城市公交的行業(yè)管理及機(jī)構(gòu)

第二章城市公交的行業(yè)管理及機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)目的：

通過本章學(xué)習(xí)，需要掌握：

行業(yè)管理的概念;

公交行業(yè)管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能.

了解：

我國城市公交行業(yè)管理的現(xiàn)狀、模式.

第一節(jié)概述基本概念：

行業(yè)：同類經(jīng)營單位的集合體。

行業(yè)管理：在商品經(jīng)濟(jì)條件下，按照技術(shù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的同一性原則，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的專業(yè)化分類管理。

行業(yè)的分類：

按照經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的種類來分：包括農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)等；

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)專業(yè)化程度的提高，每一大類又可分離出許多小類，例如：運(yùn)輸業(yè)又可分為道路、鐵路、水路、航空、管道五種小類。我國目前主要存在的行業(yè)管理模式主要有：

公司型

職能部門型

協(xié)會(huì)型

“公司型”管理模式是國家通過組織全國性行業(yè)總公司實(shí)施全行業(yè)統(tǒng)一集中管理的一種管理模式。

其特點(diǎn)是：國家與行業(yè)總公司實(shí)行政企職責(zé)分開，賦予行業(yè)總公司實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營管理的權(quán)利?？偣緞t統(tǒng)一計(jì)劃管理全行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。

例如：石油、煙草行業(yè)。

“職能部門型”管理模式是國家通過設(shè)置政府行業(yè)管理職能部門來統(tǒng)管全行業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種管理模式。

其特點(diǎn)是：行業(yè)管理的主體是政府，由政府主管該行業(yè)的職能部門，統(tǒng)管全行業(yè)的方針政策，統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合平衡、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督服務(wù)。

例如：電子、民航、交通行業(yè)?！皡f(xié)會(huì)型”管理模式是指以行業(yè)協(xié)會(huì)為管理主體的行業(yè)管理模式。

其特點(diǎn)是：由企業(yè)自主組織行業(yè)協(xié)會(huì)，實(shí)行民主管理，協(xié)會(huì)組織在行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與運(yùn)行管理中起主導(dǎo)作用，國家只是通過綜合經(jīng)濟(jì)管理進(jìn)行宏觀調(diào)控。

城市公交行業(yè)管理：

我國城市公交行業(yè)管理屬于“職能部門型”管理模式，具有國家行業(yè)管理的基本屬性。國家行業(yè)管理：是指國家各級(jí)行政機(jī)構(gòu)行使公共權(quán)力，執(zhí)行國家意志，推行國家政務(wù)，管理社會(huì)公共事務(wù)的活動(dòng)。

城市交通行政管理：是指城市政府和交通行政機(jī)構(gòu)在有關(guān)法律的規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)城市交通事務(wù)所進(jìn)行的決策、計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和控制等管理活動(dòng)。城市公共交通管理部門代表政府管理公交事務(wù)，對(duì)公交行業(yè)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、經(jīng)營活動(dòng)行使規(guī)劃、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)察、監(jiān)督的行政管理職能，完善法制建設(shè)。公交行業(yè)管理的幾個(gè)方面：

管理的首要目標(biāo)

管理的目的

管理的方式

管理的手段管理的首要目標(biāo)：追求社會(huì)效益。

各級(jí)交通行政管理的工作目標(biāo)都是使城市交通的發(fā)展適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。管理的目的：是要執(zhí)行國家和地方政府對(duì)城市公交的法律和方針政策，通過行業(yè)管理保護(hù)合法經(jīng)營，維護(hù)運(yùn)輸秩序，保護(hù)乘客的正當(dāng)權(quán)益，提高服務(wù)質(zhì)量，改善乘車環(huán)境；建立統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的公共交通客運(yùn)市場(chǎng)，促進(jìn)行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的共同提高。管理的方式：依法行政管理，并在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，尋求政府的行業(yè)管理和民間行業(yè)協(xié)會(huì)管理的有機(jī)結(jié)合。管理的手段包括：

經(jīng)濟(jì)手段：主要指投資、財(cái)稅、價(jià)格等經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用。

法律手段：是指通過行政立法和行政司法來管理交通事務(wù)的方法。

行政手段：是指主管部門采取發(fā)布命令、指示、指令等形式對(duì)城市交通事務(wù)進(jìn)行直接指揮和控制的管理方法。這三種方式以經(jīng)濟(jì)手段為主，以法律、行政手段為輔。

這三種手段的作用，歸納起來即是：運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，培養(yǎng)統(tǒng)一的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制；運(yùn)用法律手段，建立統(tǒng)一的運(yùn)行規(guī)則；運(yùn)用行政手段，完善市場(chǎng)運(yùn)行秩序。第二節(jié)城市公交行業(yè)管理機(jī)構(gòu)按照國家現(xiàn)行的管理體制，涉及公交行業(yè)管理的機(jī)構(gòu)主要有：

行業(yè)管理機(jī)構(gòu)

綜合管理部門

行業(yè)協(xié)會(huì)行業(yè)管理機(jī)構(gòu)：也稱行業(yè)歸口管理機(jī)構(gòu)，是按各城市政府對(duì)其屬下有關(guān)職能部門的分工，授權(quán)對(duì)公交客運(yùn)實(shí)施管理的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)。

管理的職能要求：統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合平衡、法規(guī)制定、政策研究、指導(dǎo)監(jiān)督、協(xié)調(diào)服務(wù)。綜合管理部門：是指政府系列中的綜合管理部門，是政府相關(guān)管理部門對(duì)公交行業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理的橫向組織。

當(dāng)前與城市交通有關(guān)的國家行政管理機(jī)構(gòu)有：建設(shè)部、公安部。北京市現(xiàn)有公共交通管理體制及其運(yùn)作

北京市交通委員會(huì)管理北京市路政局、北京市運(yùn)輸局、北京市交通執(zhí)法總隊(duì)，為“一委兩局一隊(duì)”的組織格局，其中“兩局一隊(duì)”是執(zhí)行層，而交通委是決策層，組織格局如圖1所示。其中對(duì)于公共交通進(jìn)行管理的主要有市運(yùn)管局下設(shè)的公共交通管理處和市路政局下設(shè)的軌道交通建設(shè)處。公共交通管理處設(shè)置的主要職能如表1所示。軌道建設(shè)處主要負(fù)責(zé)組織軌道交通工程的驗(yàn)收、軌道交通建設(shè)工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督管理和依法負(fù)責(zé)軌道交通建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督的管理。

現(xiàn)有公交管理體制存在問題分析

(1)管理機(jī)構(gòu)方面(2)運(yùn)營企業(yè)方面(3)政策方面(1)管理機(jī)構(gòu)方面長期以來，公共交通行政管理的條塊之間、行政層級(jí)之間存在著較大程度上的事權(quán)不清、關(guān)系不順現(xiàn)象。地面常規(guī)公交與地鐵部門之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致各部門在公共交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、審批、建設(shè)、管理運(yùn)營等各方面存在某些管理混亂的現(xiàn)象，各個(gè)管理部門沒有有效地互相協(xié)調(diào)公共交通補(bǔ)貼、線網(wǎng)場(chǎng)站建設(shè)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)。有些交通基礎(chǔ)設(shè)施即使規(guī)劃合理獲得審批后，在建設(shè)時(shí)又可能因?yàn)橘Y金不到位等問題改動(dòng)原來的規(guī)劃方案，造成了一些遺留問題。

比如，原則上市運(yùn)管局擁有對(duì)“本市公共電汽車營運(yùn)線路和站點(diǎn)的設(shè)置與調(diào)整”的審批權(quán)，但實(shí)際上有些新增的公交線路卻是由公共交通控股(集團(tuán))有限公司直接與交管局協(xié)調(diào)后進(jìn)行設(shè)置，最后到市運(yùn)管局來備案。義如，雖然軌道交通標(biāo)準(zhǔn)的制訂和監(jiān)督、軌道施工工程養(yǎng)護(hù)質(zhì)量的監(jiān)管設(shè)置在北京市路政局的軌道建設(shè)處，但這些業(yè)務(wù)都是由北京地鐵建設(shè)管理有限責(zé)任公司自己進(jìn)行。公共交通管理處和軌道建設(shè)處很多設(shè)置的職能都沒法落實(shí)到位。目前北京市公共交通運(yùn)營企業(yè)主要是由市政府舉辦的國有獨(dú)資企業(yè)，由它們?cè)诠步煌I(lǐng)域進(jìn)行壟斷式專營，以保持整個(gè)公共交通系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的通暢與銜接。北京市地面常規(guī)公交的運(yùn)營公司主要是北京公共交通控股(集團(tuán))有限公司。從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上看，該公司是一家典型的特大型國有企業(yè);從產(chǎn)業(yè)組織的角度看，其運(yùn)營具有相當(dāng)強(qiáng)的壟斷特征。由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不健全，不利于運(yùn)輸效率和服務(wù)水平的提高。(2)運(yùn)營企業(yè)方面

公共交通管理缺乏整體協(xié)調(diào)政策，缺乏有效的法律保障。目前與北京市公共交通相關(guān)的政策法規(guī)除了有《北京市道路交通管理規(guī)定》、《城市道路管理?xiàng)l例》等單一層面的管理?xiàng)l例外，沒有具體針對(duì)公共交通在制定政策、監(jiān)督政策實(shí)施及咨詢、執(zhí)行管理和審裁等層次上如何協(xié)調(diào)地面常規(guī)公交和軌道交通，以及對(duì)各個(gè)相關(guān)部門在公共交通管理職責(zé)和權(quán)限做明確的規(guī)定。這導(dǎo)致了各管理部門和企業(yè)各司其職，沒有有效地相互協(xié)調(diào)。(3)政策方面國內(nèi)外公共交通管理體制對(duì)比分析

德國、法國、香港的城市交通發(fā)達(dá)，政府對(duì)交通的管理也很成功，其交通管理機(jī)構(gòu)職責(zé)分明，相互協(xié)調(diào)，運(yùn)作高效。他們的公共交通管理體制如表2所示。從表2中可以看出，它們比較成功的經(jīng)驗(yàn)就是把管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)營企業(yè)分離開來，雙方通過招投標(biāo)，締結(jié)委托代理合同，同時(shí)引人中間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，共同管理和運(yùn)營城市公共交通事務(wù)。各自主要職能如圖2所示。

歐洲城市公共交通的管理運(yùn)營機(jī)制

面對(duì)日益嚴(yán)峻的城市交通問題，世界各國紛紛出臺(tái)了“優(yōu)先發(fā)展公共交通”的戰(zhàn)略措施，提高城市公交效率成為學(xué)術(shù)界和管理部門所追求的共同目標(biāo)。目前，國內(nèi)學(xué)者日益重視對(duì)于歐洲城市公交的研究，成果頗豐。但卻較少涉及行業(yè)管理運(yùn)營機(jī)制這一層面，而事實(shí)證明，管運(yùn)機(jī)制是否有效對(duì)于行業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。因此，在向歐洲公交學(xué)習(xí)的過程中，有必要深入探討它們管理運(yùn)營的不同模式。尤其是那些成功的范例，從而為我國城市公交的發(fā)展提供新思路。管理運(yùn)營機(jī)制分析的理論框架

歐洲各國社會(huì)情況不盡相同，因而也就有著不同的公交管運(yùn)機(jī)制，甚至在同一國家的不同城市，也會(huì)根據(jù)實(shí)際情況的差異，實(shí)行不同的公交管運(yùn)機(jī)制。根據(jù)不同公交服務(wù)方式之間是否存在協(xié)同性，不同運(yùn)營者之間是否存在競(jìng)爭(zhēng)，以及市場(chǎng)的主導(dǎo)力量是公交管理部門還是公交企業(yè)等標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在我們將歐洲城市公交管運(yùn)機(jī)制劃分為：全面管制型、委托代理型、解除管制型（或放松管制型）三種類型。為了能系統(tǒng)而全面地研究這幾類機(jī)制，首先引入一個(gè)市場(chǎng)分析的框架,SCP模式。SCP英文全稱為“Structure-Conduct-Performance”,即“結(jié)構(gòu).行為.績(jī)效”它是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)進(jìn)行行業(yè)市場(chǎng)分析的一種理論體系。在該模式中，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)包括兩個(gè)方面：一是正式的或非正式的社會(huì)制度，如法律法規(guī)、政策條令、社會(huì)準(zhǔn)則、文化傳統(tǒng)等；另一個(gè)是各個(gè)利益實(shí)體，如工廠企業(yè)、消費(fèi)者、政府等；而市場(chǎng)行為指的是在特定社會(huì)制度下，各利益實(shí)體的相互聯(lián)系或影響；至于市場(chǎng)績(jī)效則主要指效率（技術(shù)效率和資源配置效率）公平性、可持續(xù)程度等。三者的關(guān)系如下圖所示：

簡(jiǎn)言之，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)影響著市場(chǎng)行為，這兩者又共同決定著市場(chǎng)績(jī)效，而市場(chǎng)績(jī)效通過反饋?zhàn)饔靡鹗袌?chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)行為的相應(yīng)變化。針對(duì)不同的行業(yè)市場(chǎng)，SCP模式分析的大框架都是通用的，但分析的具體內(nèi)容卻有很大差別。結(jié)合城市公共交通行業(yè)的特殊性，我們列出它們SCP模式分析時(shí)有可能涉及到的主要項(xiàng)目，見表1下而即以SCP模式為分析的主要理論框架，對(duì)歐洲城市公交三種類型的竹運(yùn)機(jī)制逐進(jìn)行探討1全面管制型2委托代理型

3解除管制型1全面管制型1.1機(jī)制評(píng)析2.1范例介紹

1.1機(jī)制評(píng)析在這種模式下，政府部門對(duì)公交行業(yè)實(shí)行個(gè)過程控制，其主要職責(zé)包括制定公交政策、建設(shè)和維護(hù)公交設(shè)施、規(guī)劃設(shè)計(jì)運(yùn)營線路、確定票價(jià)體系、則政預(yù)算和成本結(jié)算等公交運(yùn)營方進(jìn)行指令性營運(yùn)，負(fù)責(zé)車輛的維修和企業(yè)員工的管理。在個(gè)而肯制體系下，不同公共交通方式之間容易形成整體服務(wù)的協(xié)同，般是通過站點(diǎn)的接近設(shè)置和票務(wù)上的聯(lián)合來實(shí)現(xiàn)公交企業(yè)絕人多數(shù)屬于公有制但是，也有半公有制的或私有制的企業(yè)，但它們與公有制企業(yè)樣，必須遵循現(xiàn)行政策運(yùn)作，在政府確定的運(yùn)營體系下提供服務(wù)，缺乏生產(chǎn)的自主權(quán)因此，這種市場(chǎng)幾乎是沒有競(jìng)爭(zhēng)的。此外，除了私營企業(yè)需要通過談判協(xié)商補(bǔ)貼水平外，政府對(duì)其他公交企業(yè)實(shí)行完個(gè)成本補(bǔ)貼。

現(xiàn)在用SCP模式對(duì)這種完個(gè)肯制的公交市場(chǎng)做簡(jiǎn)要分析：

(1)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)(2)市場(chǎng)行為

(3)市場(chǎng)績(jī)效(1)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)票價(jià)的制定一般遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而且運(yùn)營商之間通過服務(wù)協(xié)同，使乘客容易形成對(duì)公共交通的一致意向，所以除了不同公交載具的物理性差別以外，乘客不會(huì)對(duì)所提供服務(wù)的差異有較強(qiáng)的感知，此時(shí)企業(yè)數(shù)量可視為1;同時(shí)，運(yùn)營方往往接受個(gè)額補(bǔ)貼，被動(dòng)執(zhí)行公交政策，因而輸送包括福利義務(wù)(如學(xué)生、特困人士等減免票人員)在內(nèi)的所有客都屬于它的服務(wù)職能在這里，公交行業(yè)處十壟斷狀態(tài)，相關(guān)機(jī)構(gòu)和現(xiàn)行企業(yè)會(huì)通過吝種渠逝，將新的潛在運(yùn)營者扣之門外，市場(chǎng)進(jìn)入阻力極大。

(2)市場(chǎng)行為

全面管制下的公交管理戰(zhàn)略為搭載盡可能多的乘客提高公交乘坐率，緩解交通壓力；而公交票價(jià)體系制定的目標(biāo)是為了使票務(wù)年收入達(dá)到一個(gè)成本回收率；至于票價(jià)政策，它與管理戰(zhàn)略是緊密相連的，因此為了增加乘客人數(shù)，一般采取低價(jià)制和通票、月（季）票等折扣票制，并對(duì)弱勢(shì)群體實(shí)施減免票制，通過橫向補(bǔ)貼（指利用盈利線路的利潤資助、維持虧本線路的運(yùn)營）或政府直接財(cái)政補(bǔ)貼彌補(bǔ)虧空。(3)市場(chǎng)績(jī)效

在這種政府壟斷的市場(chǎng)里，雖然避免了私有經(jīng)濟(jì)實(shí)體對(duì)乘客的剝削，但由于企業(yè)不用為生存擔(dān)憂、生產(chǎn)效率較低、管理松散、制度繁冗、資源經(jīng)常過剩配置。不論是管理層面還是技術(shù)層面。行業(yè)整體少有進(jìn)步。財(cái)政補(bǔ)貼非常高。

1.2范例介紹

全面管制型公交模式雖然經(jīng)濟(jì)效率低，而且而臨著新的具有競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)模式的挑戰(zhàn)，但仍有不少歐洲國家(或城市)采用.1990年以前的匈牙利，其首都布達(dá)佩斯和東南部主要城市賽格德,德布勒森和米什科爾茨都有自己的公交企業(yè)，所有權(quán)歸所在市政府，可以說管運(yùn)一體;在該國的其他城市和地區(qū)，國有制公交企業(yè)Volan提供著所有方式的公共交通.匈牙利政府這種全包的做法，雖然使公交系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)同水平相當(dāng)高，但由十長期的虧本經(jīng)營，沒有則政力量更新車輛，企業(yè)只能滿足公共交通“量”的需求，服務(wù)的“質(zhì)”每況愈下，使得乘坐率跌再跌，車票收入也從1980年占到總支出的14.6%下降到1993年只占到總支出的4.6%1990年政府制定了發(fā)展自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略，新的價(jià)格法和道路交通法的通過影響到公交行業(yè)，城市公交開始采用招標(biāo)方式轉(zhuǎn)讓經(jīng)營特許權(quán)。然而，出于種種體制上的原因，新法案只不過是在保護(hù)現(xiàn)行的運(yùn)營者。至今沒有一家新企業(yè)在甸牙利的任何一個(gè)城市得以開展公交運(yùn)營.在希臘首都雅典，雅典城市交通組織OASA既是公共交通的管理機(jī)構(gòu)，又負(fù)責(zé)提供公共交通服務(wù)，它隸屬十交通部OASA掌握著三大國有企業(yè)，分別是負(fù)責(zé)柴油動(dòng)力型公共汽介運(yùn)營的ETHEL，負(fù)責(zé)雅典一比雷埃夫斯(Piraeus，鄰近雅典的東南部港市)大區(qū)公共電車運(yùn)營的ILPAP，以及負(fù)責(zé)雅典一比雷埃夫斯大區(qū)城鐵服務(wù)的ISAP。1992年希臘曾在城市公交領(lǐng)域進(jìn)行私有化的改革，但由十實(shí)際操作效果差，在1