土地利用規(guī)劃的本質(zhì)與特性

土地利用規(guī)劃的本質(zhì)與特性

新《教育法》實施以來，我國經(jīng)濟(jì)快速增長，耕地保護(hù)面臨著工業(yè)化、城市化、工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)農(nóng)地退化和入學(xué)等挑戰(zhàn)。土地利用總體規(guī)劃考察了上一階段規(guī)劃的思路和程序，討論了在市場經(jīng)濟(jì)條件下制定土地利用規(guī)劃的問題。本文對這一問題的初步看法如下：。1土地利用規(guī)劃的特性對于規(guī)劃本質(zhì)和特性的認(rèn)識是探討規(guī)劃編制思路的出發(fā)點。土地利用規(guī)劃如同任何類型的規(guī)劃一樣，是人類的一項社會活動，具有鮮明的社會目標(biāo)導(dǎo)引和眾多參與者的社會特征。它既是對未來土地利用預(yù)期目標(biāo)的預(yù)測，也是對實現(xiàn)這項目標(biāo)的行動安排，并且在行動過程中不斷趨近預(yù)期目標(biāo)。規(guī)劃最重要的特征是其未來導(dǎo)向性。規(guī)劃過程中存在著眾多不確定因素，是一個信息不完全的灰色系統(tǒng)。這里存在規(guī)劃悖論即確定的規(guī)劃是不確定的未來現(xiàn)實的反映，而不確定的未來現(xiàn)實又是現(xiàn)時確定的規(guī)劃作用結(jié)果。規(guī)劃的未來導(dǎo)向性實質(zhì)是一種對未來不確實的緩解和抵消，在市場經(jīng)濟(jì)制度框架內(nèi)，規(guī)劃是一種政府行為，是對市場失靈的一種糾正。正因為如此，規(guī)劃才能夠存在并在社會發(fā)展的過程中發(fā)揮重要作用。認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)條件下無需規(guī)劃的看法是值得商榷的。土地是一種供給有限且人類生存和發(fā)展不可替代的重要資源，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地需求的增長性與土地稀缺性之間的不協(xié)調(diào)性，歷來是土地利用規(guī)劃需要解決的問題。土地利用規(guī)劃最本質(zhì)的功能，是有限的土地資源部門間的合理分配和土地利用的時空組織。由于土地利用系統(tǒng)是開放的復(fù)雜型的動態(tài)系統(tǒng)，涉及社會、經(jīng)濟(jì)、政治、法律、技術(shù)等多重領(lǐng)域和多種學(xué)科，所以，土地利用規(guī)劃必須建立在自然物質(zhì)與生物的現(xiàn)實性、經(jīng)濟(jì)可行性與制度可容性三重框架基礎(chǔ)上。要使規(guī)劃獲得成功，必須遵守三重框架中所列舉的每一項約束條件?？v觀中外土地利用規(guī)劃的理論與實踐，土地利用規(guī)劃的特性可以概括如下：(1）政策性。政府作為公共利益的代表，借助于規(guī)劃對土地利用進(jìn)行干預(yù)，這是世界各國普遍的做法。土地利用規(guī)劃是一項政府行為，是為一定的土地制度和土地政策服務(wù)的。規(guī)劃的編制和實施不是一項純技術(shù)性、價值中性的工作，更多地是體現(xiàn)政府手中的權(quán)利。（2）整體性。土地數(shù)量的有限性和土地需求的多元性，要求規(guī)劃必須從國民經(jīng)濟(jì)整體角度，在全部土地資源的層面上選擇方案，土地利用規(guī)劃與各類用地計劃之間是土地這塊蛋糕的分配者和消費(fèi)者的關(guān)系。（3）兼容性。規(guī)劃目標(biāo)具有多維性。規(guī)劃的觀點和重點在于多維目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)，規(guī)劃方案必須體現(xiàn)吃飯和建設(shè)、生存和發(fā)展這類兩難問題的包容性和兼得性，最終表現(xiàn)為解決兩難問題的雙贏方案。（4）折衷性。在土地面積有限性的約束下，土地利用規(guī)劃方案實質(zhì)上是尋求用地部門各業(yè)用地的滿意方案，體現(xiàn)方案的折衷性即所謂不求最優(yōu)，只求滿意。（5）動態(tài)性。由于規(guī)劃依據(jù)的不確定性、灰色性，要求規(guī)劃一成不變地加以實施是不切實際的，容許規(guī)劃在實施的反饋中即時修正和完善，規(guī)劃是一個不斷逼近目標(biāo)的過程。但是，容許修改和完善規(guī)劃絕對不能助長其隨意性，必須要按照一定的法律程序進(jìn)行。2土地利用總體規(guī)劃動力編的難點根據(jù)規(guī)劃實施過程中反饋的大量信息分析，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地利用總體規(guī)劃修編思路應(yīng)當(dāng)解決好以下三個難點，即規(guī)劃的兩難和雙贏、規(guī)劃的剛性和彈性、規(guī)劃的靜態(tài)和動態(tài)等。2.1土地利用的雙向協(xié)調(diào)土地資源部門間的合理分配和再分配是土地利用規(guī)劃的重要內(nèi)容之一。其核心問題是土地利用類型結(jié)構(gòu)中第一和第二、三產(chǎn)業(yè)部門用地，即農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地之間的數(shù)量比例結(jié)構(gòu)。工業(yè)化、城市化是我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的必由之路。實現(xiàn)城市化過程伴隨著大量耕地被占用，根據(jù)我國有關(guān)資料分析，就全國而言城市化水平每提高一個百分點是以減少450000ha耕地為代價的。因為失去耕地而不搞“工業(yè)化”、“城市化”的想法顯然不可取，但中國式的工業(yè)化、城市化道路則應(yīng)放在土地資源這架天平上重新審視和權(quán)衡。保護(hù)生存耕地和保障建設(shè)用地在土地資源數(shù)量有限性的框架下是一個兩難問題，解決兩難問題的出路，在于尋求雙向協(xié)調(diào)的雙贏方案。為了協(xié)調(diào)糧食供需和城市化進(jìn)程的關(guān)系，可考慮采取下列對策：（1）調(diào)整城市結(jié)構(gòu)，適當(dāng)發(fā)展大、中城市，節(jié)約城市建設(shè)用地；（2）調(diào)整膳食結(jié)構(gòu)，減少城市居民的人均糧食消耗量；（3）依靠科學(xué)技術(shù)，促進(jìn)糧食單產(chǎn)提高；（4）走生態(tài)農(nóng)業(yè)道路，提高土地生產(chǎn)力；（5）明確土地產(chǎn)權(quán)主體，防止土地資產(chǎn)大量消失。根據(jù)上述對策，在編制土地利用方案時，測算城市建設(shè)用地規(guī)模和耕地保有量時均應(yīng)從外延和內(nèi)涵、數(shù)量和質(zhì)量、存量和增量等方面加以思考和安排。改變過去單純考慮數(shù)量而忽視質(zhì)量的做法，改變過去偏重土地自然供給而忽視土地經(jīng)濟(jì)供給的算法，改變過去吃飯服從建設(shè)或建設(shè)服從吃飯的單向思維方式，樹立城鄉(xiāng)一體化的整體思維和雙向思維方式。具體操作時，在封閉系統(tǒng)中考慮城市化、工業(yè)化進(jìn)程中所需建設(shè)用地的規(guī)模要以耕地（或農(nóng)用地）利用率和產(chǎn)出率、耕地數(shù)量和質(zhì)量為依據(jù)，綜合平衡，有條件時，在此基礎(chǔ)上考慮開放系統(tǒng)和制度的修正，以尋求土地供需動態(tài)平衡。2.2市場主導(dǎo)與彈性彈性規(guī)劃是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，早在20世紀(jì)60年代波蘭、法國、西德等國家就開始探討彈性規(guī)劃方法論，同時編出若干不同的方案，供決策部門評價選擇。實踐證明，彈性規(guī)劃對市場經(jīng)濟(jì)制度下區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源合理利用具有較強(qiáng)的適應(yīng)性和指導(dǎo)性。為了適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)、有計劃的商品經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，迫切要求原來以行政手段為主的計劃型規(guī)劃應(yīng)轉(zhuǎn)變成以行政手段和價格手段并用的市場型規(guī)劃，原來的藍(lán)圖規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榫G圖規(guī)劃，最終使原來過于具體的剛性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)轉(zhuǎn)變能力較強(qiáng)的彈性規(guī)劃。規(guī)劃學(xué)中的彈性是指規(guī)劃思路、指標(biāo)體系和具體指標(biāo)數(shù)值對不確定性的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)程度。規(guī)劃與市場之間存在一種互動的制約的廣泛關(guān)系，規(guī)劃對于市場具有誘導(dǎo)、調(diào)控、規(guī)范和拉動作用；市場對于規(guī)劃則具有主導(dǎo)、決定和導(dǎo)向作用。一定意義上可以將規(guī)劃（Pj）視作為市場（Si）的函數(shù)，即式中S1、S2、S3……Sn為具有不確定性的市場因素，只要其中某一市場因素變動，就會引致規(guī)劃本身做出相關(guān)反應(yīng)，這種反應(yīng)的靈敏度就是規(guī)劃的彈性。彈性規(guī)劃的編制思路是市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)同時并用，有機(jī)協(xié)調(diào)，適時適度，不可偏廢。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，在土地資源的用途配置與市場需求相一致時，土地資源配置效率達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。彈性規(guī)劃要以數(shù)量為基礎(chǔ)的同時，也要以價格為基礎(chǔ)。以數(shù)量為基礎(chǔ)確定各類土地用途的數(shù)量，其后果會影響各類用途的土地價格。如果某類用地的配置數(shù)量小于市場需求，則會引發(fā)土地價格上升，反之，則會導(dǎo)致土地價格下降。以價格為基礎(chǔ)運(yùn)用稅收、價格等經(jīng)濟(jì)杠桿，也會影響各類用途土地資源的數(shù)量配置。假若對于某類土地用途的需求提供稅收優(yōu)惠（如所得稅減免），實際上改變了該類用地的價格，因此刺激用地需求，從而影響土地資源的數(shù)量配置，反之，則可抑制某類用地的市場需求。綜上所述，以數(shù)量為基礎(chǔ)的規(guī)劃方式是以資源配置影響市場價格變化，而以價格為基礎(chǔ)的規(guī)劃方式則是以市場價格影響土地資源的數(shù)量配置（圖1）。在編制彈性規(guī)劃時應(yīng)注意解決諸如確定合理的彈性期限（不規(guī)定規(guī)劃實施時間，只說明規(guī)劃要達(dá)到的目的）、合理的彈性度（依據(jù)政府和當(dāng)?shù)貙嵡榫幹埔?guī)劃目標(biāo)的高、中、低方案和土地利用結(jié)構(gòu)的彈性方案的上下浮動區(qū)間），對同一地區(qū)編制若干個不同程度符合規(guī)劃目標(biāo)的規(guī)劃方案，依據(jù)實際情況加以選用和制訂與彈性規(guī)劃相配套的彈性發(fā)展政策和實施計劃等。2.3轉(zhuǎn)變靜止地對待規(guī)劃方案的傳統(tǒng)觀念規(guī)劃本質(zhì)告訴人們，規(guī)劃是一個過程，是一個不斷逼近規(guī)劃目標(biāo)的過程。規(guī)劃不是時點行為，而是時期行為。這就決定了規(guī)劃過程中不僅包含規(guī)劃編制，而且還把規(guī)劃實施作為規(guī)劃過程中不可或缺的組成部份。規(guī)劃者和規(guī)劃編制單位義不容辭將規(guī)劃實施視為已任，在實施過程中與規(guī)劃實施單位保持密切聯(lián)系，并根據(jù)實施反饋信息按規(guī)定的法定程序適時修改和完善原有的規(guī)劃方案，為此，必須轉(zhuǎn)變靜止地對待規(guī)劃方案的傳統(tǒng)觀念。由于客觀事物的復(fù)雜性、多重性和不確定性，在實踐活動中主觀和客觀完全相符的情況是極為少有的。這就好像一位司機(jī)一次決定好方向和速度，把方向盤調(diào)整好固定不動使自己駕駛的汽車開到預(yù)想的目的地一樣，只能是空想。司機(jī)要想達(dá)到預(yù)想的目的地，必須從起始地點開始，根據(jù)外界的條件和汽車運(yùn)行情況，不斷地作出一系列新的決定，這種不斷地做出一個又一個對未來的實踐的決定的長鏈條，在管理學(xué)上稱之為微分決策的積分（圖2）。3規(guī)劃編撰思路根據(jù)上述對于規(guī)劃本質(zhì)的認(rèn)識和規(guī)劃中難點的理性思考，規(guī)劃修編思路的構(gòu)想可以歸納為心中有數(shù)、情況分明、彈性指標(biāo)、方案比較、政策創(chuàng)新和跟蹤管理。3.1基期土地利用狀況及地圖土地利用總體規(guī)劃的核心問題是對有限的土地資源部門間的合理分配?？煽康耐恋孛娣e數(shù)據(jù)是編制規(guī)劃的堅實基礎(chǔ)。所謂可靠的土地面積數(shù)據(jù)是指數(shù)據(jù)具有現(xiàn)勢性、準(zhǔn)確性和圖（實地）數(shù)一致性?，F(xiàn)勢性要求規(guī)劃底圖能夠反映規(guī)劃基期土地利用狀況，權(quán)屬和地類界線清晰。準(zhǔn)確性表現(xiàn)為規(guī)劃底圖按規(guī)程確定的程序量算圖斑面積加總獲得的各類用地面積和土地總面積數(shù)據(jù)并以此作為基期土地利用結(jié)構(gòu)的依據(jù)，而不是以歷年土地統(tǒng)計年報的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)或習(xí)慣的土地統(tǒng)計數(shù)據(jù)。圖（實地）和數(shù)一致性的含義則是指各類用地面積與相應(yīng)的圖斑加總相符，以原有8個一級地類表示則以此為作規(guī)劃起始數(shù)據(jù)即規(guī)劃前各類用地面積數(shù)據(jù)。地圖是實地縮繪的圖形，地圖和實地是同義詞。沒有現(xiàn)勢準(zhǔn)確的和圖數(shù)一致的土地面積數(shù)據(jù)，就意味沒有編制科學(xué)規(guī)劃的必備條件。依據(jù)不可靠的土地面積數(shù)據(jù)編制規(guī)劃是沒有不失敗的。至于規(guī)劃底圖量算面積與通常采用的土地面積之差額則有賴于出臺有關(guān)政策來解決和處理。3.2對當(dāng)?shù)氐耐恋亍⑸鐣?jīng)濟(jì)條件的調(diào)查研究情況分明是指編制土地利用總體規(guī)劃依據(jù)充分合理。總的來講就是吃透“兩頭”，具體說就是要了解相關(guān)政策法規(guī)，了解上一層次規(guī)劃的要求和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃指標(biāo)約束，了解同一層次相關(guān)規(guī)劃如城市規(guī)劃、交通運(yùn)輸規(guī)劃、水利規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等的內(nèi)容和成果，了解影響當(dāng)?shù)赝恋乩玫母黜椬匀缓蜕鐣?jīng)濟(jì)因素和條件，還要了解這些相關(guān)因素影響土地利用的內(nèi)在規(guī)律，如耕地面積增減與人口增長、人均GDP增長、糧食產(chǎn)量增長、城市化水平提高之間的數(shù)量相關(guān)性等，除此以外，還要了解當(dāng)?shù)赝恋刭|(zhì)量狀況、土地適宜性種類、土地人口承載力、土地生產(chǎn)潛力、土地利用現(xiàn)狀及其存在問題以及未來社會科學(xué)發(fā)展趨勢預(yù)測等，在上述基礎(chǔ)上，做到不是就土地論土地，而是使土地利用規(guī)劃編制建立在與其他資源利用和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)之上并發(fā)揮其應(yīng)有的作用。3.2保護(hù)率不高彈性指標(biāo)具體是指要有控制指標(biāo)但不能僅局限于有關(guān)耕地指標(biāo)，除去建設(shè)占用耕地指標(biāo)、耕地增減指標(biāo)以外，還應(yīng)包括基本農(nóng)田保護(hù)率、人均耕地占有量、人均糧食占有量、人均GDP、糧食總產(chǎn)量、城市化水平、人均建設(shè)用地占有量、人均綠地、單位產(chǎn)值（或國民收入）占地率、森林復(fù)蓋率等項指標(biāo)。但在上述眾多控制指標(biāo)中，基本農(nóng)田保護(hù)率不低于80%是剛性指標(biāo)、政策紅線，不容突破，特殊情況需經(jīng)國務(wù)院或上級土地行政部門審批。彈性指標(biāo)還表現(xiàn)在各項控制指標(biāo)值應(yīng)當(dāng)確定上下幅度限定波動空間。彈性指標(biāo)要求在控制指標(biāo)值的確定中引進(jìn)激勵機(jī)制，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段。關(guān)于指標(biāo)確定方法，建議借用浙江大學(xué)“不對稱信息下的委托代理理論研究”課題所提供的稱之為“聯(lián)合確定基數(shù)法”，視上下級政府之關(guān)系為委托—代理關(guān)系。在我國政府集三權(quán)為一身即土地所有者、經(jīng)營者和管理者的情況下，我國土地所有權(quán)的市場運(yùn)作只能是代理人（政府）或處于決策地位的行政官員來實施。由于種種客觀原因，政府更加重視其經(jīng)營者的作用，而淡化所有者和輕視管理者的作用，這才有“規(guī)劃規(guī)劃，不如市長一句話”的現(xiàn)象。根據(jù)大量應(yīng)用實踐證明，聯(lián)合確定基數(shù)法能夠妥善解決好所有者和經(jīng)營者之間的關(guān)系。具體來講，聯(lián)合確定基數(shù)法可按以下16字來操作，即“各級基數(shù)，算術(shù)平均；少報罰五，多報不獎；超額獎七，不足補(bǔ)七”?？偟膩碇v，引入經(jīng)濟(jì)獎懲制度于指標(biāo)管理，最終做到只有當(dāng)代理人實事求是報基數(shù)時，才能使自己的凈收益最大。3.3按下一步的發(fā)展過程來確定地方方案土地利用規(guī)劃是土地資源配置的重要手段。土地資源在時間和空間上，部門間產(chǎn)業(yè)間（用途間）合理配置必須達(dá)到兩個相互關(guān)聯(lián)的目的：（1）在各種競爭性用途之間合理分配土地資源（數(shù)量、質(zhì)量層面）；（2）實現(xiàn)土地資源利用綜合效益（社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)）最大化。土地資源供需平衡是土地資源配置的必要條件，土地資源利用綜合效益最大化原則是土地資源配置的充分條件，即在土地數(shù)量有限的情況下，不同用途間土地利用邊際收益相等時，即?AB/?La=?BC/?Lc時，土地資源達(dá)到最佳的配置。單純實現(xiàn)L=La+Lc不難，可是在MaxW=AB+BC的約束下實現(xiàn)ST.L=La+Lc則并非易事，為此，多方案比較是其行之有效的方法。多方案設(shè)計就土地投入而言，可分為高、中、低投入，得出相應(yīng)的高、中、低產(chǎn)出方案，如在糧食總需求量不變的條件下，土地利用率和土地生產(chǎn)率兩者可能有不同的安排組合（表1）。第I方案以基期的土地利用率和土地生產(chǎn)不變的條件下，難以達(dá)到規(guī)劃期糧食總需求量；第Ⅱ方案以基期土地利用率不變的條件下，提高土地生產(chǎn)率，但要在土地生產(chǎn)率增幅的可能限度內(nèi)；第Ⅲ方案以基期土地生產(chǎn)率不變的條件下，增加土地利用率，但要在土地利用率增幅的可能限度內(nèi)；第Ⅳ方案要求既提高土地利用率，又要增加土地生產(chǎn)率，兩者均應(yīng)在可能限度內(nèi)。以上四種方案均以封閉系統(tǒng)為基礎(chǔ)，均未考慮系統(tǒng)外投入。第V方案就是要考慮國際和區(qū)際之間貿(mào)易的影響因素，從而對規(guī)劃地區(qū)的土地利用率和土地生產(chǎn)率發(fā)生的作用，如進(jìn)口相當(dāng)于1萬畝的糧食產(chǎn)量就等于增加1萬畝耕地，或等于增加相當(dāng)于變幅的1萬畝糧食產(chǎn)量的土地生產(chǎn)率。土地利用規(guī)劃最核心的問題是在土地利用綜合效益最大化的政策下，實施有限的土地資源部門間產(chǎn)業(yè)間的分配和再分配。土地利用系統(tǒng)是一個涉及社會、經(jīng)濟(jì)、自然、技術(shù)、政策、法律等各領(lǐng)域的多種學(xué)科的開放的復(fù)雜的動態(tài)系統(tǒng)。這個系統(tǒng)的正常運(yùn)行必須建立在可靠的社會、自然、經(jīng)濟(jì)可能性的基礎(chǔ)上，要對這個開放的復(fù)雜的動態(tài)系統(tǒng)實施目標(biāo)控制，就要研究社會、自然、經(jīng)濟(jì)等諸多因素對土地資源配置的內(nèi)在聯(lián)系和影響規(guī)律，制定相應(yīng)的政策法規(guī)和措施，適時調(diào)控管理。要做到這一點實踐證明傳統(tǒng)的規(guī)劃編制實施方法和手段已顯得無能為力，惟一出路是采用3S技術(shù)，建立土地利用規(guī)劃信息系統(tǒng)，即建立起正在實施中的土地利用動態(tài)系統(tǒng)的同態(tài)信息系統(tǒng)。這個系統(tǒng)能夠為決策者提供及時的、有用的和容易理解的信息，具備包括收集、傳遞、貯存、恢復(fù)、綜合、局部分析和顯示信息的功能和要具備一定的對實施中不利用素的預(yù)測與判斷的功能和相應(yīng)的報警功能。3.5建立耕地保護(hù)與執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制規(guī)劃思路創(chuàng)新伴隨著相應(yīng)的制度創(chuàng)新。市場失靈常常引起政府干預(yù)或政府管制，然而政府管制的實踐證明，市場解決不好的問題，政府也不一定能夠解決好，也存在所謂的“政府失靈”。在雙重失靈的條件下，市場經(jīng)濟(jì)要有序健康的發(fā)展，必須使市場價格機(jī)制和相應(yīng)的制度規(guī)制相互適應(yīng)、相互修正。規(guī)劃修編思路呼喚制度創(chuàng)新。在現(xiàn)有的制度框架下，應(yīng)當(dāng)堅持土地用途管制制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度、占用耕地補(bǔ)償制度等，具體體現(xiàn)有關(guān)指標(biāo)的剛性約束，如新的《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上。鑒于各地在編制基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)時一味盲目追求高保護(hù)率，而導(dǎo)致基本農(nóng)田對建設(shè)用地的過度剛性約束，應(yīng)當(dāng)容許重新修編基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃和基本農(nóng)田數(shù)量的科學(xué)確定。又如新的《土地管理法》中規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。為了實現(xiàn)這項剛性約束，遵循逐級規(guī)劃控制原則，應(yīng)當(dāng)在縣級土地利用總體規(guī)劃修編之前，修編省、市級土地利用總體規(guī)劃，保證在規(guī)劃期內(nèi)省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，換句話說，應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境保護(hù)的要求，科學(xué)預(yù)測土地供需，上下結(jié)合，重新下達(dá)耕地保存量和建設(shè)占用耕地指標(biāo)。根據(jù)最近九部委聯(lián)合下發(fā)的通知，要求各地加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督管理，引入有效的監(jiān)督制約機(jī)制，對于土地利用總體規(guī)劃失誤和規(guī)劃中強(qiáng)制性內(nèi)容執(zhí)行不嚴(yán)，應(yīng)當(dāng)追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，從而在我國建立規(guī)劃行政管理責(zé)任追究制度等。應(yīng)將土地制