設區(qū)市農(nóng)村環(huán)境保護立法原則研究

從立法基本原則的概念來看，立法基本原則又稱法的制定原則。立法原則在整個立法活動中的運用貫穿于立法工作的各個環(huán)節(jié)，是立法工作的總方針。地方環(huán)境立法的原則，凝集著一個地區(qū)的公民、組織及相關團體的權(quán)利和利益的共同期待及追求，與此同時也體現(xiàn)了一個地方對于環(huán)境保護的發(fā)展、建設和后續(xù)鞏固的需要和要求，在一定程度上映射了該地區(qū)在環(huán)境保護中所崇尚的法律所賦予的精神、價值、理想和目的，展現(xiàn)了一個地區(qū)的環(huán)保理念和現(xiàn)實運用。地方環(huán)境保護立法原則，既應遵循基本原則，又應該體現(xiàn)所在地的地方特色，既應明確立法者要遵循的法律標準，還應該體現(xiàn)立法的目的、目標、結(jié)構(gòu)、功能和作用。無規(guī)矩不成方圓，立法工作只有在規(guī)范遵循其原則的基礎上，才能使立法活動在形式和結(jié)果上達到立法的目標和預期結(jié)果及目的?？梢?，立法原則對于立法執(zhí)法、整個制度設計，對于法的未來發(fā)展，對于法的制度實現(xiàn)都起著至關重要的作用，必須高度重視。我國2015年修改的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）提出了立法權(quán)問題，各地區(qū)、各市都將享有立法權(quán)。這項權(quán)利的頒布也使得中國的法治建設邁上了新的臺階。在法治建設中最為關鍵的是立法，而地方立法又是其重要的組成部分，也因此已成為學界重點關注的話題，相應地，有關地方立法原則研究也取得了長足的進步，取得了豐碩的成果。這些成果的研究涉及地方立法原則的概念、特征、秩序，并對地方立法的權(quán)利邊界、理念定位和價值維度進行了深入探索，大大豐富和發(fā)展了地方立法對于原則問題的研究。樊安、肖金明等一些學者認為地方立法工作應恪守立法的基本原則。選準時機，條件充分、科學實施［1］。立法工作要以維護正義為首要目的，從實際出發(fā)，與時代俱進［2］。而高戩、向往等一些專家學者則認為，在地方立法中應該以憲法及其他上位法為指導，要充分發(fā)揮地方立法的能動性和主動性，以保障法制統(tǒng)一原則的科學落實［3］。在立法原則設計中我們應充分借助“需求—供給”的邏輯框架，透徹分析“不重復上位法”原則在規(guī)范化實踐中的現(xiàn)實困境，在該原則下加強對地方立法的約束力、明確其規(guī)范性解釋和相關制度方面的指導，持續(xù)推進該原則的地方性規(guī)則設計，讓依法治理在地方立法工作中具體體現(xiàn)出來［4］。劉洪源（2021）指出地方立法成效的好與壞在于地方特色原則的遵循與否，若地方立法與地方特色不相匹配，則立法工作就失去其真實意義，因此因地制宜，突出特色是立法的關鍵［5］?？偟膩碚f，學者們對于地方立法原則問題的研究傾注了很大熱情，有關地方立法原則問題的研究越來越關注現(xiàn)實的、具體的問題。但值得一提的是，理論界雖對地方立法原則研究取得了很多成果，但具體到農(nóng)村環(huán)境保護立法原則進行系統(tǒng)研究的文章并不多見，甚至是吉光片羽?；诖?，筆者試圖運用實證研究的方法，對國內(nèi)農(nóng)村環(huán)境方面已立法的16個設區(qū)市的立法原則進行系統(tǒng)梳理，以期對地方立法原則的確立提供有益借鑒。一、設區(qū)市農(nóng)村環(huán)境保護立法現(xiàn)狀（一）設區(qū)市農(nóng)村環(huán)境立法概況通過在“北大法寶”輸入關鍵詞“設區(qū)市農(nóng)村環(huán)境”，并勾選地方法規(guī)，進行環(huán)境保護地方立法文本的查找與整理，共得291部地方法規(guī)。其中，地方性法規(guī)3部（2部現(xiàn)行有效）、地方規(guī)范性文件89部（86部現(xiàn)行有效）、地方工作文件189部（187部現(xiàn)行有效）、行政許可批復10條（現(xiàn)行有效）。通過智能發(fā)現(xiàn)搜索出14部相似地方法規(guī)，共計16部地方法規(guī)，除濟寧市農(nóng)村人居環(huán)境治理條例尚未生效，其余均現(xiàn)行有效（見表1）。制定農(nóng)村環(huán)境地方性法規(guī)的設區(qū)市占總數(shù)的5．5%。表1設區(qū)市農(nóng)村環(huán)境地方立法概況通過以上數(shù)據(jù)，不難看出，與地方性法規(guī)相比，區(qū)域性城市的環(huán)境保護工作文件和監(jiān)管文件更多，雖然我國農(nóng)村人居環(huán)境整治依靠中央和地方文件取得了顯著成效，但就下一步鞏固治理成效，形成治理長效機制而言，加強地方法治保障仍需進一步進行努力。通過數(shù)據(jù)顯示加強對現(xiàn)有地方環(huán)境保護立法研究，用法治思維使得農(nóng)村人居環(huán)境治理法治化并推向全國各地，意義重大。（二）設區(qū)市農(nóng)村環(huán)境治理條例現(xiàn)行有效的立法原則表2我國現(xiàn)行有效的設區(qū)市農(nóng)村環(huán)境治理條例的立法原則續(xù)表2通過以上對環(huán)境保護地方立法文本的檢索，發(fā)現(xiàn)部分地方政府頒布關于“設區(qū)市農(nóng)村環(huán)境”的地方法規(guī)。經(jīng)過對部分地方政府相關立法原則進行梳理，發(fā)現(xiàn)在對農(nóng)村環(huán)境保護立法原則方面仍然存在一些問題。二、設區(qū)市農(nóng)村環(huán)境保護立法原則存在的問題（一）與上位法表述一致現(xiàn)象明顯在本次梳理的16個設區(qū)市立法原則具體表述中，與上位法在語詞表述的外觀上完全一致或者基本一致的有預防為主原則、綜合治理原則、公眾參與原則。其中銀川市農(nóng)村環(huán)境保護條例形式上重復上位法占比40%；肇慶市農(nóng)村人居環(huán)境治理條例形式上重復上位法占比40%?？梢?，在對于農(nóng)村環(huán)境保護立法中，地方立法時常與上位法出現(xiàn)表述一致的現(xiàn)象，尚未根據(jù)各自的地方特色進行研究。（二）農(nóng)村環(huán)境保護法律制度不健全農(nóng)村環(huán)境保護是一項涉及多方面的復雜系統(tǒng)工程。通過以上對我國部分設區(qū)市農(nóng)村環(huán)境保護相關法律的梳理可知，目前我國農(nóng)村環(huán)境保護法律法規(guī)欠缺，一些農(nóng)村環(huán)境保護法規(guī)條款在其他法律法規(guī)中體現(xiàn)出來，在實施過程中并沒有完全把農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)村自然資源保護統(tǒng)一起來，重農(nóng)村污染治理，輕農(nóng)村資源保護的現(xiàn)象尤為突出。立法滯后，法規(guī)建設遠落后于新農(nóng)村建設。針對農(nóng)村環(huán)境的保護，目前的相關法律法規(guī)只是作出了原則性規(guī)定，并沒有特別明確的針對性，在農(nóng)村地區(qū)的實施缺乏一定的基礎，農(nóng)村環(huán)境保護法律制度不健全，在立法方面亟待加強［6］。（三）實踐中農(nóng)民參與度不足農(nóng)村環(huán)境保護立法應涉及多方主體，發(fā)揮多方主體的參與度。根據(jù)《立法法》第五條的規(guī)定：“立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”，雖然地方政府在相關條例中提出堅持政府主導，村民主體，社會參與等多方主體的參與，但是在農(nóng)村環(huán)境保護立法的實踐過程當中，地方政府一直發(fā)揮著主導的作用，農(nóng)民對于農(nóng)村環(huán)境保護立法的參與度并不夠。雖然近年來國家開始重視民眾參與農(nóng)村環(huán)境保護立法，但是在實施的過程中仍然發(fā)現(xiàn)了許多的問題。例如，在對農(nóng)村環(huán)境保護立法方面，農(nóng)民主體作用發(fā)揮不明顯，參與度不強，參與途徑不暢通等，從而導致農(nóng)民的環(huán)境利益在農(nóng)村環(huán)境保護立法中無法得到有效維護［7］。三、設區(qū)市農(nóng)村環(huán)境保護立法存在問題的原因分析（一）對地方立法原則不重視部分地方立法對立法原則的設計不夠合理（重復上位法）或缺乏規(guī)定（沒有原則設計），時常與上位法出現(xiàn)重合現(xiàn)象，導致法規(guī)推行及落實不夠明確，從而影響法規(guī)的實施。部分立法對地方環(huán)境保護特色或者優(yōu)勢關注不夠，未因地施策，因地制宜，地方治理優(yōu)勢未能充分體現(xiàn)。（二）農(nóng)村各地方外在條件參差不齊由于農(nóng)村各地方經(jīng)濟、社會發(fā)展以及環(huán)保意識各個方面的參差不齊，在根本上制約著農(nóng)村當?shù)丨h(huán)境保護立法的水平和質(zhì)量。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施以及新農(nóng)村的建設，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展對于資源的需求量不斷增加，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境面臨著越來越大的壓力。加之各地方條件的不同，地方立法能力的有限性，導致立法滯后。此外，與城市相比，地方針對農(nóng)村環(huán)境保護的立法缺乏專門的農(nóng)村環(huán)境保護機構(gòu)和組織，專業(yè)人員缺乏，在對農(nóng)村環(huán)境保護監(jiān)測方面仍然存在不到位，無論是從硬環(huán)境還是從軟環(huán)境來說都缺乏相應的農(nóng)村環(huán)境保護立法條件［8］。（三）農(nóng)民環(huán)保意識欠缺我國農(nóng)民長期受小農(nóng)意識的影響，農(nóng)民的環(huán)境保護意識相對淡薄，同時，受經(jīng)濟、社會環(huán)境、文化基礎等各方面的長期影響，農(nóng)民的思維相對固化，與城市相對先進的環(huán)境相比，農(nóng)村的生產(chǎn)環(huán)境、生活方式相對落后。農(nóng)民在受教育程度上普遍較低，環(huán)保意識難以跟上社會快速發(fā)展的需求，農(nóng)民在環(huán)境保護上的積極性和自主性不足，環(huán)保意識普遍欠缺。四、設區(qū)市農(nóng)村環(huán)境保護立法的對策建議（一）加強地方立法原則上的創(chuàng)新一是要堅持不抵觸原則中創(chuàng)新性立法的要求。在立法過程中重視自主性和先行性法規(guī)的制定，同時要最大化避免重復上位法；二是要開展立法研究。研究農(nóng)村環(huán)境保護立法要結(jié)合環(huán)境保護、法律等相關學術(shù)力量，加強與“三農(nóng)”專家學者的合作，為推進農(nóng)村環(huán)境保護立法提供技術(shù)支撐；三是保持與本地實際情況相協(xié)調(diào)，充分衡量本地區(qū)社會、經(jīng)濟、文化等全面實際水平；四是充分考慮本地區(qū)的地方特色，制定相關立法。（二）完善農(nóng)村環(huán)境保護法律制度我國當前農(nóng)村環(huán)境保護制度的完善是一項十分緊迫的重要任務，因此對于農(nóng)村環(huán)境保護應專門研究針對農(nóng)村環(huán)境保護的法律，切實加強農(nóng)村環(huán)境保護，堅持農(nóng)村環(huán)境治理與農(nóng)村自然資源保護相結(jié)合的原則，在針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展領域方面，堅持制定資源有償使用和生態(tài)環(huán)境補償方面的法規(guī)。與社會發(fā)展不協(xié)調(diào)的法律法規(guī)，對不能滿足當前環(huán)保新形勢需要的法律進行修訂，同時，對于農(nóng)村環(huán)境保護的軟件和硬件建設要跟上，加強專業(yè)人才的引進，加強人才隊伍建設［9］。（三）實施多元主體立法原則在對農(nóng)村環(huán)境保護立法的過程中，不僅要加強地方立法原則上的創(chuàng)新，完善農(nóng)村環(huán)境保護法律制度，還