政府在農(nóng)村社會供給公共服務中的角色定位

政府在農(nóng)村社會供給公共服務中的角色定位

實現(xiàn)基本公共產(chǎn)品和服務的平等對待是政府追求的目標。然而,政府在農(nóng)村公共服務供給與管理中存在缺位、錯位與越位現(xiàn)象,即政府在農(nóng)村沒有盡到公共責任。為使政府提供的公共服務能滿足農(nóng)村社會成員日益增長的服務需求,為使農(nóng)村公共服務能支持全面小康社會建設與和諧社會建設,也為使村民能盡快享有與城市人等值的公共服務,政府必須轉變傳統(tǒng)的公共管理慣習,變管理型政府為服務型政府,在農(nóng)村公共服務職責邊界內不折不扣地履行政治契約。一、公共服務供給主體的法治化現(xiàn)代政府與傳統(tǒng)的以權力為本位的政府不同,是一個致力于公共利益最大化的責任政府,公共責任是它的邏輯起點。政府的公共責任來源于公民的授權或委托,即公民與政府間的政治契約賦予政府處理公共事務與提供公共服務的權利與責任?，F(xiàn)代政府是由公民選舉組成的,因此政府的所有履職行為都要以公民的公共利益為核心,恪盡職守,全心全意地為公民提供公共服務。這就是說,政府是公共管理機構,更是一個為公民提供公共服務的公共組織,它的根本責任就是為公民提供有效的公共服務。這是政治契約對政府終極價值的根本要求,也是政府鞏固其合法性的根本理由和目的。傳統(tǒng)觀點認為,公共服務的非排他性、非競爭性和不可分割性決定了它只能由政府提供,政府是公共服務供給與管理的唯一責任者,而公共服務市場化改革的倡導者們奉亞當·斯密的放任個人利益的追求客觀上能夠有效地促進社會利益的古典經(jīng)濟學為圭皋,主張由市場提供公共服務更有效率。這其中,雖然有部分學者對政府供給模式和市場供給模式均予以否定,建議采用多元方式供給公共服務,但多元并不意味所有的提供者平分秋色,仍涉及或以政府或以市場為主體的問題。事實上,不論是政府供給模式還是市場供給模式,都不能完全排斥另一個供給方式存在的必要性,只不過強調是以政府還是以市場為主罷了。盡管對公共服務供給主體或責任者的表述不盡相同,見仁見智,但所有的觀點都集中在以政府還是以市場為主體的選擇上,并彼此抵牾。有人質疑公共服務的政府供給模式,理由有:第一,政府有自身利益,其行政人員不是大公無私的“慈善的專制者”,他們與私營部門的工作人員一樣,有追求自身利益最大化的內在動機,政府部門及其行政人員不可能無私地追求社會利益,并把最大化社會利益看成自身的政策目標。第二,政府機構是一個利益共同體,包括政府機構的整體利益和其行政人員的自身利益,存在利益最大化張力。又因他們位置特殊,掌握著資源配置的控制權,更有條件謀取自身的利益。第三,政府壟斷公共服務供給,由于缺乏公共服務供給的競爭機制,政府沒有降低供給成本、提升供給質量和效率的動力,引致公共服務供給的重復和浪費。第四,政府壟斷公共服務供給,往往伴隨著壟斷公共服務供給的相關信息,致使有關部門和大眾對公共服務供給成本與效益的監(jiān)控失靈,容易滋生腐敗。鑒于此,質疑者主張在公共服務供給中引入競爭機制,如通過私有化或合約外包等方式提高公共服務的供給效率,以彌補公共服務政府供給模式的不足。但是,也有不少人對公共服務市場化供給模式提出異議,并列舉出同樣多的理由。一是公共服務市場化無法屏蔽“搭便車”行為,這會導致以贏利為目的的私營部門提供公共服務的成本得不到合理補償,造成私營部門供給公共服務缺乏積極性。二是由于公共物品具有較強的資產(chǎn)專有性,能夠大量提供公共服務及物品的經(jīng)濟主體非常有限,在現(xiàn)實世界中不存在充分競爭市場。三是市場導向的偏好是消費者對私人物品的偏好,而且受到價格、價值等經(jīng)濟因素制約,市場顯示的偏好機制并不適用于公共服務領域,市場是不可能自發(fā)提供公共服務的。四是在自由市場環(huán)境下,私營部門遵循市場自由選擇原則供給公共服務,這往往造成邊際收益大于邊際成本的準公共服務供過于求,反之則供給不足,使農(nóng)村公共服務的供給與需求失衡。五是由于私營部門供給的準公共服務都要收費,而社會上一些缺乏購買力的弱勢人群是沒有能力購買的,這既造成部分公共服務閑置,又違背了公共服務的價值理念。六是公共服務市場型供給模式可能發(fā)生因政府及行政人員的公共權力失控而帶來的尋租行為,承包商和政府部門之間因嚴重信息不對稱而引發(fā)的契約失靈,以及因法制不健全和管理混亂而帶來的公共服務質量低下問題等。上述兩種觀點,一種以傳統(tǒng)的經(jīng)濟學家們?yōu)橹?主張由政府通過強制性稅收獲得公共服務的供給費用,然后再由政府統(tǒng)一供給公共服務;另一種是市場改革的倡導者們,認為只有市場競爭機制才能有效地顯示公眾對公共服務的偏好,才能提高公共服務供給的效率與質量。公共服務的政府供給模式和市場供給模式各有優(yōu)劣,在公共服務供給方式的選擇上難以作出非此即彼的決斷,即使采取折中辦法,選擇公共服務的多元供給模式,也不能撇開或政府為主體或市場為主體的問題。威廉姆森的簽約服務理論能較好解決以上爭論。威廉姆森套用資本主義企業(yè)生產(chǎn)簽約與市場簽約,主張現(xiàn)代公共服務供給不僅可以采用類似于企業(yè)簽約的形式,由政府直接生產(chǎn)公共服務,而且可以采用市場簽約的形式,由政府向政府組織以外的社會機構購買公共服務。威廉姆森的簽約服務是針對基本公共服務和非基本公共服務而言的,認為基本公共服務由政府按照生產(chǎn)契約方式提供,其他的公共服務由市場或社會按照市場契約方式提供。威廉姆森的契約服務是一種混合供給模式,類似于多元供給模式,但又區(qū)別于公共服務的政府供給模式和市場供給模式,始終以政府為主體,通過契約把公共服務需求與公共服務供給聯(lián)系起來,操作性更強,對研究農(nóng)村公共服務中的責任主體更有借鑒作用。不過,威廉姆森的契約服務仍沒有明確政府、社會或市場在公共服務中的具體責任,不能完全用它來解釋農(nóng)村公共服務的責任主體。盡管如此,威廉姆森的契約服務理論還是拓展了一條利用契約方式判別政府公共服務責任的思路。在農(nóng)村公共服務的供給與管理中,村民與政府形成了一種政治契約,即村民通過民主形式賦權于政府,政府基于回報民眾賦權,必須對民眾負責,并盡可能地為他們提供公共服務,幫助他們實現(xiàn)公共利益。這就是說,政府為農(nóng)村社會及其成員提供公共服務是政治契約要求政府必須履行的一種政治責任,政府一般不能就是否提供公共服務與農(nóng)村人討價還價,更不能推卸其責任。但由于政府擁有資源和管理能力有限,有的公共服務政府可以直接向農(nóng)村社會提供,有的可能不在政府能力范圍內,只能依靠第三方提供。第三方提供農(nóng)村公共服務,就是公共服務市場化或社會化。從責任授權上講,第三方提供公共服務不是民眾賦予,它不需要直接向民眾負責,民眾不能就公共服務的數(shù)量與質量問責第三方。因為在農(nóng)村公共服務中,第三方的責任源于政府委托或授權,即與政府間的經(jīng)濟契約,政府通過經(jīng)濟合約的形式把公共服務的生產(chǎn)和供給轉交給非政府組織,要求它們按質按量按期為農(nóng)村社會及其成員提供公共服務?？梢?農(nóng)村公共服務提供與管理是政府的責任,這是村民通過政治契約授予或委托給政府的,不能因為政府的先天缺陷或自身私利而懷疑、削弱、甚至否認政府的公共責任。政府在農(nóng)村公共服務中的公共責任是不可推卸的,至于政府因先天缺陷或能力的有限性不能滿足村民無限的公共服務需求而選擇公共服務市場化和社會化,這是農(nóng)村公共服務實現(xiàn)方式問題,是政府與市場或社會通過經(jīng)濟契約而發(fā)生的委托-代理關系。政府與市場或社會形成的公共服務合作契約關系只是政府公共責任實現(xiàn)方式的轉變,不是政府政治責任,更不是政府要把政治責任轉移出去。按照陳國權和吳帥的分析,就公共服務的政府責任而言,政府與公民間達成的政治契約上位于政府與市場或社會形成的經(jīng)濟契約,“盡管公共服務的生產(chǎn)主體可能是多元的,但公共服務的政治責任主體始終是一元的”,經(jīng)濟契約“轉移出去的只是政府職能的履行方式,而不是政府的公共責任,政府在任何時候都不能借二次委托中訂立的‘經(jīng)濟契約’轉移或推卸提供公共服務的責任”。所以,不能因為政府的公共服務供給模式存在這樣或那樣的問題,就否定政府在農(nóng)村公共服務中的主體地位、主導作用和主要責任。政府向農(nóng)村社會及其成員提供公共服務是人民通過“政治契約”的方式賦予政府的公共權力,如果政府是一個負責任的政府,它就必須為其提供優(yōu)質服務。換言之,一個能夠為農(nóng)村社會及其成員提供優(yōu)質服務的政府,才稱得上是一個遵守契約、負責任的政府。二、公共服務的供給方式按照政治契約內在規(guī)定性的要求,政府要承擔起農(nóng)村公共服務的公共責任。然而,農(nóng)村公共服務內容非常廣泛,且多種多樣,政府擁有的公共資源和管理能力不可能提供無限的公共服務。實際上,針對城鄉(xiāng)公共服務的落差和農(nóng)村公共服務的不足,在強化政府的公共服務責任的同時,一方面要擴張政府的公共服務覆蓋面并努力提高服務質量,以解決村民公共服務需求不足問題。另一方面,也要防止政府承載的公共責任超過政府能力,因為超過政府能力的公共服務供給是不可能維持長久的。現(xiàn)階段農(nóng)村公共服務供給存在因政府缺位而導致的公共服務不足問題,但同時也存在因超過政府責任能力或責任范圍而產(chǎn)生的錯位、越位等供給不當和供給過頭的問題。鑒于此,有必要勘定政府的農(nóng)村公共服務責任邊界。第一,公共服務是“政府本身的理念”,應該由政府負責提供。首先,從政府職能看,政府的主要工作是如何提供公共服務。政府職能主要有經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務,但這四項職能并非同等重要,根據(jù)應松年等學者的分析,“公共服務是現(xiàn)代政府的主要職能,而且從根本上說,經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管和社會管理的最終落腳點也在于為社會和公眾提供服務”。其次,從市場缺陷看,政府可以解決市場在公共服務供給上的失靈問題。市場這只“看不見的手”對于解決私人物品的供求比較有優(yōu)勢,但它“無法解決外部性,需要政治程序———稱之為國家———作為有效的解決之道”。政府這只“看得見的手”可以彌補市場的缺陷,最大限度、最大范圍地向社會提供公共物品與服務以滿足社會的公共需要。再次,從“公地悲劇”現(xiàn)象發(fā)生看,政府可以通過強制手段保障公共服務供給?！肮乇瘎　笔枪伯a(chǎn)品與服務供給中最常遇到的困境,即“在一個經(jīng)濟社會里,如果公共物品和勞務能夠被普遍地以‘免費搭車’的便宜方式獲得,最終將導致沒有一個人能享用到公共物品的好處”。市場或社會提供公共服務往往因不能屏蔽“免費搭車”者而導致“公地悲劇”現(xiàn)象的出現(xiàn),而政府可以較好地協(xié)調個體利益與整體利益、眼前利益與長遠利益間的關系,以實現(xiàn)全體成員的公共利益最大化。最后,從政府改革趨勢看,由于服務型政府倡導和追求公共利益、公眾參與、代表性、回應性、公正、責任等價值準則,且工作的“重心落在滿足社會公眾需要,搞好社會管理和提供高效公共服務上”,它順應了經(jīng)濟社會的發(fā)展要求,具有普適性意義。第二,農(nóng)村公共服務的公共程度不同,程度高的公共服務必須由政府提供。公共服務按照其競爭性和排他性程度可分為純公共服務和準公共服務。農(nóng)村純公共服務具有完全的非競爭性與非排他性,如農(nóng)村縣鄉(xiāng)級政府管理、農(nóng)村綜合發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)村信息系統(tǒng)建設、農(nóng)業(yè)基礎科學研究、大江大河治理、農(nóng)村環(huán)境保護等公共服務。準公共服務介于純公共服務和私人服務之間,在消費過程中具有不完全非競爭性和非排他性,如農(nóng)村高中(職高)教育、醫(yī)療、社會保障、道路建設、電力設施、小流域防洪澇設施建設、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、文化館等公共服務,有的具有排他性而不具有非競爭性,有的具有競爭性而不具有非排他性,有的兼顧二者,具有半排他性和半競爭性。與之對應,農(nóng)村公共服務的供給方式不外乎有三種類型,最主要的是純粹政府供給,其次是社會團體或市場為主體的供給,再次是政府、社會、市場的混合供給。在這三種供給類型中政府的責任是不同的。第一種供給中的公共服務是純公共服務,政府要承擔所有的政治責任和經(jīng)濟責任;第二、三種供給中公共服務是準公共服務,政府只需承擔供給的政治責任,其經(jīng)濟責任可以通過經(jīng)濟契約的形式轉移給市場和社會,由社會組織、社會團體和營利性組織來提供服務。在農(nóng)村公共服務市場化和社會化供給中,政府主要承擔的是政治契約中的政治責任,要運用恰當?shù)闹贫劝才?、制度?guī)約、制度引導和必要行政監(jiān)督對市場和社會提供的公共服務進行領導、協(xié)調、監(jiān)督。第三,農(nóng)村公共服務的公共性還具有層級特征,不同層級的公共服務應該由不同層次的政府承擔供給責任。根據(jù)農(nóng)村公共服務的受益范圍,可將其分為全國性公共服務、區(qū)域性公共服務和地方性公共服務。如果該項公共服務的受益范圍是全國性的,惠及全國公眾,或事關國家范圍內的整體利益,如農(nóng)村義務教育等,就應該由中央政府負責提供;如果該項公共服務的受益范圍是一定區(qū)域內的公眾,或與地方利益有直接關系的,如農(nóng)村自來水、農(nóng)村道路等有形公共服務則應當由地方政府提供。此外,由于有些公共服務的“溢出效應”超出一個行政區(qū)域之外,對其他行政區(qū)域存在的正外部效應,如在本地受過高等職業(yè)教育的人因移居外地將使其他地區(qū)受益。這類公共服務不能由一個地方政府承擔全部成本,否則該地方政府會因公共服務受益地政府“搭便車”而影響其提供相關服務的積極性,最終導致有外部效應的公共服務供給不足和無效率。對于不同層次的政府負有不盡相同的供給公共服務的責任,學術界基本達成了共識,目前的問題主要集中在事權與財權分配不平衡上,即存在省市級以上政府的財權大、事權少和地方政府事權多、財權不足的問題。財權與事權不匹配、不對稱,造成了基層政府因財力不夠不得不放棄公共服務的供給,而上級政府具有為農(nóng)村提供公共服務的財力,卻因各地農(nóng)村的差別而難以實現(xiàn)有效供給。為使不同層級的公共服務都能得到有效供給,眼下最要緊的工作是重新確定不同層次政府的事權和財權,凡是全國性、有正外部效應的公共服務都應該改由上級政府供給,同時還要進一步擴大中央和省市財政轉移力度,賦予基層政府更多的財權。綜上所述,在農(nóng)村公共服務供給中,政府的公共服務責任是要為廣大農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)村社會成員提供特定范疇、特定層級的公共服務。對其責任要求主要體現(xiàn)在三個方面:一是提供底線服務。政府向農(nóng)村社會提供的服務具有基礎性地位,雖然有時因服務效率不高而備受責難,但政府供給是一項政治責任,這是營利組織不想做的,也不能替代的。二是普惠性服務。政府倘使有意為某部分人提供公共服務,也不能在客觀上排除其他人享有此項公共服務,即“客觀意義上說的每個公民必須獲得與其他公民完全一致的服務量”。這是公共服務機會平等的一種表現(xiàn)。三是突出“虛體”服務。政府是農(nóng)村公共服務的重要參與者,不僅要與其他供給主體一起博弈、競爭,而且還要領導、監(jiān)督其他供給主體,因此,政府既要重視農(nóng)村社會的實體服務,又要特別關心公民的感受、社會評價、道德氛圍等“虛體”服務。三、政府在公共服務中的責任弄清了農(nóng)村公共服務中的政府責任及其權限邊界,可以準確地判定農(nóng)村公共服務落后的擔當者,可以明確政府職能轉變的方向,進一步加強服務型政府建設,但更重要的不在此。研究農(nóng)村公共服務中政府責任的最終旨趣在于尋找政府履行責任的有效路徑,這不僅是政府公共責任的價值皈依,是建設服務型責任政府的制度要求,還是提高政府履責能力和公共服務水平、消除城鄉(xiāng)公共服務不均等差距的現(xiàn)實需要。根據(jù)農(nóng)村公共服務的現(xiàn)狀和發(fā)展趨向,并結合服務型政府建設的內在性對農(nóng)村公共服務責任邊界的要求,政府責任至少要定位在以下幾個方面。第一,道德與法律責任。由于公共服務對政府公共行為有一般原則性訴求,政府除了要按照其共同體價值觀、政治規(guī)范和職業(yè)標準為全體社會成員提供公共服務外,還“應當由法治而非人治支配整個社會的運行”,“不斷地為未來制定規(guī)則,不斷地確定法律的確切內容和法律與行動的關系?！鞭r(nóng)村公共服務屬于農(nóng)村社會成員的公共利益,它是各種利益對話和“重疊”的結果,政府要把服務這一至高無上的公共利益看成自己的一項重要政治任務。在道德責任上,政府及其行政人員要立足于情為民系、權為民用、利為民謀的理念,嚴格遵守普遍的道德規(guī)范,增強工作責任心,自覺地為農(nóng)村社會提供優(yōu)質的公共服務;在法律責任上,政府要加強行政行為的程序化、規(guī)范化建設,通過政務公開、民主決策、行政問責、依法行政、執(zhí)法追究等形式,將農(nóng)村服務對象的公共服務權利以法律規(guī)范形式固定下來,依法為其提供公共服務。第二,“公正”責任。政府行使的權力是一種公權,源于全體社會成員的賦予,這要求它“一視同仁”地為社會成員提供服務。政府在農(nóng)村公共服務中的“一視同仁”責任,不僅要求政府給予農(nóng)村人“國民待遇”,保證他們能享有與城市人等值的公共服務,還要求政府公平對待農(nóng)村社會所有成員,不能偏重于農(nóng)村某些社會集團和少數(shù)乃至個別社會成員的利益。當然,政府在向農(nóng)村所有社會成員提供大體均等的基本公共服務時,必須尊重他們的自由選擇權。因為不同地區(qū)農(nóng)村成員對政府提供的公共服務可能有不一樣的需求,尊重他們的自由選擇權,其實也是一種公正,即使是在基本公共服務的框架內,也應該允許他們有自由選擇權。第三,“效率”責任。威爾遜認為,公共行政與企業(yè)行政的性質是相同的,“行政的領域是一個企業(yè)的領域”,用企業(yè)的原則指導行政機構的運作,一定能提高公共行政效率。威爾遜的行政效率論有一定的市場,如我國學者沈榮華就是從支出成本上考察公共服務的供給效率,他說:“如果一個行政轄區(qū)提供公共服務的收益和成本剛好能夠內部化,即該行政區(qū)內居民為服務供應支付了成本,同時又能共享這些服務,使收益和成本范圍保持一致,那么這時公共服務提供的效率最高,效益也最大”。威爾遜、沈榮華等人的觀點值得商榷,盡管成本效益是衡量諸多社會活動的一個重要標準,但絕大多數(shù)公共服務不能用經(jīng)濟效率來衡量,農(nóng)村公共服務供給效率主要指社會效率,甚至有時為了實現(xiàn)公共服務普惠性效率還需要犧牲經(jīng)濟效率。但不能由此而否定政府的農(nóng)村公共服務供給與管理的效率,效率意識要始終貫穿于政府的公共服務供給與生產(chǎn)中,因為效率是最基本的“善”,無論政府履行政治契約還是經(jīng)濟契約,效率都應該成為公共行政的目標和標準。第四,“能力”責任。政府能否履行農(nóng)村公共服務中政治契約授予的責任,關鍵在于政府有無提供公共服務的能力。能力不足的政府無法完成公共服務的基本職能,更難以履行政治契約的責任要求。政府公共服務能力是指為社會提供具有非競爭性、非排他性的社會產(chǎn)品和服務的本領和能力,具體到農(nóng)村公共服務對政府的責任要求,政府及其工作人員的能力包括能及時為農(nóng)村社會提供私人和社會無力或不愿提供的與公共利益相關的非排他性、非競爭性服務;能根據(jù)農(nóng)村社會成員的希