖突關(guān)系，而可以發(fā)展合作伙伴關(guān)系，政府在促進非營利組織的發(fā)展和服務(wù)提供方面亦可發(fā)揮重要作用：補助、租稅誘因、委托公共事務(wù)、法律管制、輔導(dǎo)監(jiān)督等。非營利組織提供公共服務(wù)的限制非營利組織的民間性質(zhì)，使其不能提供一些公共服務(wù)；在涉及運用公權(quán)力領(lǐng)域，其提供的服務(wù)的能力受到限制。薩拉門認(rèn)為，由于公益的特殊性、父權(quán)性、業(yè)余性，非營利組織也存在著“失靈”的可能。另有學(xué)者認(rèn)為，非營利組織在當(dāng)代遇到任務(wù)困境、財務(wù)困境、權(quán)力困境、效能困境、治理困境。13.3公共部門的目標(biāo)管理目標(biāo)管理的意涵據(jù)奧蒂奧納和韋里奇的定義，目標(biāo)管理系由參與管理制定目標(biāo)，并經(jīng)過自我管理和自我控制等管理方式，建立各級人員的責(zé)任心和榮譽感，最終以實現(xiàn)組織績效的一套管理系統(tǒng)。目標(biāo)管理的基本形態(tài)目標(biāo)管理是一個管理系統(tǒng)，并非一個孤立的途徑和方法，其基本形態(tài)包括以下幾個重要環(huán)節(jié)：目標(biāo)設(shè)定預(yù)算自主反饋獎賞目標(biāo)管理的實施目標(biāo)管理一般分為計劃階段、執(zhí)行階段、檢查階段、檢討與改進階段。管理學(xué)家韋里奇曾歸納了15項指導(dǎo)綱領(lǐng)，以作為實施目標(biāo)管理的指引，包括方案必須仔細(xì)規(guī)劃、方案參與者必須事先準(zhǔn)備、參與者需要指導(dǎo)綱領(lǐng)以協(xié)助設(shè)定目標(biāo)等等。目標(biāo)管理在公共部門應(yīng)用的限制目標(biāo)管理在公共部門應(yīng)用的限制包括：對于動蕩環(huán)境不易使用、存在信任問題、目標(biāo)模糊不易量化、公共目標(biāo)的制定是政治過程、可能忽視長期目標(biāo)發(fā)展的規(guī)劃。13.4公共部門的全面質(zhì)量管理全面質(zhì)量管理的意涵全面質(zhì)量管理是一種全員參與的、以各種科學(xué)方法改進組織的管理與服務(wù)，通過高素質(zhì)和不斷改進的產(chǎn)品和服務(wù)，獲取顧客滿意的管理理念、制度和方法。一般而言，全面質(zhì)量管理都是以戰(zhàn)略、遠(yuǎn)景、作業(yè)三者為主，有其具體特征。它與傳統(tǒng)的管理的確有許多不同之處。公共服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)“聯(lián)邦質(zhì)量協(xié)會”的規(guī)定，政府的服務(wù)品質(zhì)主