論登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的立法層級(jí)

論登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的立法層級(jí)

錯(cuò)誤是指記錄中的權(quán)利狀況與實(shí)際權(quán)利狀態(tài)不符的客觀情況。登記錯(cuò)誤無(wú)疑會(huì)對(duì)真實(shí)權(quán)利人造成損害,有損害就應(yīng)當(dāng)有賠償,即登記機(jī)構(gòu)負(fù)登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任。學(xué)者之所以對(duì)于登記機(jī)關(guān)登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任問(wèn)題抱有熱衷,是因?yàn)槲餀?quán)法賦予不動(dòng)產(chǎn)登記以登記生效的強(qiáng)大效力,而以登記簿為唯一權(quán)利表現(xiàn)形式。因此,登記錯(cuò)誤,即意味著當(dāng)事人對(duì)其不動(dòng)產(chǎn)所享有的物權(quán)就此得不到證明,或經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)讓而不復(fù)存在。由此關(guān)乎人們的利益大矣?！盀榱嗽诒Ｗo(hù)善意第三人的同時(shí)兼顧真正權(quán)利人的利益,在不動(dòng)產(chǎn)登記具備公信力的國(guó)家,即建立了不動(dòng)產(chǎn)登記的登記錯(cuò)誤賠償機(jī)制。”1《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱:《征求意見稿》)無(wú)疑是構(gòu)建統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制度的具體法律依據(jù),這一法律文件的完善程度,直接決定了我國(guó)未來(lái)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的科學(xué)性與有效性。然而,《征求意見稿》第五章名為“法律責(zé)任”,卻只設(shè)置寥寥三個(gè)條文,其中關(guān)于登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的規(guī)定,更只是混雜在其中一個(gè)條文中,且語(yǔ)焉不詳。如此能否解決學(xué)者們殫精竭慮而設(shè)計(jì)的賠償責(zé)任制度所涉及的諸多問(wèn)題?其答案無(wú)疑是否定的。讓負(fù)責(zé)主管登記事務(wù)的行政部門充當(dāng)立法者,無(wú)疑是“既當(dāng)裁判者,又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”,自然難免行政部門傾向于擴(kuò)張自己的權(quán)力、限制自己的責(zé)任。這再次證明由行政主管部門自己起草法規(guī)草案再由國(guó)務(wù)院討論通過(guò)的立法路徑,注定難以擺脫“部門立法”的宿命。這在《征求意見稿》中表現(xiàn)無(wú)遺。本文擬就《征求意見稿》中關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任所涉相關(guān)問(wèn)題略陳管見,以就教于方家。一、《解釋》的規(guī)定過(guò)于內(nèi)容上,《意見稿》《物權(quán)法》第32條規(guī)定,在具體的兩《物權(quán)法》之所以將自身暫付闕如的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度要求以法律和法規(guī)來(lái)規(guī)范,是因?yàn)椤段餀?quán)法》賦予了不動(dòng)產(chǎn)登記以登記生效的強(qiáng)大法律效力,因此必須格外慎重對(duì)待。此外,目前我國(guó)雖然已經(jīng)建立了各種不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的登記制度,但總體而言較為分散、零亂,且存在較多不規(guī)范和不完善的地方?！墩髑笠庖姼濉酚蓢?guó)土資源部起草,最終由國(guó)務(wù)院審議并通過(guò),在效力位階上屬于行政法規(guī)而非部門規(guī)章,這并不違背《物權(quán)法》第10條的規(guī)定,但從目前既存的立法現(xiàn)狀來(lái)看,以不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任為例,《征求意見稿》勢(shì)必難以起到一統(tǒng)不動(dòng)產(chǎn)登記的效果,原因如下。第一,與上位法相比,《征求意見稿》作為行政法規(guī),難以與有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的現(xiàn)行法律形成有效銜接?！墩髑笠庖姼濉烽_篇第1條即表明其系“根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等法律”制定。目前我國(guó)涉及各類不動(dòng)產(chǎn)登記的法律,已有《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《草原法》、《森林法》、《海域使用管理法》等多部法律,這些法律關(guān)于登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任基本沒有做出任何規(guī)定。如此則形成悖論:《征求意見稿》雖然是為執(zhí)行這些法律規(guī)定的需要而制定的,但在內(nèi)容上對(duì)這些法律形成全新的填補(bǔ)和修改。這就暗含了下位法與上位法的沖突。雖然按照《立法法》第56條規(guī)定行政法規(guī)可以就“為執(zhí)行法律的規(guī)定需要”而制定,但作為下位法的《征求意見稿》無(wú)權(quán)對(duì)這些法律進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的修改。上述諸多單行法各自均規(guī)定有登記機(jī)構(gòu)和登記流程,《征求意見稿》則確立了新的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu),在具體制度上也與這些上位法存在較多不一致的地方,這都會(huì)構(gòu)成下位法違反上位法,自然就起不到對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記制度進(jìn)行統(tǒng)一立法的目的。此外,《征求意見稿》在登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的規(guī)定上也并未起到細(xì)化《物權(quán)法》的作用,反而比《物權(quán)法》的規(guī)定更為簡(jiǎn)略和混亂。2第二,作為執(zhí)行不動(dòng)產(chǎn)登記法律的規(guī)定而制定的《征求意見稿》關(guān)于賠償責(zé)任的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)略,不具有可執(zhí)行性,無(wú)法起到統(tǒng)一規(guī)范登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的作用。《征求意見稿》第30條規(guī)定:“本條例施行前公布的行政法規(guī)有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)定與本條例規(guī)定不一致的,以本條例規(guī)定為準(zhǔn)?！钡壳霸谛姓ㄒ?guī)層面上,尚未有其他法規(guī)對(duì)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任作出規(guī)定,因此,也就不存在同位階法相互不一致的情形。同時(shí),《征求意見稿》關(guān)于登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的第25條的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)略,在同位階法中根本無(wú)法起到任何優(yōu)先適用的功效。第三,與下位法相比,《征求意見稿》關(guān)于登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的規(guī)定還不如既有的部門規(guī)章規(guī)定得清晰,因此無(wú)法根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的原則而排除這些部門規(guī)章的適用;相反,這些部門規(guī)章可以根據(jù)“特別法優(yōu)于一般法”的原則而繼續(xù)有效,這將使《征求意見稿》一統(tǒng)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的目標(biāo)化為泡影。例如,“住建部”2008年發(fā)布的《房屋登記辦法》和國(guó)家海洋局2002年發(fā)布的《海域使用權(quán)登記辦法》,對(duì)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任均有比《征求意見稿》更為詳細(xì)的規(guī)定,對(duì)實(shí)踐部門操作的指導(dǎo)意義更大,3自然不會(huì)因含混不清的《征求意見稿》的頒布而失效。第四,如果目前的《征求意見稿》獲得通過(guò),因其過(guò)于簡(jiǎn)略抽象,國(guó)土資源部作為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的主管部門,為了滿足實(shí)踐操作的需求,嗣后一定會(huì)以部門規(guī)章的形式制定一系列具體操作意見和規(guī)范,如此不僅會(huì)架空《征求意見稿》,更會(huì)加劇前述三個(gè)弊端,形成惡性循環(huán),自然就更難起到不動(dòng)產(chǎn)登記的統(tǒng)一規(guī)范作用。筆者認(rèn)為,不動(dòng)產(chǎn)登記制度主要是程序性的規(guī)定,目的是建立保障不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的具體規(guī)范流程。因此,應(yīng)當(dāng)將程序盡可能規(guī)定得細(xì)致詳盡,才有利于登記部門的實(shí)務(wù)操作,也有利于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的權(quán)利行使和救濟(jì)。所以制定這樣的條例應(yīng)當(dāng)摒棄“立法宜粗不宜細(xì)”的觀念,盡量使之貼合實(shí)際、具有可操作性、可執(zhí)行性,否則就會(huì)因不接地氣而在實(shí)踐層面淪為具文。第五,在操作層面上,國(guó)土資源部下屬的不動(dòng)產(chǎn)登記局難以有效統(tǒng)率、整合全國(guó)各類不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)?！墩髑笠庖姼濉返?條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記工作?！彼試?guó)土資源部就獲權(quán)成為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的主管部門。2014年5月7日,國(guó)土資源部辦公廳下發(fā)《關(guān)于在地籍管理司加掛不動(dòng)產(chǎn)登記局牌子的通知》,表示“在部地籍管理司加掛不動(dòng)產(chǎn)登記局牌子,承擔(dān)指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動(dòng)產(chǎn)登記工作的職責(zé)”。但是,正如前所述,目前國(guó)務(wù)院不同的部委分別負(fù)責(zé)不同類型的不動(dòng)產(chǎn)登記事項(xiàng),而國(guó)土資源部只是和其他部委行政級(jí)別相等的一個(gè)部,由其內(nèi)設(shè)的不動(dòng)產(chǎn)登記局來(lái)負(fù)責(zé)統(tǒng)一整合、指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記事項(xiàng),牽扯到不同部門分工協(xié)作,這一內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)難免因其級(jí)別不夠高而主導(dǎo)權(quán)不足,導(dǎo)致力有不逮、效率低下。綜上,不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的立法層級(jí)不能停留在《征求意見稿》的行政法規(guī)層面,而必須上升到法律層面。只有在法律的層面規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度,并將之制定得完備、科學(xué)、明確,才能夠在同一效力層級(jí)上以新法優(yōu)于舊法的原則,直接取代其他法律中關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)定,實(shí)現(xiàn)建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的目的。因此,即便《征求意見稿》獲得通過(guò),從目前的情況來(lái)看,國(guó)務(wù)院制定的這一條例最終還是需要過(guò)渡到全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律層面,才能真正起到有效建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的作用。因此,《征求意見稿》通過(guò)獲頒之后,全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)接過(guò)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的立法任務(wù),在吸取國(guó)務(wù)院立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,繼續(xù)推進(jìn)《不動(dòng)產(chǎn)登記法》的制定工作,直至頒布《不動(dòng)產(chǎn)登記法》,全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的目標(biāo)才有望最終實(shí)現(xiàn)。二、登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任性質(zhì)的重新定位,實(shí)踐中很關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的性質(zhì),民法學(xué)界和行政法學(xué)界一直存在爭(zhēng)論,爭(zhēng)論的結(jié)果至今仍懸而未決。爭(zhēng)論的基本態(tài)勢(shì)是:民法學(xué)者大多主張不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任在性質(zhì)上屬于民事責(zé)任,且屬于侵權(quán)責(zé)任;行政法學(xué)者則基本上都主張此種責(zé)任在性質(zhì)上屬于行政責(zé)任,且屬于國(guó)家賠償責(zé)任。2007年《物權(quán)法》第21條第2款的規(guī)定并未指明此種責(zé)任為何種責(zé)任,甚至“以一種模糊的、過(guò)于原則性的規(guī)定,把登記行為過(guò)程中涉及的當(dāng)事人的民事虛假行為和行政機(jī)關(guān)的行政行為混合在一起,將原本在實(shí)踐中逐步分離出來(lái)的民事責(zé)任與行政責(zé)任分別依法處理原則,再次粘合在一起……既未實(shí)現(xiàn)立法初衷,又嚴(yán)重引發(fā)公眾歧義,導(dǎo)致實(shí)踐中目前對(duì)因登記錯(cuò)誤引發(fā)的賠償案件適用法律上處于兩難境地”。4所以《物權(quán)法》頒布之后,民法學(xué)界和行政法學(xué)界都再次引發(fā)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的性質(zhì)之爭(zhēng)。歸根溯源,不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的性質(zhì)界定,依附于登記行為的性質(zhì)界定,兩者是上游和下游的關(guān)系:如果將登記行為界定為私法行為,則賠償責(zé)任便屬于民事責(zé)任;如果將登記行為界定為公法行為,則賠償責(zé)任便屬于行政責(zé)任。由于民法學(xué)界參與討論不動(dòng)產(chǎn)登記制度的人數(shù)眾多,持登記為私法行為、賠償責(zé)任為民事責(zé)任觀點(diǎn)者漸呈壓倒性趨勢(shì),導(dǎo)致行政法學(xué)者的觀點(diǎn)逐漸成為少數(shù)派觀點(diǎn),以至于有行政法學(xué)者發(fā)出抱怨:“長(zhǎng)期以來(lái),人們大多從物權(quán)的角度,在私法領(lǐng)域內(nèi)討論登記審查問(wèn)題,而忽略了它也是一種行政行為的屬性?！?爭(zhēng)議的長(zhǎng)期存在,表明不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)以及由此決定的登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的性質(zhì),確實(shí)存在公法和私法、行政法和民法的交匯融合之處,雙方在此并非涇渭分明。“這也表明,從不同視角和內(nèi)容視察,不動(dòng)產(chǎn)登記法會(huì)在私法和公法之間轉(zhuǎn)換,立法必須正視這對(duì)矛盾范疇?！?由于篇幅所限,筆者無(wú)意綜述爭(zhēng)論中各方的論點(diǎn)和論據(jù),但在主張不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的性質(zhì)為民事責(zé)任的觀點(diǎn)中,最為核心、最常被集中表述的理由之一,便是將此種責(zé)任定性為民事責(zé)任最有利于受害人(即真實(shí)權(quán)利人)的權(quán)利救濟(jì)。筆者認(rèn)為,這一理由確有保護(hù)私主體、救濟(jì)受害人的正當(dāng)性,但就此將不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任界定為民事責(zé)任,也有值得商榷之處,而將此種責(zé)任界定為行政責(zé)任、進(jìn)行國(guó)家賠償,對(duì)當(dāng)事人的保護(hù)其實(shí)并無(wú)不利,具體理由如下。第一,如果將當(dāng)事人和登記機(jī)構(gòu)之間的不動(dòng)產(chǎn)登記行為的性質(zhì)界定為民事行為,則難以在現(xiàn)有民事行為體系中為其找到準(zhǔn)確定位。“不動(dòng)產(chǎn)登記行為的性質(zhì)向來(lái)有民事行為和行政行為之爭(zhēng),……由于作為法律事實(shí)的民事行為可分為事實(shí)行為、準(zhǔn)法律行為和法律行為,前兩者的法律后果完全產(chǎn)生于法律,與當(dāng)事人的意思表示無(wú)關(guān),后者的法律效果則取決于意思表示,而登記行為與上述行為均不沾邊,故不屬于民事行為?！?即便將登記行為視為民事行為,也難以進(jìn)一步將其歸入民事行為的二級(jí)分類之內(nèi)。不動(dòng)產(chǎn)登記行為不能界定為民事行為,登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤之后對(duì)權(quán)利人的賠償責(zé)任自然也就無(wú)法界定為民事責(zé)任的范疇。第二,不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤造成的損失屬于財(cái)產(chǎn)損失,對(duì)此,民事侵權(quán)責(zé)任和國(guó)家賠償責(zé)任在賠償范圍上并無(wú)本質(zhì)差異。許多學(xué)者認(rèn)為國(guó)家賠償只賠償直接損失,民事侵權(quán)賠償?shù)姆秶鷦t要廣泛得多,還包括間接損失,因此有利于受害人保護(hù)。然而《國(guó)家賠償法》自2010年修訂之后,已經(jīng)擴(kuò)大了國(guó)家賠償?shù)姆秶?甚至規(guī)定了精神損害賠償,和《侵權(quán)責(zé)任法》在賠償范圍方面的差距已大幅縮小。尤其是關(guān)于財(cái)產(chǎn)損失的賠償范圍,兩部法律并無(wú)本質(zhì)差異。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤造成的損失,當(dāng)屬財(cái)產(chǎn)損失?！肚謾?quán)責(zé)任法》第19條規(guī)定:“侵害他人財(cái)產(chǎn)的,財(cái)產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格或者其他方式計(jì)算?！边@一規(guī)定確立的財(cái)產(chǎn)損害賠償范圍同樣是直接損失,“其他方式計(jì)算”指的是因不存在可替代物而難以用市場(chǎng)價(jià)格衡量的特殊財(cái)產(chǎn)?！爸苯訐p失是現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)利益的減損,間接損失是未來(lái)財(cái)產(chǎn)收益的減少。……需要注意的是,間接損失屬于未來(lái)可得利益的損失,其數(shù)額確定需要考慮各種假設(shè)因素,因而不可能是完全客觀的。”8《侵權(quán)責(zé)任法》的該規(guī)定難謂包含了間接損失的賠償范圍?！秶?guó)家賠償法》第32條和第36條規(guī)定,國(guó)家賠償以支付賠償金為主要方式,能夠返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀的,予以返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀,否則給付相應(yīng)的賠償金,對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)造成其他損害的,按照直接損失給予賠償。這直接表明《國(guó)家賠償法》對(duì)于財(cái)產(chǎn)損害的賠償,以直接損失為原則。對(duì)比《侵權(quán)責(zé)任法》與《國(guó)家賠償法》,“財(cái)產(chǎn)損失發(fā)生時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格”與“恢復(fù)原狀或給付相應(yīng)的賠償金”其實(shí)并無(wú)多大差別,均以直接損失為賠償范圍,難以得出前者包括間接損失而后者不包括間接損失的結(jié)論。值得注意的是,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“土地法”對(duì)于登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤的賠償范圍,亦限定在直接損失的范圍內(nèi),并未包括未來(lái)可得利益。9第三,雖然合同法以預(yù)期可得利益為違約損害賠償?shù)姆秶?但不動(dòng)產(chǎn)登記中的當(dāng)事人與登記機(jī)構(gòu)之間并不屬于合同關(guān)系,因此不能以違約損害賠償范圍的寬泛性來(lái)證明適用國(guó)家賠償責(zé)任的不合理性。合同是平等民事主體之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議,具備等價(jià)有償?shù)奶卣?雙方具有意思表達(dá)的自由、磋商議價(jià)的自由。而在不動(dòng)產(chǎn)登記中,當(dāng)事人與登記機(jī)構(gòu)之間并不是合同關(guān)系。一方面,當(dāng)事人與登記機(jī)構(gòu)之間不是平等自由協(xié)商的關(guān)系。辦理不動(dòng)產(chǎn)登記,并不是當(dāng)事人支付登記費(fèi)、登記機(jī)構(gòu)就為其辦理登記的合同關(guān)系,登記機(jī)構(gòu)有權(quán)力也有義務(wù)依照法律的規(guī)定對(duì)當(dāng)事人的登記請(qǐng)求進(jìn)行審查,符合要求的才予以辦理登記。另一方面,雙方之間也不是等價(jià)有償?shù)拿袷玛P(guān)系。雖然登記機(jī)構(gòu)也對(duì)當(dāng)事人收取一定的登記費(fèi),但根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定,收費(fèi)只能按件,不能根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值或登記工作量的大小來(lái)收取,如果按照登記錯(cuò)誤可能承擔(dān)的賠償責(zé)任來(lái)進(jìn)行市場(chǎng)化議價(jià),登記機(jī)構(gòu)一定會(huì)收取較高的登記費(fèi)來(lái)抵銷此種風(fēng)險(xiǎn),但事實(shí)上登記機(jī)構(gòu)只能根據(jù)發(fā)改委、財(cái)政部的規(guī)定收取固定的登記費(fèi),不得自行決定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。因此,不動(dòng)產(chǎn)登記中當(dāng)事人與登記機(jī)構(gòu)之間并非民事合同關(guān)系,合同法的違約賠償范圍無(wú)法適用于登記錯(cuò)誤的賠償之中。第四,由登記機(jī)構(gòu)對(duì)登記錯(cuò)誤的受害人承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任,能夠有效降低受害人受償不能的風(fēng)險(xiǎn)、保障受害人的權(quán)利。對(duì)于案件當(dāng)事人來(lái)說(shuō),正義體現(xiàn)在最終的執(zhí)行結(jié)果上。在一般的民事侵權(quán)案件中,如果出現(xiàn)侵權(quán)行為人下落不明或難以取得聯(lián)系的情形,則受害人難以有效提起訴訟、申請(qǐng)執(zhí)行;如果出現(xiàn)侵權(quán)行為人財(cái)產(chǎn)不足以償債,或隱匿、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)而難以發(fā)現(xiàn)的情形,則受害人的訴求最終仍會(huì)落空,而《國(guó)家賠償法》第37條規(guī)定:“賠償費(fèi)用列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算。”因此,登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任若屬于國(guó)家賠償責(zé)任的話,受害人債權(quán)受償?shù)呢?zé)任財(cái)產(chǎn)是各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算,受害人有固定的、無(wú)法隱匿的起訴對(duì)象,也有穩(wěn)定可靠的責(zé)任財(cái)產(chǎn)作為執(zhí)行保障,“國(guó)家賠償也是最有保障的,責(zé)任政府及其公共財(cái)政是國(guó)家賠償?shù)膹?qiáng)大后盾”,10這對(duì)于保護(hù)受害人的權(quán)利具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。第五,就訴訟程序而言,通過(guò)民事訴訟程序主張權(quán)利保護(hù)的周期并不比行政訴訟的周期短,甚至可能更長(zhǎng)。有不少學(xué)者認(rèn)為國(guó)家賠償程序中存在一個(gè)賠償義務(wù)人必須先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出賠償請(qǐng)求的前置程序,并由此認(rèn)為國(guó)家賠償?shù)男姓V訟周期過(guò)長(zhǎng),不利于保護(hù)受害人。但總體來(lái)看,根據(jù)《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》和《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》,雖然受害人主張國(guó)家賠償?shù)男姓V訟程序存在一個(gè)為期兩個(gè)月的前置申請(qǐng)程序,11但行政訴訟的一審程序僅三個(gè)月,二審程序僅兩個(gè)月,相比較而言,民事訴訟雖無(wú)前置申請(qǐng)程序,但其一審程序?yàn)榱鶄€(gè)月,二審程序?yàn)槿齻€(gè)月。所以難以簡(jiǎn)單認(rèn)為通過(guò)民事訴訟程序來(lái)主張權(quán)利保護(hù)的周期短于行政訴訟。12另外還需要指出的是,我國(guó)司法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中早已明確將不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的性質(zhì)認(rèn)定為行政責(zé)任、訴訟程序按照國(guó)家賠償?shù)某绦蜻M(jìn)行。這表明相關(guān)做法具有現(xiàn)實(shí)合理性。2010年《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱:《房屋登記案件規(guī)定》)第1條明確規(guī)定:“公民、法人或者其他組織對(duì)房屋登記機(jī)構(gòu)的房屋登記行為以及與查詢、復(fù)制登記資料等事項(xiàng)相關(guān)的行政行為或者相應(yīng)的不作為不服,提起行政訴訟的,人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！逼涞?2條和第13條還直接對(duì)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤的責(zé)任認(rèn)定與責(zé)任承擔(dān)作出了具體的規(guī)定。這表明,司法機(jī)關(guān)的態(tài)度是明確的:“在目前見諸報(bào)道的相關(guān)案件中,人民法院對(duì)涉及登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任的案件大多采用行政訴訟、國(guó)家賠償?shù)奶幚矸桨??！?3要想完全改變司法機(jī)關(guān)的實(shí)踐操作方式,將登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的性質(zhì)界定為民事賠償責(zé)任,論者必須負(fù)擔(dān)起說(shuō)服責(zé)任,進(jìn)行充分的論證。三、登記錯(cuò)誤之類型我國(guó)《物權(quán)法》賦予不動(dòng)產(chǎn)登記以登記生效的強(qiáng)大效力,不動(dòng)產(chǎn)未經(jīng)登記則不能發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力。同時(shí),不動(dòng)產(chǎn)登記簿又是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根本依據(jù)。因此,不動(dòng)產(chǎn)的登記狀況應(yīng)當(dāng)具有鏡像效應(yīng)(mirroreffect)和幕簾效應(yīng)(curtaineffect)?！扮R像效應(yīng)是指登記簿和權(quán)利證書所登記的權(quán)利像鏡子一樣準(zhǔn)確地反映了真實(shí)權(quán)利;幕簾效應(yīng)是指簾子后面的(未登記的)權(quán)利不會(huì)影響交易的法律效力。”14不動(dòng)產(chǎn)登記簿表現(xiàn)出的權(quán)利狀況與真實(shí)權(quán)利狀況不相符的客觀情形,屬于登記錯(cuò)誤。此即我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“土地登記規(guī)則”第13條所規(guī)定的:“土地法第六十八條第一項(xiàng)及第六十九條所稱登記錯(cuò)誤,系指登記事項(xiàng)與登記原因證明文件所載之內(nèi)容不符者?！辈粍?dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)形成登記錯(cuò)誤,形成登記狀況與真實(shí)權(quán)利狀況不符的局面,一旦有交易第三人的介入,極易造成權(quán)利人的損害,此時(shí)即產(chǎn)生相應(yīng)的賠償責(zé)任。根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)、部門規(guī)章及司法解釋,登記錯(cuò)誤之后的賠償責(zé)任,可以根據(jù)其形成原因的不同分為三種類型。類型一:純粹由登記當(dāng)事人的單方原因造成的。此即完全因當(dāng)事人提供虛假或無(wú)效的申請(qǐng)材料而造成的登記錯(cuò)誤,登記機(jī)構(gòu)對(duì)此并無(wú)任何過(guò)錯(cuò)。類型二:純粹由登記機(jī)構(gòu)的單方過(guò)錯(cuò)造成的的。例如,《征求意見稿》第25條所規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)工作人員損毀、偽造不動(dòng)產(chǎn)登記簿、擅自修改登記事項(xiàng)所形成的登記錯(cuò)誤。類型三:由登記機(jī)構(gòu)和當(dāng)事人的共同過(guò)錯(cuò)造成的。這主要包括兩種情形:一是當(dāng)事人在辦理登記時(shí)提交的材料存在錯(cuò)誤或虛假的情況,登記機(jī)構(gòu)對(duì)此沒有盡到必要的審慎審查義務(wù),且基于錯(cuò)誤或虛假的材料辦理了登記,兩種原因結(jié)合最終導(dǎo)致登記錯(cuò)誤,這也是《房屋登記案件規(guī)定》第12條所規(guī)定的申請(qǐng)人提供虛假材料辦理房屋登記給原告造成損害、房屋登記機(jī)構(gòu)未盡合理審慎職責(zé)的情形;二是當(dāng)事人與登記機(jī)構(gòu)惡意串通,有意形成的登記錯(cuò)誤,這也就是《征求意見稿》第25條規(guī)定的“不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)工作人員串通他人進(jìn)行虛假登記”和《房屋登記案件規(guī)定》第13條規(guī)定的“房屋登記機(jī)構(gòu)工作人員與第三人惡意串通違法登記,侵犯原告合法權(quán)益”的情形。對(duì)于類型一和類型二,如果確能查明登記錯(cuò)誤的形成系基于當(dāng)事人或登記機(jī)構(gòu)的單方原因,則處理起來(lái)無(wú)論是理論上還是實(shí)踐上都較為簡(jiǎn)單,類型一中的受害人可以以《物權(quán)法》和《侵權(quán)責(zé)任法》等為實(shí)體法依據(jù)、以《民事訴訟法》為程序法依據(jù)來(lái)主張自身權(quán)利的保護(hù);類型二中的受害人也可以通過(guò)行政訴訟程序來(lái)主張對(duì)自身權(quán)利的保護(hù),這些都沒有多少難以解決的問(wèn)題。事實(shí)上,“在不動(dòng)產(chǎn)登記中,單純因?yàn)榈怯洐C(jī)構(gòu)的過(guò)錯(cuò)造成他人損害的情形較少,多是登記機(jī)構(gòu)的過(guò)錯(cuò)行為與當(dāng)事人提供虛假材料申請(qǐng)登記的行為相互結(jié)合導(dǎo)致?lián)p害的發(fā)生”。15至于類型三,“如果涉及登記申請(qǐng)人和登記機(jī)構(gòu)的雙方過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致登記錯(cuò)誤并造成損害,依法理和法律規(guī)定應(yīng)共同承擔(dān)賠償責(zé)任乃至應(yīng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任的情況下,訴訟程序應(yīng)如何選擇和運(yùn)行、其二者的責(zé)任應(yīng)如何承擔(dān),則成為頗為棘手的問(wèn)題”。16類型三在理論和實(shí)踐上的復(fù)雜之處,主要有以下兩方面。一方面,當(dāng)事人與登記機(jī)構(gòu)各自的過(guò)錯(cuò)如何認(rèn)定、責(zé)任如何承擔(dān)都比較復(fù)雜。在類型三的兩種具體形態(tài)中,當(dāng)事人積極提供虛假錯(cuò)誤申請(qǐng)材料、登記機(jī)構(gòu)怠于履行應(yīng)盡審查義務(wù)而造成的登記錯(cuò)誤,根據(jù)《房屋登記案件規(guī)定》,雙方應(yīng)承擔(dān)按份責(zé)任而不是連帶責(zé)任,對(duì)此學(xué)界并無(wú)多少異議。但如何認(rèn)定各自的過(guò)錯(cuò)、如何劃分責(zé)任份額,并非易事,不少學(xué)者運(yùn)用了大量的侵權(quán)法中的因果關(guān)系理論以圖解決這一問(wèn)題。17而對(duì)于當(dāng)事人與登記機(jī)構(gòu)惡意串通、共同積極造成登記錯(cuò)誤的,根據(jù)《房屋登記案件規(guī)定》,登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與當(dāng)事人一起對(duì)受害人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任,對(duì)此學(xué)界也無(wú)多少異議,復(fù)雜之處同樣在于雙方對(duì)外承擔(dān)連帶賠償責(zé)任之后,內(nèi)部責(zé)任如何劃分的問(wèn)題。另一方面,當(dāng)事人的民事責(zé)任與登記機(jī)構(gòu)的行政責(zé)任如何在程序上進(jìn)行解決,也存在爭(zhēng)議。因?yàn)闊o(wú)論當(dāng)事人與登記機(jī)構(gòu)是承擔(dān)按份責(zé)任還是連帶責(zé)任,都存在一個(gè)各自責(zé)任認(rèn)定和劃分的問(wèn)題,當(dāng)事人的責(zé)任需要通過(guò)民事訴訟程序來(lái)解決,而登記機(jī)構(gòu)的責(zé)任,如前文所述,現(xiàn)實(shí)中是通過(guò)行政訴訟程序來(lái)解決的。不同的訴訟程序卻源于同一個(gè)案件事實(shí),而且一方責(zé)任的認(rèn)定離不開另一方責(zé)任的認(rèn)定,這就在目前的民事訴訟法、行政訴訟法分立的訴訟機(jī)制中產(chǎn)生了難題,即如何將民事與行政這兩種不同的訴訟程序粘合在一起,做到理論的圓融自洽、實(shí)踐的操作自如。如果將不同的訴訟程序割裂開,不僅浪費(fèi)司法資源,且一方的判決結(jié)果直接影響另一方的判決結(jié)果,難以兼顧,而合并審理才較為理想。但基于解釋論和法教義學(xué)的訓(xùn)誡,人們很難突破現(xiàn)行法律的框架而另起爐灶,“對(duì)于‘共同侵權(quán)’的問(wèn)題,規(guī)定中明確其責(zé)任形態(tài)是‘連帶賠償責(zé)任’,但登記申請(qǐng)人的責(zé)任顯然應(yīng)屬民事責(zé)任,而登記機(jī)構(gòu)的責(zé)任如果被界定為行政責(zé)任,則二者之間如何‘連帶’,殊有疑問(wèn),因?yàn)槲覀兊姆▽W(xué)詞典和法律規(guī)范中從未出現(xiàn)過(guò)不同性質(zhì)責(zé)任之間的連帶責(zé)任”。18從目前狀況來(lái)看,民事訴訟和行政訴訟均是各自獨(dú)立的訴訟程序,兩者幾無(wú)交叉,無(wú)論是“行政附帶民事訴訟”抑或“民事附帶行政訴訟”的概念,均讓人存在一定的陌生感,如果將前述類型三中不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤的案件進(jìn)行民事行政一并審理,如何合理設(shè)計(jì)相應(yīng)訴訟程序,對(duì)理論界和實(shí)務(wù)界來(lái)說(shuō)可能都存在一定挑戰(zhàn)。但是,回歸到事情的本原,程序原本是為了保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)而設(shè)置的,現(xiàn)在不能反過(guò)來(lái)讓既有的程序成為保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的障礙。我們應(yīng)當(dāng)保持制度創(chuàng)新的勇氣和靈感,以法律上的公平正義為唯一目標(biāo),不斷進(jìn)行司法改革,突破不合理的藩籬,直達(dá)權(quán)利保障的目的。事實(shí)上,全國(guó)人大和最高人民法院已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這一問(wèn)題,并不斷進(jìn)行改革突破。第一,2009年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見》明確提出要充分發(fā)揮行政訴訟附帶解決民事爭(zhēng)議的功能。該意見第9條明確指出:“充分發(fā)揮行政訴訟附帶解決民事爭(zhēng)議的功能,在受理行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間的民事爭(zhēng)議所作的行政裁決、行政確權(quán)、行政處理、頒發(fā)權(quán)屬證書等案件時(shí),可以基于當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議。要正確處理行政訴訟與民事訴訟交叉問(wèn)題,防止出現(xiàn)相互矛盾或相互推諉。要注意爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決,促進(jìn)案結(jié)事了。對(duì)于行政裁決和行政確認(rèn)案件,可以在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上直接就行政主體對(duì)原民事性質(zhì)的事項(xiàng)作出裁決或依法作出判決,以減少當(dāng)事人的訴累?！爆F(xiàn)代司法尤其強(qiáng)調(diào)獲取司法救濟(jì)的便利、司法的平等和效率等理念,因?yàn)檫@是當(dāng)事人選擇司法救濟(jì)的基本動(dòng)因?！靶滦偷恼x以對(duì)有效性的探索為標(biāo)志———有效的起訴權(quán)和應(yīng)訴權(quán),有效接近法院之權(quán)利,當(dāng)事人雙方實(shí)質(zhì)性平等,將這種新的正義引入所有人可及的范圍?！?9上述意見提出的防止民事訴訟和行政訴訟之間出現(xiàn)相互矛盾或相互推諉、注意爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決、減少當(dāng)事人訴累的思想,閃耀著當(dāng)代司法改革潮流中“接近正義”理念的光芒。第二,最高人民法院于2014年6月中旬內(nèi)部掛牌成立了環(huán)境資源審判庭,并在6月23日發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》,指出要“結(jié)合各地實(shí)際,積極探索環(huán)境資源刑事、民事、行政案件由環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)歸口審理,優(yōu)化審判資源,實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源案件的專業(yè)化審判”。第三,2014年8月31日,全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的決定》,明確規(guī)定“知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院管轄有關(guān)專利、植物新品種、集成電路布圖設(shè)計(jì)、技術(shù)秘密等專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的第一審知識(shí)產(chǎn)權(quán)民事和行政案件”。由上可知,最高人民法院已經(jīng)開始并加快了民事案件和行政案件、民事程序和行政程序的交叉融合、綜合審理的司法改革步伐。因此,就不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任而言,涉及當(dāng)事人和登記機(jī)構(gòu)的民事行政交叉,因而需要合并審理的情形,也完全可以一并審理,以節(jié)省司法資源、減少當(dāng)事人訴累。四、以按件收費(fèi)替代登記機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任法律的正義原則要求收益和風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)利與義務(wù)具有對(duì)等性。在《物權(quán)法》出臺(tái)之前,我國(guó)各地關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記收費(fèi)的實(shí)踐并不統(tǒng)一,有的地方按不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的一定比例收取登記費(fèi)?！段餀?quán)法》第22條明確規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為按件收取,而不得按照不動(dòng)產(chǎn)的面積、體積或者價(jià)款的比例收取。按件收費(fèi)也稱計(jì)件收費(fèi),是指“不以申請(qǐng)登記的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)所附著的不動(dòng)產(chǎn)標(biāo)的的面積、價(jià)值作為計(jì)算費(fèi)用收取的標(biāo)準(zhǔn),而是對(duì)同樣的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記申請(qǐng)收取同樣的費(fèi)用,對(duì)所有的申請(qǐng)者都一視同仁”。20為執(zhí)行《物權(quán)法》的這一規(guī)定,國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部于2008年發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范房屋登記費(fèi)計(jì)費(fèi)方式和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》,其中第3條明確規(guī)定了收費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn):“住房登記收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每件80元;非住房房屋登記收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每件550元。住房登記一套為一件;非住房登記的房屋權(quán)利人按規(guī)定申請(qǐng)并完成一次登記的為一件?！睉?yīng)當(dāng)說(shuō),這一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是比較低的,當(dāng)事人在辦理房屋登記時(shí),登記費(fèi)用不會(huì)成為負(fù)擔(dān)。但是,根據(jù)權(quán)利義務(wù)相一致的原則,不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)收取如此低廉的登記費(fèi),發(fā)生登記錯(cuò)誤之后如果要承擔(dān)巨額的賠償責(zé)任,是否會(huì)造成權(quán)利義務(wù)的失衡?對(duì)于賠償經(jīng)費(fèi)來(lái)源的問(wèn)題,不少學(xué)者參照我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“土地法”第70條的規(guī)定,21呼吁從登記費(fèi)中提取百分之十的比例,建立賠償基金。但是,一個(gè)被忽略的事實(shí)是,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)登記收費(fèi)是按照地價(jià)或他項(xiàng)權(quán)利價(jià)值的比例收取,而不是按件收取。22按件收費(fèi)與按比例收費(fèi)的差異,是前提性的差異,將導(dǎo)致賠償基金的建議是否具有現(xiàn)實(shí)意義。登記收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的高低與登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任的高低具有正相關(guān)關(guān)系,若要登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)不受限制的賠償責(zé)任,則必須允許其收取較高的登記費(fèi)用;反之,若只允許登記機(jī)構(gòu)收取較低的登記費(fèi)用,則無(wú)法要求其承擔(dān)不受限制的賠償責(zé)任。否則,賠償責(zé)任再明確,最終也會(huì)因?yàn)椤扒蓩D難為無(wú)米之炊”而無(wú)法執(zhí)行下去。即便是有國(guó)庫(kù)作為最終保障,政府也不會(huì)允許某一部門因承擔(dān)過(guò)高賠償責(zé)任而成為財(cái)政經(jīng)費(fèi)的黑洞,否則必然推動(dòng)修法,提高登記收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn),以實(shí)現(xiàn)收支平衡。《物權(quán)法》頒布之后,針對(duì)其中按件收費(fèi)的規(guī)定,有學(xué)者已意識(shí)到:“由此帶來(lái)的顯著問(wèn)題是登記機(jī)構(gòu)僅僅收取有限的工本費(fèi)卻要承擔(dān)巨大的賠償責(zé)任。除非建立完備的賠償保障機(jī)制,否則上述掣肘勢(shì)必引發(fā)深層矛盾?！?3此處的深層矛盾,也就是上述現(xiàn)實(shí)情況揭示出的兩個(gè)問(wèn)題:一是登記機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與賠償責(zé)任相比,權(quán)利義務(wù)失衡;二是從登記費(fèi)中提取一定比例設(shè)置賠償基金的思路因數(shù)額太低而不具現(xiàn)實(shí)意義。面對(duì)這樣的情況,針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任設(shè)置賠償限額是一個(gè)不得不采取的辦法。因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)登記并未采取市場(chǎng)化的運(yùn)作方式進(jìn)行收費(fèi),而只是收取低廉的固定費(fèi)用,一旦發(fā)生數(shù)起登記錯(cuò)誤,僅賠償直接損失便將使整個(gè)登記機(jī)構(gòu)難以負(fù)荷、無(wú)法維系。而不動(dòng)產(chǎn)登記承載一定的公益性質(zhì)和國(guó)家