無裂縫政府政府工作流程優(yōu)化的邏輯與路徑

無裂縫政府政府工作流程優(yōu)化的邏輯與路徑

優(yōu)化政府工作流程，實現(xiàn)職能便捷。化、行為規(guī)范化、職責(zé)清晰化、過程信息化和績效最大化,是確保政府實現(xiàn)工作目標(biāo)的重要保障,有助于提升政府工作績效,提升公眾對社會管理和公共服務(wù)品質(zhì)滿意度、提升政府的公信力,從而防止政務(wù)支撐流程和政務(wù)信息失真和阻斷。政府工作流程再優(yōu)化,是服務(wù)型政府建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),是行政管理方法、技術(shù)、技巧的創(chuàng)新。當(dāng)前,龍崗正處在工業(yè)化的后期階段,還是一個半城市化的城區(qū)。經(jīng)濟(jì)總量巨大,對外貿(mào)易依存度偏高,經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜,現(xiàn)有政府工作架構(gòu)、操作流程滯后于發(fā)展需要,政府管理出現(xiàn)了大量的空白點(diǎn)、交叉點(diǎn),越位、缺位、錯位在一些領(lǐng)域內(nèi)普遍存在。重視政府工作流程,引進(jìn)“無縫隙政府”理念,以工作流程創(chuàng)新為載體,逐步變科層制管理為扁平化管理,努力實現(xiàn)“管理無時無處不在、服務(wù)無時無處不在”的政府工作目標(biāo)是一項迫在眉睫的工作。一、“無裂縫政府”思想的形成與工業(yè)化社會相適應(yīng)的政府組織形式是官僚制。這種科層組織結(jié)構(gòu)的體制有它自身的優(yōu)點(diǎn),德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯認(rèn)為,官僚制在精確性、穩(wěn)定性、紀(jì)律的嚴(yán)格性和可靠性方面優(yōu)于其他形式,在集約效率和業(yè)務(wù)范圍方面占有優(yōu)勢,可以運(yùn)用于各種行政任務(wù)。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來,工業(yè)社會向信息社會過渡,需求呈現(xiàn)多樣化,民主意識和參與意識增強(qiáng),對政府的公共服務(wù)提出了新的更高標(biāo)準(zhǔn)———便利、效率、規(guī)范、參與、人性化等等。而與工業(yè)化大生產(chǎn)相適應(yīng)的層級官僚體制弊端日益凸顯:部門分工僵化、層級分工過細(xì)、非人性化、各自為政、本位主會逐漸發(fā)展起來,迫使人們?nèi)ヌ接懛?wù)對象態(tài)度和期望的巨大轉(zhuǎn)變。在這種歷史背景下,以服務(wù)對象為導(dǎo)向的“無縫隙政府”理論逐漸產(chǎn)生了。它以滿足服務(wù)對象全方位的需要為目標(biāo),不是全盤推翻現(xiàn)有的行政運(yùn)行程序,不是以部門、職能為導(dǎo)向或者以數(shù)量關(guān)系為導(dǎo)向,而是以服務(wù)對象為導(dǎo)向、以競爭為導(dǎo)向、以結(jié)果為導(dǎo)向;優(yōu)化政府工作流程,確保工作“主要序列”的持續(xù)流動;在源頭一次獲取信息實現(xiàn)共享;通才取代專才;使政府的每一項資源投入、人員活動、公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供都能得到有效監(jiān)管,使服務(wù)對象能夠在任何時間和任何地方得到無縫隙服務(wù)。二、現(xiàn)在政府工作流程的最大差距(一)責(zé)任不強(qiáng)以配方當(dāng)前工作中最大的縫隙就是責(zé)任縫隙,產(chǎn)生根源在于責(zé)任心缺失。巡而不查、查而不見、見而不罰、罰而不死、死而復(fù)生,是對責(zé)任心缺失或責(zé)任心不強(qiáng)的鮮明寫照。許多安全生產(chǎn)事故深入追究就會發(fā)現(xiàn)很多的責(zé)任縫隙。(二)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能。據(jù)經(jīng)濟(jì)部門監(jiān)督制約機(jī)制的不完善,缺乏科學(xué)合理的授權(quán)、分權(quán)、放權(quán),該決策的不決策、該拍板的不拍板,是產(chǎn)生決策縫隙和降低決策效率的主要原因。本來科長可以決定的卻推給局長,本來局長能拍板的卻推給主管副區(qū)長,層層上報,簡單問題復(fù)雜化,以文件落實文件、以會議落實會議,嚴(yán)重影響決策效率,使許多領(lǐng)導(dǎo)把時間精力都用到開會上了,成了部門的服務(wù)員和協(xié)調(diào)員。現(xiàn)在政府工作的方方面面都有協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、臨時機(jī)構(gòu)。臨時機(jī)構(gòu)無審批權(quán)、無執(zhí)法權(quán)、無處罰權(quán),這種“三無”機(jī)構(gòu)并不利于問題解決,臨時機(jī)構(gòu)太多本身是主管部門牽頭不力的結(jié)果,反過來又使常設(shè)機(jī)構(gòu)無所適從、左右為難,很多問題最終還是推給領(lǐng)導(dǎo)來拍板。(三)審批數(shù)字社會、行政審批要加強(qiáng)基層組織建設(shè),造成審批漏洞長期以來,行政審批方面存在的主要問題,就是審批鏈條長、審批環(huán)節(jié)多、審批程序繁瑣,各部門互設(shè)前置性審批條件,這也是科層級政府的通弊,權(quán)力與責(zé)任脫鉤、有權(quán)無責(zé)必然會導(dǎo)致審批縫隙。比如,市政工程前期審批涉及發(fā)改、環(huán)保、規(guī)劃、國土、建設(shè)、水務(wù)、林業(yè)、供電、公路、交管、民防等部門,相互牽制,全部完成一項審批,需要967個工作日(一年僅有251個工作日)。一個項目從立項到開工建設(shè),至少要經(jīng)過16個環(huán)節(jié)。(四)題卻無人負(fù)責(zé),無責(zé)的搶著管在科層級體制中,同一件工作,各部門各自為政、各管一段,造成職能交叉、多頭管理的問題;同時,一些跨越職能范圍的復(fù)雜問題卻無人負(fù)責(zé),找不到責(zé)任主體,就像老百姓講的“有利的爭破頭,無利的踢皮球,有責(zé)的躲著走,無責(zé)的搶著管”。比如,高速公路上的汽車尾氣監(jiān)管問題,有人說是交警管,有人說是環(huán)保局管,也有人說是城管管。經(jīng)過調(diào)查,是在高速公路出口由交警和環(huán)保局聯(lián)合執(zhí)法來監(jiān)管。就好比鐵路警察各管一段,但誰都管不了,這就是各部門之間管理的空隙,而且這樣的縫隙在很多地方還存在。(五)體現(xiàn)“顧客至上”的原則現(xiàn)代公共管理學(xué)認(rèn)為:政府部門天然存在“自利”的沖動,希望人員越多越好,錢越多越好,事情和責(zé)任卻是越少越好。在深層意識中,沒有真正地信奉和遵從“顧客至上”的原則。典型表現(xiàn)就是重審批、輕管理、輕服務(wù),重形式輕內(nèi)容、重承諾輕實效、重措施輕落實等。以龍崗區(qū)為例,由于還沒有區(qū)一級的行政服務(wù)大廳,沒有統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)審批系統(tǒng),企業(yè)和群眾辦事需要跑多個地方,一些公共服務(wù)還分散在條條與塊塊,導(dǎo)致公共服務(wù)、行政審批的縫隙化、碎片化和低效化。(六)食品監(jiān)管方面,食品監(jiān)管方面有“雙由于政府職能的交叉錯位,行政執(zhí)法中普遍存在著不少縫隙和問題。從龍崗區(qū)的情況看,專業(yè)執(zhí)法與綜合執(zhí)法界定不清是導(dǎo)致執(zhí)法縫隙的主要原因。食品監(jiān)管的情況就很典型,食品生產(chǎn)由農(nóng)業(yè)部門管理、流通環(huán)節(jié)由工商部門管理、消費(fèi)環(huán)節(jié)由衛(wèi)生部門管理、加工環(huán)節(jié)由質(zhì)檢部門管理,有牌有證的由相關(guān)職能部門管理、無牌無證的由街道執(zhí)法隊管理,導(dǎo)致“七八個部門管不了一頭豬”。于是只好開展運(yùn)動式的整治,集中一段時間,集中相關(guān)部門突擊打擊一次,但過后,一切又可能恢復(fù)原樣。(七)各部門協(xié)同協(xié)同無論是審批鏈條和執(zhí)法鏈條,還是服務(wù)鏈條和監(jiān)管鏈條,都要涉及多個部門和多個環(huán)節(jié),需要各部門協(xié)同。但目前的問責(zé)通常是事后問責(zé),帶有一定的被動性、滯后性和補(bǔ)救性,忽視事前預(yù)防和過程問責(zé),就很容易使責(zé)任鏈條脫節(jié)而滋生責(zé)任縫隙。(八)監(jiān)管的難以執(zhí)行主要是存在政府不同層級之間以及條塊之間責(zé)權(quán)利不對等,權(quán)力在條、責(zé)任在塊,審批在條、監(jiān)管在塊,上面審批、下面監(jiān)管,權(quán)力在上、責(zé)任在下。同時由于條塊之間的銜接不暢,造成了上面審批的不了解情況,下面監(jiān)管的難以執(zhí)行。以龍崗道路建設(shè)為例,道路的規(guī)劃、建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)以及道路附屬設(shè)施的建設(shè)管理等職能被嚴(yán)重肢解,分屬市區(qū)不同部門執(zhí)行。譬如,龍崗區(qū)共有公路707公里,區(qū)公路局管養(yǎng)214公里,市公路局管養(yǎng)401公里,其余92公里是高速公路,理論上又是由交通部門負(fù)責(zé)監(jiān)管,其實也管不到位,按照“誰建設(shè),誰管理”的原則,由高速公司管理。這種狀況,削弱了政府對交通事業(yè)建設(shè)和管理的力度。(九)執(zhí)法的通才通才的缺失,導(dǎo)致一些部門和街道每開展一項新的工作就增加若干人員,致使組織規(guī)模膨脹、人浮于事。截至2007年底,龍崗編外人數(shù)已接近編內(nèi)人數(shù),而如果不搞大綜管,按照相關(guān)規(guī)定,還需增加近2萬名協(xié)管人員,僅工資一項每年財政就要多支出近4個億?，F(xiàn)在開展的街道綜合執(zhí)法需要熟悉21項執(zhí)法的通才,大綜管需要熟悉各項業(yè)務(wù)的通才,并聯(lián)審批需要懂各項政策法規(guī)的通才。上面千條線、下面一根針,越到基層越需要通才,基層過于強(qiáng)調(diào)專才和分工,容易導(dǎo)致崗位功能性縫隙。三、建設(shè)“無差距政府”的基本理念(一)創(chuàng)新服務(wù)功能龍崗區(qū)2007年推行了政府班子項目負(fù)責(zé)制,建立了業(yè)務(wù)主辦人制度,理清了116條權(quán)責(zé)不清的工作事項,全面開展行政績效考核工作,在部分單位引入ISO9000質(zhì)量管理體系。2008年,正式提出了“使命必達(dá)”的工作理念,全面開展“政府效能倍增”計劃,將串聯(lián)審批改為并聯(lián)審批。近年來,各級各部門也自覺開展一些改革和試點(diǎn),如大鵬街道探索開展一站式服務(wù),老百姓稱作“一口子”服務(wù);一些街道開展了訴求代理和綜合調(diào)解服務(wù)。這些創(chuàng)新其實就是打造“無縫隙政府”的一些具體措施。特別是近兩年區(qū)委區(qū)政府開展的“大綜管”新格局建設(shè),充分體現(xiàn)了“無縫隙政府”的原則和思路,這些都為全面鋪開“無縫隙政府”建設(shè)做足了準(zhǔn)備。(二)各單位間、各業(yè)務(wù)并重的原則堅持結(jié)果導(dǎo)向和過程導(dǎo)向并重的原則。堅持用效果來檢驗工作,以效果來判斷是非。同時,要加強(qiáng)事中監(jiān)督,強(qiáng)化過程糾偏和事中評價,從源頭消除推諉扯皮和責(zé)任末端化的現(xiàn)象,以過程控制來確保最佳效果。堅持部門效率和整體效率并重的原則。建設(shè)“無縫隙政府”是一個系統(tǒng)工程,不能片面追求本部門效率而犧牲整體效率,部門效率要與整體效率無縫對接,部門效率要服從整體效率。堅持優(yōu)化流程與加強(qiáng)責(zé)任心并重的原則。優(yōu)化流程與培育責(zé)任心要同步進(jìn)行,否則,即使流程再優(yōu),如果執(zhí)行者無責(zé)任心,建設(shè)“無縫隙政府”也將成為一句空話。反過來,執(zhí)行者有責(zé)任心,如果流程不合理,建設(shè)“無縫隙政府”的目標(biāo)也難以實現(xiàn)。堅持完善機(jī)制與注重細(xì)節(jié)并重的原則。要通過不斷完善運(yùn)行機(jī)制來提高政府工作效率,同時要特別注重細(xì)節(jié),因為,在一定條件下,細(xì)節(jié)決定成敗。(三)大力推進(jìn)審批部門和服務(wù)群眾的設(shè)施建設(shè),充分發(fā)揮政府的服務(wù)職能建設(shè)“無縫隙政府”是一個系統(tǒng)工程,涉及面廣,工程浩大,過程較長,要分清輕重緩急,堅持循序漸進(jìn)、先易后難,從必做和能做的領(lǐng)域開始,從矛盾和問題較集中的領(lǐng)域開始,從群眾意見較大的領(lǐng)域開始,找準(zhǔn)切入點(diǎn)和突破口,力爭做到“橫向的責(zé)任無縫隙、縱向的執(zhí)行無縫隙”,努力為群眾提供更近、更快、更好的服務(wù)。以大部制改革為契機(jī),理順職責(zé),加強(qiáng)協(xié)調(diào),建立無縫銜接的責(zé)任體系。要借助大部制改革,堅持一件事情原則上由一個部門牽頭負(fù)責(zé),逐步理順和界定不同部門間的職能分工,重點(diǎn)解決政府系統(tǒng)內(nèi)部職能交叉、責(zé)任不清、事權(quán)分離和管理真空等突出問題;確需多個部門管理的事項,要分清主辦與協(xié)辦關(guān)系,強(qiáng)化部門溝通會商機(jī)制。主辦單位要從全局角度出發(fā)加強(qiáng)協(xié)調(diào),主動溝通,敢于處理和解決問題;協(xié)辦部門要以事業(yè)、以大局為重,與主辦部門密切配合,做到令行禁止。以建立區(qū)行政服務(wù)大廳和網(wǎng)上行政服務(wù)大廳為平臺,努力為民眾提供“一站式”的無縫服務(wù)。龍崗決定啟動政務(wù)大廳的建設(shè),組織全區(qū)審批部門統(tǒng)一進(jìn)駐,集中所有職能部門現(xiàn)場辦公,實行“一門受理、窗口運(yùn)作、統(tǒng)一辦理、限時辦結(jié)”的運(yùn)作方式,為老百姓提供“一站式”的審批服務(wù)。為避免行政服務(wù)大廳淪為變相的收發(fā)室,政務(wù)大廳建成后,要充分吸取各地的成功經(jīng)驗,實行首問負(fù)責(zé)制、并聯(lián)審批制、全程辦事代理制、限時辦結(jié)制、一次性告知制、超時默許制,等等。同時,要建立和完善跨部門統(tǒng)一互聯(lián)的電子政務(wù)平臺,積極推行網(wǎng)上審批。以優(yōu)化流程和提高效率為突破口,開展無縫隙審批體系建設(shè)。按照“無縫隙政府”流程再造和確保主要工作序列持續(xù)流動的原則,對那些流程復(fù)雜、手續(xù)繁瑣、牽扯部門多、審批時限長的行政審批事項,要堅持以顧客為導(dǎo)向,對其程序進(jìn)行再造,取消無用的中間環(huán)節(jié),壓縮、歸并作用類似的環(huán)節(jié),真正簡化審批程序,縮短審批時間。以系統(tǒng)審批效率而不是以部門審批效率來編制審批流程,最大限度地簡化程序,減少環(huán)節(jié)。堅持以人為本,建立以市民需求為導(dǎo)向的服務(wù)體系。政府部門在制定任何一項措施、出臺任何一個政策時,首先要想到以人為本,這不應(yīng)該只是一句口號,而應(yīng)該實事求是體現(xiàn)在政府工作中。在服務(wù)群眾方面,無非有三種情況:一是對于群眾、基層、企業(yè)提的合理合法事情,必須馬上辦。二是對于群眾、基層、企業(yè)提出來的問題,有政策障礙的,不能簡單地說“不”,首先要研究有多少合理性,有一定合理性的就要想辦法采納,想辦法變通解決問題。三是群眾、基層、企業(yè)要求解決的事情,不在政策允許范圍內(nèi)的,也要認(rèn)真研究。情況是變化的,要堅持原則性與靈活性的統(tǒng)一,條件許可的可以先行先試,封閉運(yùn)作。以競爭為手段,允許和鼓勵民間資本參與和提供公共服務(wù),促進(jìn)公共服務(wù)的專業(yè)化和社會化。區(qū)一級政府是公共服務(wù)的提供者,但不一定是生產(chǎn)者;是規(guī)則的制定者和執(zhí)行的監(jiān)管者,而不一定是直接操作者。深圳市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育比較早,各類市場主體比較成熟,政府完全可以利用這一得天獨(dú)厚的條件,最大限度地利用市場力量來提高公共服務(wù)的質(zhì)量,降低公共服務(wù)的成本,抑制政府規(guī)模的擴(kuò)張和人員的膨脹。一方面,采取市場化手段,“花錢買服務(wù)”、“養(yǎng)事不養(yǎng)人”,提高政府的公共服務(wù)質(zhì)量和效率。另一方面,通過積極穩(wěn)妥地發(fā)展社區(qū)和民間組織,逐步把一些傳統(tǒng)意義上的社會管理職能下放給這些組織承擔(dān)。特別是在社會福利領(lǐng)域或社區(qū)服務(wù)層面,如居家養(yǎng)老、殘疾人扶助、學(xué)生課后及假期托管等公益事務(wù),完全可以由貼近市民、自發(fā)組織的社區(qū)和民間組織來承擔(dān),其效率更高,同時有助于形成良好的社會風(fēng)尚,增強(qiáng)社會的凝聚力。以提升綜合素質(zhì)和責(zé)任心為切入點(diǎn),提高公務(wù)員的服務(wù)意識和全方面的技能,確立“民眾導(dǎo)向”的政府服務(wù)理念。每個公務(wù)員都要樹立民眾至上、民眾永遠(yuǎn)正確的服務(wù)理念,改變“對上負(fù)責(zé)、對下忽悠”、“重管理輕服務(wù)”的理念,千方百計滿足公眾的需求。特別是要樹立增值服務(wù)和服務(wù)增值的理念,為服務(wù)對象提供各類型的服務(wù),包括更快的服務(wù)、特色的服務(wù)、個性化的服務(wù)、多功能的服務(wù)、單獨(dú)的服務(wù)、集中的服務(wù)、一站式的服務(wù)、自助式的服務(wù)、實時在線的服務(wù)。(四)必須樹立新的發(fā)展理念,構(gòu)建人類命運(yùn)共同體,人要有大局意識,把個人的發(fā)展和龍崗的發(fā)展緊密相連。一個地區(qū)的繁榮昌盛,與在這個地區(qū)生活、工作的所有人息息相關(guān)。工作的好與壞,決策的正確與否,是照章辦事還是創(chuàng)造性地工作,是主動服務(wù)、高效率解決問題還是按部就班、敷衍了事,都在一定領(lǐng)域、范圍形成相應(yīng)的影響或后果。所以,每個人在工作中,要有全局的觀念,凡事以大局為重、以龍崗未來為重、以事業(yè)為重,抓工作時,能夠站在全區(qū)的角度考慮問題。當(dāng)前龍崗正趕上一個非常好的發(fā)展時機(jī),如何借助全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的上升通道,實現(xiàn)個人的人生價值,每個人要站高一點(diǎn),看遠(yuǎn)一點(diǎn),想深一點(diǎn),從全國范圍來審視龍崗自身的發(fā)展,從世界和國家發(fā)展的潮流和大勢中謀劃龍崗的未來,自覺把個人的發(fā)展放在龍崗的大發(fā)展里面,通過推動龍崗各項事業(yè)的發(fā)展,來促進(jìn)個人的發(fā)展,使自己的發(fā)展與龍崗的發(fā)展“合拍共振”。要有責(zé)任意識,強(qiáng)化政府責(zé)任的無縫鏈接。工作責(zé)任感和歷史使命感是做好一切工作的前提。如果公務(wù)員、各級干部沒有一種為老百姓負(fù)責(zé)任、敢擔(dān)當(dāng)、盡全力這樣一種責(zé)任心,工作仍然是做不好