《蘇州市古村落保護辦法》

《蘇州市古村落保護辦法》立法后評估報告蘇州市規(guī)劃局摘要作為“古城—古鎮(zhèn)—古村”三級歷史文化保護體系中重要的一環(huán)，蘇州市政府于2005年6月8日頒布實施了《蘇州市古村落保護辦法》（以下簡稱《辦法》），對我市現(xiàn)存古村落進行保護。辦法實施7年后的今天，我市已開始新一輪的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，建設(shè)和保護的矛盾更加尖銳。2012年，依據(jù)于2012年3月1日頒布實施的《蘇州市規(guī)章立法后評估辦法》，按照蘇州市政府的統(tǒng)一部署，市規(guī)劃局和市文廣新局開展了《辦法》的立法后評估工作，作為我市首批立法后評估活動之一，《辦法》的立法后評估對蘇州市規(guī)章立法后評估工作的全面開展具有示范意義。2012年5月，市規(guī)劃局、市文廣新局專門聯(lián)合成立了《辦法》立法后評估領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，具體負責(zé)《辦法》立法后評估工作。為了有效保證后評估結(jié)論的客觀性、公正性和專業(yè)性，市規(guī)劃局將此次評估工作的有關(guān)事宜委托給江蘇良翰律師事務(wù)所，事務(wù)所組成課題組全程參與后評估座談、調(diào)研及報告撰寫等工作。2012年5—10月間，領(lǐng)導(dǎo)小組為此次評估活動做了充分的準(zhǔn)備工作，制定了評估方案，準(zhǔn)備了評估資金。2012年10月，領(lǐng)導(dǎo)小組和受托機構(gòu)正式開展立法后評估工作，綜合運用了立法比較分析、文件檢索、問卷調(diào)查、實地考察、專題調(diào)研、個案分析、成本效益分析等方法，對《辦法》文本的合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、立法技術(shù)性、可操作性和實施績效進行了全面評估。經(jīng)綜合評估我們得出以下評估結(jié)論：1.合法性評估：《辦法》在立法主體、立法程序和立法內(nèi)容等方面而言是一部合法有效的地方政府規(guī)章。由于規(guī)章制定后《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》等新的行政法規(guī)相繼出臺，《辦法》中的部分內(nèi)容與后制定的上位法之間存在一定沖突。2.合理性評估：《辦法》是一部具備立法合理性的地方政府規(guī)章。3.協(xié)調(diào)性評估：《辦法》是一部協(xié)調(diào)性程度較高的地方政府規(guī)章，與同位階的規(guī)章、配套的規(guī)范性文件以及國家政策之間的契合度較高，并不存在相互沖突的情況。4.可操作性評估：《辦法》總體具有較強的可操作性。5.技術(shù)性評估：《辦法》是一部用語規(guī)范、邏輯嚴密的地方政府規(guī)章。6.績效性評估：《辦法》的實施總體上起到了《辦法》第一條所規(guī)定的“加強對古村落的保護，維護古村落傳統(tǒng)風(fēng)貌，繼承優(yōu)秀歷史文化遺產(chǎn)”的實際效果。總體而言，《辦法》施行后取得了以下成就：1.啟動了古村落保護機制，落實保護規(guī)劃。2.設(shè)立保護機構(gòu)，執(zhí)行保護工作。3.引入了保護資金，改善了古村落居住環(huán)境，使保護惠及民生。取得成就的同時也還存在下列問題：1.隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，上位法的出臺，《辦法》的規(guī)定已不能滿足古村落保護的需要。2.古村落保護雖然起步較早，但由于面廣量大，經(jīng)費投入不足，部分古村落和古建筑保護現(xiàn)狀較差。3.資金和土地流轉(zhuǎn)兩大瓶頸問題始終困擾古村落保護的開展。在充分調(diào)研、廣泛聽取各方意見的基礎(chǔ)上，評估小組結(jié)合《辦法》實施過程中所存在的問題，提出以下完善建議：第一，繼續(xù)堅持保護為主的理念，加大政府在保護中的作用。第二，明確法律關(guān)系，加強古村落的整體保護。第三，將《辦法》上升為地方性法規(guī)，確立古村落保護未來的思路和保護制度。一、引言蘇州作為吳文化的發(fā)祥地，建城距今已有2500多年的歷史，擁有眾多珍貴的歷史文化遺產(chǎn)、獨特的地方傳統(tǒng)風(fēng)貌和深厚的歷史文化底蘊。蘇州市政府一貫重視對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護工作，從上世紀50年代對園林、名勝的保護，到80年代初全面保護古城風(fēng)貌，和90年代起開始對甪直、東山和西山（后改名為金庭）等地古鎮(zhèn)的保護，以及21世紀初對古村落的保護，至今已形成較為完善的“古城—古鎮(zhèn)—古村”三級歷史文化保護體系。作為歷史文化保護體系中重要的一環(huán)，蘇州市政府于2005年6月8日頒布《蘇州市古村落保護辦法》（以下簡稱《辦法》），對我市現(xiàn)存古村落進行保護。辦法實施7年后的今天，我市已開始新一輪的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，建設(shè)和保護的矛盾更加尖銳，加之國務(wù)院出臺了《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》，要求進一步加大古村落保護工作的力度。在此階段適時地對《辦法》開展立法后評估工作，通過評估了解《辦法》實施后古村落的保護情況，及時調(diào)整古村落保護的管理重心與管理制度，研究出臺更有利于古村落保護的措施，無疑是有著重要意義。同時，對《辦法》進行立法后評估是依據(jù)于2012年3月1日頒布實施的《蘇州市規(guī)章立法后評估辦法》（以下簡稱《評估辦法》），按照蘇州市政府的統(tǒng)一部署而開展的。作為《評估辦法》實施后的首批評估活動之一，《辦法》的立法后評估對蘇州市規(guī)章立法后評估工作的全面開展具有示范意義。就本次市規(guī)劃局開展的立法后評估活動而言，主要在于實現(xiàn)以下四個方面的目的：1、以合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、可操作性、立法技術(shù)性以及績效性為標(biāo)準(zhǔn)，評估《辦法》的總體質(zhì)量和實施效果；2、通過評估了解《辦法》相關(guān)制度設(shè)計是否科學(xué)、合理，是否適應(yīng)當(dāng)前我市社會經(jīng)濟發(fā)展的新形勢、新要求，是否與其他法律規(guī)范存在矛盾沖突，為《辦法》的修改完善奠定基礎(chǔ)；3、對《辦法》實施情況進行調(diào)查分析，研究總結(jié)實施中存在的問題，有針對性地提出推動《辦法》有效實施的建議；4、通過評估總結(jié)《辦法》制定和實施過程中的經(jīng)驗與不足，對是否將《辦法》上升為地方性法規(guī)進行論證。二、評估工作概況（一）評估準(zhǔn)備階段1．評估工作體制安排本次評估工作由蘇州市規(guī)劃局(以下簡稱“市規(guī)劃局”)主導(dǎo)。為了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)評估工作，根據(jù)《評估辦法》的要求，今年五月，市規(guī)劃局、蘇州市文廣新局專門聯(lián)合成立了《辦法》立法后評估領(lǐng)導(dǎo)小組，由市規(guī)劃局局長凌鳴任組長，市規(guī)劃局副局長施旭、蘇州市文廣新局副局長尹占群為副組長，蘇州市文廣新局法規(guī)處處長（副調(diào)研員）趙德興、市規(guī)劃局法規(guī)處處長周慶、市規(guī)劃局辦公室主任蔣冠華、市規(guī)劃局村鎮(zhèn)處處長張杏林、市規(guī)劃局吳中分局局長祁剛、市規(guī)劃局相城分局副局長趙曉兵、蘇州市文管辦副主任潘國英任組員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市規(guī)劃局法規(guī)處，由周慶兼任主任，有潘國英、金輝昱、周曉靜、莊勤華４位同志為工作人員，具體負責(zé)《辦法》立法后評估工作。評估工作體制安排符合《評估辦法》第五條“規(guī)章確定的行政主管部門是規(guī)章立法后評估的實施機關(guān)”的規(guī)定。為了有效保證后評估結(jié)論的客觀性、公正性和專業(yè)性，市規(guī)劃局根據(jù)《評估辦法》第六條的規(guī)定，即“評估實施機關(guān)可以根據(jù)需要，將規(guī)章立法后評估的有關(guān)事項委托高等院校、科研機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會（商會）、社會中介機構(gòu)等單位進行”，將此次評估工作的有關(guān)事宜委托江蘇良翰律師事務(wù)所（以下簡稱“良翰律師事務(wù)所”）進行。良翰律師事務(wù)所專門成立了立法后評估課題組，由事務(wù)所主任劉宏偉律師擔(dān)任課題組組長，明清風(fēng)水學(xué)專家何偉博士、行政法學(xué)碩士王永和律師擔(dān)任副組長，方贊律師、陳現(xiàn)安律師和張璨律師等為課題組成員，全程參與后評估調(diào)研及報告撰寫工作。2．評估工作具體準(zhǔn)備市規(guī)劃局及接受委托的良翰律師事務(wù)所課題組于2012年5—10月主要開展了以下準(zhǔn)備工作：（1）制定《<蘇州市古村落保護辦法>立法后評估方案》，對評估目的、評估內(nèi)容、評估方法、評估步驟和時間安排、經(jīng)費使用和組織保障等做了統(tǒng)一的安排。（2）市規(guī)劃局進行了立法后評估的前期調(diào)研，并在門戶網(wǎng)站發(fā)布評估公告，并征求公眾意見；（3）市規(guī)劃局與良翰律師事務(wù)所擬定評估工作的具體計劃；（4）良翰律師事務(wù)所課題組內(nèi)部研討《辦法》相關(guān)規(guī)定，并形成有關(guān)調(diào)查問卷設(shè)計的初步方案。（二）評估實施階段1．運用的評估方法說明本次評估活動綜合運用了立法比較分析、文件檢索、問卷調(diào)查、實地考察、專題調(diào)研、個案分析、成本效益分析等方法，對《辦法》文本的合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、立法技術(shù)性、可操作性和實施績效進行了全面評估。2．評估實施階段的具體工作市規(guī)劃局及接受委托的良翰律師事務(wù)所課題組在評估實施階段主要開展了以下四個方面的工作。（1）立法比較分析。將《辦法》與國家、省、市、區(qū)和相關(guān)保護部門出臺的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等進行比較，深入分析《辦法》內(nèi)容的合法性、合理性、協(xié)調(diào)性和立法技術(shù)性等。（2）召開系列座談會。市規(guī)劃局多方協(xié)調(diào)，促成并妥善安排評估小組與蘇州市發(fā)改委、財政局、住建局、旅游局、文廣新局等12個市政府工作部門，吳中區(qū)政府、市規(guī)劃局吳中分局、東山鎮(zhèn)政府、金庭鎮(zhèn)政府等區(qū)縣一級保護管理機關(guān)負責(zé)人，以及蘇州太湖洞庭古村旅游開發(fā)有限公司等古村落保護執(zhí)行主體進行多次座談，充分了解《辦法》的出臺背景和施行狀況、古村落保護當(dāng)下出現(xiàn)的問題和面臨的挑戰(zhàn)等，為評估結(jié)論的形成奠定了堅實的基礎(chǔ)。（3）實地調(diào)研。評估過程中，評估小組對目前市政府公布的17個古村落中的大部分進行了實地走訪。與古村落村民、村委會負責(zé)人、旅游開發(fā)公司經(jīng)營者等利益相關(guān)主體進行了深入的交流。全面了解古村落保護中各相關(guān)利益主體訴求，掌握古村落保護的第一手資料。（4）問卷調(diào)查。本次評估總共發(fā)放問卷600份，實際回收問卷579份。其中居民、游客問卷共發(fā)放300份，回收287份；問卷的調(diào)查對象包括4個年齡段（居民卷：25歲以下的占19.05%，25-40歲的占66.67%，41-60歲的占4.76%，60歲以上的占9.52%）和至少六類人群（居民卷：公務(wù)員占14.29%，企事業(yè)單位人員占47.62%，個體工商戶占4.76%，自由職業(yè)者占14.29%，退休人員占4.76%，學(xué)生占14.28%）。政府部門卷共發(fā)放220份，回收214份。調(diào)查部門涉及（規(guī)劃部門5.69%，文物部門5.69%，建設(shè)部門10.57%，縣級市、區(qū)、鎮(zhèn)人民政府0.16%,村委會0.81%,其他行政部門77.08%）。商旅卷發(fā)放80份，回收78份。其調(diào)查對象包括餐飲（43.33%）、旅居（20.00%）、商品零售（20.00%）和綜合或其他經(jīng)營（16.67%）四類商業(yè)主體。（5）內(nèi)部研究。評估期間，良翰律師事務(wù)所進行了多次內(nèi)部討論，分析問卷調(diào)查相關(guān)內(nèi)容，對《辦法》六性進行全面評估。并把研究成果整理為可視化表格和圖示。（三）評估報告形成階段在評估報告初稿形成之后，市規(guī)劃局召開內(nèi)部討論會，并與良翰律師事務(wù)所課題組進行充分溝通，形成了評估報告的征求意見稿，通過走訪及論證會等形式面向有關(guān)部門及專家征求意見。征求意見的范圍包括：《辦法》立法后評估領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位；市人大法工委、市法制辦、市文廣新局、蘇州大學(xué)王健法學(xué)院等單位的多名專家學(xué)者。在充分聽取上述有關(guān)部門和專家意見的基礎(chǔ)上，市規(guī)劃局會同良翰律師事務(wù)所課題組對評估報告進行比較深入的修改和完善，最終形成了正式的立法后評估報告。圖一：立法后評估具體工作流程圖三、評估結(jié)果按照《評估辦法》第二十條規(guī)定,在經(jīng)過為期3個多月的評估工作之后，現(xiàn)將《辦法》的評估結(jié)果呈現(xiàn)為以下6個方面：（一）合法性評估依據(jù)《中華人民共和國立法法》、《規(guī)章制定程序條例》和《蘇州市人民政府規(guī)章制定規(guī)定》，通過考察《辦法》的立法背景與立法進程，《辦法》在立法主體、立法程序和立法內(nèi)容等方面是一部合法有效的地方政府規(guī)章。第一，《辦法》的立法主體適格。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，較大的市的人民政府可以根據(jù)法律、法規(guī)，制定地方政府規(guī)章。根據(jù)《國函<1993>52號》文，蘇州市于1993年被國務(wù)院批準(zhǔn)為“較大的市”，因此蘇州市政府享有地方政府規(guī)章立法權(quán)。第二，《辦法》的立法程序規(guī)范?！傲⒎ǔ绦蚍ǘㄔ瓌t”始終貫穿于《辦法》制定的整個過程，從立項、起草、審查到最后的決定與公布，相關(guān)部門始終遵照《規(guī)章制定程序條例》和《蘇州市人民政府規(guī)章制定規(guī)定》的要求，嚴格按照法定程序執(zhí)行。《辦法》草案廣泛吸納利益相關(guān)群體以及各相關(guān)部門和社會各界的意見，充分體現(xiàn)了人民意志，歷經(jīng)七稿，最終經(jīng)由蘇州市政府第44次常務(wù)會議討論通過。第三，《辦法》的規(guī)范內(nèi)容合法，在立法時，《辦法》在“保護原則”、“管理部門”、“保護規(guī)劃”和“保護資金”等方面規(guī)定是依照《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（現(xiàn)已因出臺《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》被廢止）、《中華人民共和國文物保護法》等上位法制定的。但是，由于規(guī)章制定后《中華人民共和國文物保護法》、《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》和《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》等新的法律、法規(guī)相繼出臺，《辦法》中的部分內(nèi)容與后制定的上位法的表述存在一定差異，主要有：1、保護對象的概念?！掇k法》采用“古村落”的概念，而在《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》采用“中國歷史文化名村”的概念。2、古村落界定標(biāo)準(zhǔn)?！稓v史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》對歷史文化民村的界定比較寬泛，而《辦法》對古村落的界定則更為嚴格。3、保護規(guī)劃制定時限方面，《辦法》規(guī)定的是自名單公布后兩年，而《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》規(guī)定的是公布后一年。表一：《辦法》立法后評估所比照、借鑒規(guī)范性文件列表合法性評估（評估《辦法》的規(guī)定與上位法是否相抵觸）序號文件名稱立法機構(gòu)實施日期1《中華人民共和國文物保護法》全國人大常委會1982年11月19日通過，2007年12月29日第二次修正2《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》全國人大常委會2008年1月1號3《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》國務(wù)院2008年7月1日4《江蘇省歷史文化名城名鎮(zhèn)保護條例》江蘇省人大常委會2002年3月1日5《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》江蘇省人大常委會2010年7月1日6《蘇州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》蘇州市人大常委會2011年1月1日7《蘇州園林保護和管理條例》蘇州市人大常委會1997年4月1日施行，2004年9月1日修正8《蘇州市古樹名木保護管理條例》蘇州市人大常委會2002年3月12日9《蘇州市古建筑保護條例》蘇州市人大常委會2003年1月1日10《蘇州市實施<中華人民共和國文物保護法>辦法》蘇州市人大常委會2005年10月1日協(xié)調(diào)性評估（評估《辦法》與蘇州市政府規(guī)章、配套的規(guī)范性文件以及國家政策是否存在沖突，要求建立的配套制度是否完備、互相銜接。）11《蘇州市歷史文化名城名鎮(zhèn)保護辦法》蘇州市政府2003年6月1日12《蘇州市宅基地管理暫行辦法》蘇州市政府2003年4月30日13《關(guān)于加強蘇州市古村落保護和利用的實施意見》蘇州市政府2012年6月7日14《蘇州市區(qū)古建筑搶修貸款貼息和獎勵辦法》蘇州市財政局、文物局2004年8月16日15《蘇州市吳中區(qū)古村落保護貸款貼息和經(jīng)費補助辦法》吳中區(qū)政府2006年3月24日立法技術(shù)性評估（評估《辦法》的立法用語是否規(guī)范，邏輯結(jié)構(gòu)是否嚴密，表述是否準(zhǔn)確）16《中華人民共和國立法法》全國人大2000年7月1日17《規(guī)章制定程序條例》國務(wù)院2002年1月1日18《蘇州市人民政府規(guī)章制定規(guī)定》蘇州市政府2003年9月1日19陸巷、明月灣、東村、楊灣、三山島、翁巷、堂里、后埠、東西蔡、涵村、植里、甪里等12個古村落保護規(guī)劃市規(guī)劃局2008年5月可借鑒規(guī)范比較分析（考察《辦法》與我國其他地區(qū)有關(guān)古村落法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的異同）20《黃山市古村落保護利用暫行辦法》黃山市政府2009年12月21日21《安徽省皖南古民居保護條例》安徽省人大常委會1998年1月1日施行，2004年7月1日修正22《關(guān)于加強歷史文化村落保護利用的若干意見》中共浙江省委辦公廳;省人民政府辦公廳2012年04月11日（二）合理性評估從《辦法》的條文上進行分析，《辦法》是一部具備立法合理性的地方政府規(guī)章，這主要體現(xiàn)在以下四個方面：第一，科學(xué)的立法理念。古村落作為歷史文化名城的重要部分，加強對其保護是尊重歷史、崇尚文明的體現(xiàn)?！掇k法》摒棄了草案前四稿保護和管理并重的理念，最終確立了保護優(yōu)先、適度開發(fā)的科學(xué)理念，為其他合理制度的建立奠定了基礎(chǔ)。如《辦法》第五條規(guī)定，古村落的保護，應(yīng)當(dāng)堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、有效保護、合理利用、科學(xué)管理的原則。第二，先進的制度設(shè)計?！掇k法》的很多制度設(shè)計，都具有超前意識。如《辦法》第十二條規(guī)定，各級人民政府要安排一定的資金，古村落旅游開發(fā)的收入要安排一定比例資金，土地拍賣要安排一定比例資金，專項用于古村落保護。這條規(guī)定在資金投入方面改變了傳統(tǒng)的模式，設(shè)計了多元資金參與古村落保護的制度，為社會資金參與保護創(chuàng)造了有利條件。從這次評估中掌握的陸巷等古村落的保護情況來看，民間資本參與，在古村落保護實踐中起了巨大的作用，這也是《辦法》具有前瞻性的體現(xiàn)。第三，對等的權(quán)利義務(wù)體系?！掇k法》秉持公平、公正理念，對古村落居民和古建筑所有人的權(quán)利義務(wù)作了全面的規(guī)定，既規(guī)定古村落居民可以參與古村落開發(fā)獲得收益、搬遷轉(zhuǎn)讓古建筑可以享有優(yōu)惠政策，也規(guī)定古村落居民要保護古村落的風(fēng)貌、不得破壞古建筑?！掇k法》第二十一條、二十二分別賦予了古村落居民的相應(yīng)權(quán)利，同時第十四條、十五條也規(guī)定了古村落居民要履行一定的保護義務(wù)。第四，詳實的技術(shù)規(guī)范要求。《辦法》確定的保護對象是非常具體細致的，因此在制定具體的技術(shù)規(guī)范時，在保護內(nèi)容、古建筑裝飾裝修要求、古建筑內(nèi)禁止行為等多方面做到了盡可能的詳盡。（三）協(xié)調(diào)性評估《辦法》是一部協(xié)調(diào)性程度較高的地方政府規(guī)章，它與同位階的規(guī)章、配套的規(guī)范性文件以及國家政策之間的契合度較高，基本形成了以《辦法》為中心，其他規(guī)范相配套的和諧統(tǒng)一體，并不存在相互沖突的情況。具體表現(xiàn)為：第一，《辦法》與同位法有高度的協(xié)調(diào)性。蘇州市在歷史文化保護方面有一系列的制度保障，在《辦法》出臺前后，蘇州市政府先后制定了《蘇州市歷史文化名城名鎮(zhèn)保護辦法》、《蘇州市宅基地管理暫行辦法》等規(guī)章、規(guī)范性文件，《辦法》第五條、第十一條、第十八條、第二十四條中的規(guī)定與這些地方規(guī)章、規(guī)范性文件中的規(guī)定相應(yīng)的條文相呼應(yīng)，形成一個保護體系。第二，配套制度與《辦法》緊密相銜接。2012年6月，蘇州市政府下發(fā)《市政府印發(fā)關(guān)于加強蘇州市古村落保護和利用實施意見的通知》（以下簡稱“實施意見”），要求建立“市、縣級市（區(qū)）、鎮(zhèn)”三級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，這與《辦法》第三條規(guī)定的三級管理部門是一致的。古村落最為豐富和集中的吳中區(qū)，制定了一系列的配套規(guī)范，《吳中區(qū)古村落保護和利用工作的實施意見》、《吳中區(qū)古村落宅基地建房管理意見》、《吳中區(qū)古村落內(nèi)古建筑維修、置換工作細則》，分別對古村落內(nèi)宅基地審批建設(shè)、古建筑維修保護等方面予以了細化。（四）可操作性評估《辦法》總體來講規(guī)定比較細致，具有較強的可操作性。在具體規(guī)定上，評估小組通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)《辦法》實施后，古村落保護規(guī)劃制定、傳統(tǒng)街巷風(fēng)貌整治和居民翻建房屋都能夠按照《辦法》規(guī)定來進行，在實踐操作中政府部門和居民均未感到不便。但由于沒有規(guī)定具體的操作制度，涉及到資金投入和古建筑流轉(zhuǎn)兩個瓶頸問題的，《辦法》在實踐中很難操作。（五）技術(shù)性評估通過分析《辦法》條文的用語、比對《辦法》條文之間的關(guān)系，總體上可以認為《辦法》是一部用語規(guī)范、邏輯嚴密的地方政府規(guī)章。首先，《辦法》用語嚴謹?！掇k法》從起草到最后定稿，起草部門、蘇州市政府法制部門嚴格遵守上位法、協(xié)調(diào)同位法、借鑒其他地方立法，并廣泛征集社會意見，保證了《辦法》的用語符合漢語規(guī)范要求。其次，《辦法》內(nèi)容周全、邏輯嚴密?！掇k法》雖只有二十六個條文，但一部地方政府規(guī)章需要具備的部分基本都有，包括“基本原則”、“管理職責(zé)”、“保護制度”等。不過，《辦法》在一些細節(jié)方面仍存在一些可以進一步改進的地方：一是部分表述模糊，落實困難。如第十二條第一款的“各級人民政府”的籠統(tǒng)表述，不利于財政資金的實際落實，應(yīng)該明確規(guī)定每一級人民政府具體的職責(zé)。二是《辦法》部分條文法言法語氣息不足，給人有文件表述方式的感覺。如第二十四條的表述，就太過白話。又如第十八條第三項中的“店堂招牌、字號”可以并稱為“商號”。三是罰則不夠具體詳細，難以有效遏制破壞古村落的行為?！掇k法》第二十五條籠統(tǒng)規(guī)定了行政處罰，但執(zhí)法主體和執(zhí)法依據(jù)均未明確。四是《辦法》關(guān)于施行時間的規(guī)定不符合規(guī)定。根據(jù)《辦法》制定前施行的《規(guī)章制定程序條例》三十二條、《蘇州市人民政府規(guī)章制定規(guī)定》三十二條的要求，規(guī)章應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日后施行，但公布后不立即施行將有礙規(guī)章施行的，可以自公布之日起施行?！掇k法》規(guī)定的是有關(guān)古村落保護的事項，不立即施行并不會影響《辦法》的施行，所以《辦法》應(yīng)規(guī)定在公布之日起30日后施行比較合適。（六）績效性評估評估小組通過分析調(diào)查問卷數(shù)據(jù)和《辦法》實施后7年多來吳中區(qū)經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)，對《辦法》的實施績效作如下評估：1、從保護角度來看，《辦法》的實施總體上起到了《辦法》第一條所規(guī)定的“加強對古村落的保護，維護古村落傳統(tǒng)風(fēng)貌，繼承優(yōu)秀歷史文化遺產(chǎn)”的實際效果。但在部分保護內(nèi)容方面，還有很多需要提高的地方：首先，在談到古村落保護的總體感觀時，古村落居民、游客中85.73%的人認為目前古村落的保護狀況好或者較好。政府部門中這一比例為86.99%，兩者基本一致。在談到古村落公共安全設(shè)施、措施的落實情況如何和古村落的周邊自然生態(tài)環(huán)境保護狀況如何時，分別有85.72%和80.95%的居民和游客認為很好或較好。可以認為，總體來講，古村落得到了有效保護，為大多數(shù)古村落居民所認可。其次，從《辦法》第十一條規(guī)定的具體保護內(nèi)容上，通過實地調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)古村落基本保持了具有水鄉(xiāng)特色的整體空間環(huán)境和風(fēng)貌；傳統(tǒng)的街巷格局和形態(tài)、河道水系(井)、地貌遺跡、古樹名木等都得到了有效的保存。規(guī)劃、文物等部門也對古村落內(nèi)具有文物價值的古文化遺址、古建筑（構(gòu)筑）物等進行過調(diào)查梳理，登記造冊。但我們也看到，部分村落僅列出了保護建筑，但并未對保護建筑進行搶救性修復(fù)，部分古村落，如翁巷、楊灣等出現(xiàn)了保護建筑損壞的現(xiàn)象，部分村落的環(huán)境破壞和建設(shè)性破壞也并未徹底根治。最后，在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護上，85.71%的居民受訪者認為，保護不夠完善或不好，這表明多數(shù)居民、游客認為古村落的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)沒有得到很好的保護。古村落保護不僅是對建筑的保護，更是對古村落傳統(tǒng)生活狀態(tài)的一種保護，所以，應(yīng)通過媒體宣傳、交流研討和活動展示等多種形式，加強對古村落非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護。2、從對吳中區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展數(shù)據(jù)（所有數(shù)據(jù)均來源于吳中區(qū)統(tǒng)計局編寫的《吳中區(qū)經(jīng)濟運行及旅游文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)》和歷年的吳中區(qū)政府工作報告）的分析來看（參見圖二、圖三），評估小組認為，《辦法》的實施推動了吳中區(qū)的經(jīng)濟社會的發(fā)展轉(zhuǎn)型。2005年過后，第三產(chǎn)業(yè)在吳中區(qū)的地區(qū)產(chǎn)值中的比重逐年增加。吳中區(qū)的旅游人數(shù)和旅游總收入每年都有兩位數(shù)的增長。正如每年的吳中區(qū)政府工作報告所提到的，古村落保護利用對整個吳中區(qū)的旅游文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了巨大的推動作用。圖二：吳中區(qū)旅游業(yè)增長表圖三：旅游業(yè)占吳中區(qū)地方經(jīng)濟生產(chǎn)總值比較四、評估結(jié)論《辦法》出臺時正值我市經(jīng)濟社會大發(fā)展的關(guān)鍵時期，社會主義新農(nóng)村建設(shè)也剛剛起步?！掇k法》的頒布，對在新農(nóng)村建設(shè)中如何對古村落進行保護，無疑有著重要的意義。《辦法》已經(jīng)施行7年多來，其在古村落保護方面所起到的作用有目共睹。但隨著保護實踐的開展，《辦法》自身及其實施過程中的問題也不斷凸顯。（一）《辦法》施行后取得的成就1．啟動了古村落保護機制，落實保護規(guī)劃辦法實施以來，各級政府部門和古村落居民等利益相關(guān)主體在執(zhí)行《辦法》規(guī)定方面做了大量的工作，具體表現(xiàn)在：公布保護古村落名單，制定保護規(guī)劃《辦法》出臺后，2005年蘇州市政府公布了陸巷、明月灣、東村、甪里等首批14個按《辦法》認定的古村落，后又認定李市村、龍泉村等3個市級歷史文化名村。（表二）《辦法》通過后，我市共投入專項編制經(jīng)費200余萬元，在城市總體規(guī)劃和鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制時明確了這些古村落和特色村莊的地位，要求對這些古村落和特色村莊進行嚴格的保護。委托在古村落保護規(guī)劃編制方面具有豐富編制經(jīng)驗的單位開展了多輪規(guī)劃編制工作，為每個古村落制定了詳盡的保護規(guī)劃。正在修編的新一輪《蘇州市城市總體規(guī)劃》中，更是將保護要求細化到了每一個歷史文化名鎮(zhèn)和古村落。表二：蘇州市已公布古村落名單序號名稱地點公布理由1陸巷東山鎮(zhèn)整個村莊已列為市級文物保護單位，村內(nèi)有近30處明清建筑2楊灣東山鎮(zhèn)明清建筑較多，其中3處已列為省級文物保護單位3三山島東山鎮(zhèn)島上發(fā)現(xiàn)了舊石器時代古人類文化遺址和古哺乳類動物化石，尚存不少明清建筑4明月灣金庭鎮(zhèn)有10余處價值較高的明清建筑5東村金庭鎮(zhèn)有20余處明清建筑，其中2處已列為省級文物保護單位6堂里金庭鎮(zhèn)有多處價值較高的明清建筑7甪里金庭鎮(zhèn)有多處價值較高的明清建筑，其中1處已列為市級文物保護單位8東、西蔡金庭鎮(zhèn)有多處價值較高的明清建筑，其中3處已列為市級文物保護單位9徐灣太湖旅游度假區(qū)葉山島依山傍水，尚存港灣，并有多處價值較高的清代建筑10植里金庭鎮(zhèn)尚存一段古道，較有特色，已列為市級文物保護單位11后埠金庭鎮(zhèn)尚存一段古街，保存較好，雙井亭別具特色，已列為市級文物保護單位12恬莊張家港市鳳凰鎮(zhèn)存一長400多米的古石板街，另有1處清初狀元故居和1處祠堂建筑價值較高13金村張家港市塘橋鎮(zhèn)有多處清末民初建筑，傳統(tǒng)風(fēng)貌保存較好14南厙吳江區(qū)松陵鎮(zhèn)尚存古河道及古駁岸，風(fēng)貌較好蘇州市命名市級歷史文化名村15李市村常熟市古里鎮(zhèn)16龍泉嘴村吳江區(qū)盛澤鎮(zhèn)17溪港村吳江區(qū)平望鎮(zhèn)（2）設(shè)立保護機構(gòu)，執(zhí)行保護工作《辦法》通過后，古村落保護機構(gòu)在我市全面建立。蘇州市成立了蘇州市古村落保護和利用小組，建立了市文廣新局牽頭，規(guī)劃、住建等多個部門聯(lián)合的保護模式。在古村落集中的吳中區(qū)成立了吳中區(qū)古村落保護和利用指揮部，由區(qū)長任總指揮，分管區(qū)長任副總指揮，成員由財政、規(guī)劃、住建、文化、國土等有關(guān)部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成。指揮部設(shè)在規(guī)劃分局。同時成立了古村落保護專家咨詢委員會，邀請了省市區(qū)古村落保護專家，為古村落保護提供理論和技術(shù)支持。其他保護地區(qū)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道也都成立了類似的保護機構(gòu)。逐漸形成了古村落保護開發(fā)過程中，政府部門負責(zé)項目的規(guī)劃論證和研究確定，保護機構(gòu)負責(zé)項目的經(jīng)費投入和組織實施，專家委員會專門負責(zé)工程的技術(shù)把關(guān)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的協(xié)調(diào)古村落保護機制。2．保護工作有序開展，搶救保護了一批古村落在《辦法》頒布前，古村落建設(shè)處于無序狀態(tài)。部分古建筑由于年久失修，已然倒塌。部分居民在自身翻建房屋時，并不考慮或無能力按照文物保護的要求進行，未能保持原有的樣貌，甚至改造成歐式建筑，破壞了整個古村的環(huán)境格局?！掇k法》頒布以來，通過市規(guī)劃局、文廣新局等各級、多個政府部門這些年來的共同努力，對陸巷、明月灣等試點村落，進行了大面積的修復(fù)改造，探索了明月灣和陸巷兩種保護模式。對其他古村落也進行了保護性修復(fù)，古村落保護從無到有，在我市農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，保存了古村落的原有風(fēng)貌。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，古村落居民普遍了解，《辦法》通過后古建筑的翻造需要通過文物、規(guī)劃等部門的審批，也意識到古村落的保護對地方經(jīng)濟的發(fā)展和歷史文化的傳承都具有重要的意義。部分居民愿意主動地配合政府要求，來參與古村落的保護。這里以古村落保護中比較典型的陸巷為例，來分析《辦法》通過后，古村落保護工作的開展情況。陸巷古村是目前江南建筑群體中質(zhì)量最高、數(shù)量最多、保存最完好的古村落，因村內(nèi)文寧、康莊、旗桿、古西、蔣家、韓家等六條巷而得名。陸巷內(nèi)密布著明代宰相王鏊故居等30多處明清建筑，古紫石街上高聳著探花、會元、解元三座明代牌樓。2005年《辦法》實施后，陸巷古村便被列為首批保護的對象。保護采取規(guī)劃先行模式，市規(guī)劃局委托蘇州園林設(shè)計院制定了《蘇州東山陸巷古村落保護與整治規(guī)劃》，2006年經(jīng)蘇州市政府批準(zhǔn)并實施；2008年又請上海同濟大學(xué)編制了《陸巷古村建設(shè)總體規(guī)劃》，還請?zhí)K州計成文物建筑研究設(shè)計院設(shè)計了東山陸巷街面保護整治方案；2009年，由蘇州市規(guī)劃設(shè)計研究院編制的《陸巷歷史文化名村保護規(guī)劃》已通過省廳組織的專家論證，目前報省住建廳待批。規(guī)劃將陸巷的保護劃分為三個層次：1、核心區(qū)域：一街六巷及嵩下區(qū)域的數(shù)十處宅院。要求不得改變原有狀況、面貌和環(huán)境，如需修繕的，應(yīng)修舊如故并嚴格按照手續(xù)進行。對于區(qū)域內(nèi)影響現(xiàn)有風(fēng)貌的建筑物（構(gòu)筑物）全部拆除。2、建設(shè)控制區(qū)：要求區(qū)域內(nèi)各類修建性活動根據(jù)保護要求進行。3、風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)：該區(qū)域內(nèi)一切建設(shè)活動均需經(jīng)規(guī)劃部門審批后方可進行，增加喬木等觀賞植物，與古村落環(huán)境相協(xié)調(diào)。同時規(guī)劃還對古村落內(nèi)的土地使用（改工廠用地規(guī)劃為旅游服務(wù)用地）、建筑高度控制、空間景觀、道路交通、綠地系統(tǒng)等作出了具體的規(guī)劃要求。并對保護更新的時間作出安排。使得古村保護工作可以重點突出，點面結(jié)合，有條不紊地向前推進。為保證保護規(guī)劃落實到位，2006年成立了東山鎮(zhèn)陸巷古村保護領(lǐng)導(dǎo)小組和東山陸巷古村保護管理小組兩個專職保護小組，2007年，又成立了東山陸巷古村建設(shè)和管理委員會，管委會每年都會組織工作人員檢查文保單位、歷史建筑，檢查其本身保護情況，對存在的數(shù)量、范圍或修繕等變化情況及時登記在冊；同時，吳中區(qū)還成立了蘇州太湖洞庭古村旅游開發(fā)有限公司，專門實施對陸巷等古村落、古建筑的統(tǒng)一保護，并組建了古村落保護專家小組，定期研究指導(dǎo)古村落保護工作。7年來，完成了陸巷古村南、北入口綜合整治，街巷立面和旅游配套設(shè)施建設(shè)以及三線入地、雨污管網(wǎng)、污水處理系統(tǒng)，調(diào)動民間力量，搶救維修了會老堂、仁本堂、寶儉堂等6處古建筑，使其整體風(fēng)貌有了翻天覆地的變化，與明月灣一起被評為了國家級歷史文化名村。這些變化與《辦法》規(guī)定得到嚴格執(zhí)行有著密不可分的關(guān)系。3．引入了保護資金，改善了古村落居住環(huán)境，使保護惠及民生古村落保護要落到實處，最終還需要資金的支持?！掇k法》實施后，通過各級政府的努力，目前，蘇州市形成了以政府投入為主、社會化籌集為輔的多元化保護資金籌措模式。政府采取“投、引、融”等多種辦法籌集保護修繕資金?！巴丁?，即保護工程的前期投入以政府為主，從地方財政中列支建設(shè)?？睿弧耙?，即通過對各古鎮(zhèn)區(qū)的土地置換形式吸收民間資本參與古鎮(zhèn)開發(fā)；“融”，即以現(xiàn)有景點為抵押，向銀行融資，推動了古村落保護利用工作。具體表現(xiàn)為：（1）政府不斷進行投入。《辦法》通過后，我市為推動古村落和古建筑保護工作，市財政連續(xù)兩年每年下?lián)?00萬元專項補助經(jīng)費。吳中區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，也每年安排300萬元專項經(jīng)費，用于古村落古建筑的保護修復(fù)，近年來吳中區(qū)累計投入資金1.5億元用于陸巷、明月灣、三山島、東村、堂里等古村落修繕保護。其中，金庭鎮(zhèn)已投入2200萬元，完成了明月灣村口障礙性建筑的拆遷、綠化和環(huán)境整治工作，對村內(nèi)34幢現(xiàn)代房屋實施立面改造；東山鎮(zhèn)籌資2000多萬元，修復(fù)了陸巷的惠和堂、明代牌樓等文物古建筑。張家港市也安排了2000多萬元，對恬莊進行了搶修、整治。（2）鼓勵社會資本參與。為鼓勵社會資本參與，吳中區(qū)制定了《蘇州市吳中區(qū)古村落保護貸款貼息和經(jīng)費補助辦法》、《蘇州市吳中區(qū)古建筑搶修貸款貼息和獎勵辦法》，對從事吳中區(qū)古村落、古建筑保護的單位和個人施行貸款貼息和補助獎勵，調(diào)動了社會力量參與古村落、古建筑保護的積極性。近年來，先后吸引社會資本投入達3000萬元。保護資金不僅修繕了古村落內(nèi)的建筑，同時也對古村落的公共設(shè)施等進行了統(tǒng)一的建設(shè)，提高了古村落居民的生活水平。（二）《辦法》施行中出現(xiàn)的問題雖然說《辦法》通過后，為我市古村落保護作出了巨大的貢獻，但通過實地調(diào)研和與相關(guān)單位人員座談之后，我們也發(fā)現(xiàn)《辦法》在實施過程中也存在著不少問題：1．隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，上位法的出臺，《辦法》規(guī)定已不能滿足保護的需要。在調(diào)研座談時就有同志建議擴大《辦法》第2條的保護范圍，增設(shè)對歷史遺跡、傳統(tǒng)故居、具有特色地貌地勢特征等保護的內(nèi)容。評估小組也注意到，隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的加快，傳統(tǒng)意義的古村落群正在消失。如果失去了古城、古鎮(zhèn)、古村落三位一體的格局，古村落變成了零散的幾個保護點的話，其歷史文化價值也會大打折扣。所以從保護范圍來看，《辦法》當(dāng)時考慮的范圍已顯得過于狹窄?！掇k法》的這種缺陷在很多地方都有體現(xiàn)，如第十五條規(guī)定的古建筑責(zé)任人可以從事的銷售活動等，都是考慮了當(dāng)時條件下，古村落村民可以從事的一些活動，顯然已不符合現(xiàn)在文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢。2．古村落保護雖然起步較早，但是因為點多面廣、經(jīng)費投入不足，部分古村落和古建筑保護現(xiàn)狀較差。由于古村落散布于農(nóng)村，基礎(chǔ)條件差，交通不便，其價值不像古城、古鎮(zhèn)那樣容易被人了解，特別是近年來，為改善民生，建設(shè)與保護的矛盾日益突出，一些地方重開發(fā)、輕保護，不注重保護真實的歷史遺存，造成許多歷史建筑被破壞，傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌遭到破壞。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分古村落一直處于控制保護狀態(tài)，沒有進行搶救性修復(fù)，古村落內(nèi)的古建筑由于長期得不到必要的維修保養(yǎng)，破損嚴重，有的已發(fā)生局部坍塌。同時評估小組也注意到《辦法》的部分規(guī)定也沒有在所有古村落得到嚴格的執(zhí)行。（表三）表三：《辦法》部分未嚴格執(zhí)行條文列表條文序號條文規(guī)定具體執(zhí)行情況第十條古村落內(nèi)新建建筑的高度、形式、體量、色彩等必須與古村落的歷史風(fēng)貌相協(xié)調(diào)，建設(shè)、規(guī)劃行政主管部門在審批前，應(yīng)當(dāng)征求當(dāng)?shù)匚奈镄姓鞴懿块T的意見。仍有部分村落中近年來新建建筑未履行審批手續(xù)第十二條各級人民政府應(yīng)當(dāng)在每年的財政預(yù)算中安排一定的資金專門用于古村落的保護，并隨著財政收入的增長而增加。蘇州市政府在《辦法》通過后頭兩年投入了500萬的經(jīng)費，但之后就沒有再專門安排資金用于古村落的保護第十二條鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)在土地拍賣所得中，安排一定比例用于古村落的保護。對古村落較多的鎮(zhèn)，市人民政府可以安排專項土地拍賣指標(biāo)用于古村落保護。由于未有具體規(guī)定，該條一直停留在文字層面，沒有真正施行。盡管金庭鎮(zhèn)等政府財政基本是來源于土地拍賣款，其中用于古村落保護的資金自然也是來源于該款項，但均未做到專項使用。第十九條古村落不得新建架空線路，已有架空線路應(yīng)當(dāng)自古村落公布之日起五年內(nèi)由相關(guān)部門逐步地埋、內(nèi)設(shè)。除幾個保護的比較好的古村落外，其他古村落均未完全做到線路地埋和內(nèi)設(shè)。第二十四條古建筑不得作為柴草、煤氣罐等易燃、易爆物品的堆放儲備場所。在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分房屋中堆放了大量柴草。3．資金和土地流轉(zhuǎn)兩大瓶頸問題始終困擾古村落保護的開展。在后評估過程中，我們發(fā)現(xiàn)，座談和實地調(diào)查中所有人幾乎都會談到制約古村落保護的兩個瓶頸：保護資金如何到位和古村落土地房屋如何流轉(zhuǎn)。（1）資金的問題一直是困擾古村落保護的首要問題。巧婦難為無米之炊，雖然這些年來政府為古村落保護投入了大量的資金，但與古村落保護實際需要的資金來講還是相距甚遠。據(jù)吳中區(qū)規(guī)劃測算，該區(qū)11處太湖古村落保護開發(fā)總投資需要25億元，但吳中區(qū)古村落集中的東山鎮(zhèn)的2011年的財政收入為2.1億，金庭鎮(zhèn)2011年的可用綜合財力1.61億元，根本無力支付高昂的保護經(jīng)費，古村落保護政府投入嚴重不足，保護工作舉步維艱。《辦法》對保護資金的投入有很多考慮，但實際實施效果卻不盡如人意。如第十二條規(guī)定，人民政府要安排“一定”的資金、“一定比例”的旅游收入、“一定比例”的拍賣所得來保護古村落，那這個一定資金和一定比例是多少？都是不明確的，都是根據(jù)當(dāng)?shù)卣陨淼年P(guān)注度來投入的，這在操作上過于自由裁量。再如《辦法》規(guī)定鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)在土地拍賣所得中，安排一定比例用于古村落的保護。在《辦法》頒布時，能夠考慮到以土地拍賣款來進行古村落保護，已屬超前的想法。但隨著房地產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，相關(guān)的配套制度卻始終未能出臺，這一規(guī)定始終沒有得到執(zhí)行，古村落保護資金缺乏的瓶頸始終沒有突破。（2）在古村落保護缺乏資金的同時，社會化保護的政策瓶頸卻尚未突破。目前，社會上有一批具有一定經(jīng)濟實力且熱愛傳統(tǒng)文化的有識之士，有意于購買古村落內(nèi)的古建筑進行保護開發(fā)。但是由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、農(nóng)村宅基地不能轉(zhuǎn)讓過戶等原因，古宅不能進入市場進行合理流轉(zhuǎn)，無法有效吸引社會資金進入到古村落保護中來。雖然今年在實施意見中提出了解決古村落建筑流轉(zhuǎn)建立古建筑產(chǎn)權(quán)置換制度。可由于該意見僅是一個政府文件，其落實中包括收購資金從何而來，如何對愿意出讓的居民進行安置等問題在執(zhí)行中都會有很大的難度。五、完善建議古村落是蘇州深厚歷史和燦爛文化的重要載體，也是蘇州最重要的文化遺產(chǎn)之一。加強文化遺產(chǎn)的保護，是歷史賦予的崇高責(zé)任，保護開發(fā)古村落對于地域文化的傳承和現(xiàn)代文明的持續(xù)建設(shè)有著重要意義。蘇州要在總結(jié)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，繼續(xù)在理念、政策、法規(guī)、機制、運作和監(jiān)督管理等方面不斷創(chuàng)新、完善，切實加大推進力度，讓古村落保護利用之路走得更扎實更長遠。為此，評估小組建議未來《辦法》應(yīng)主要從以下三個方面加以完善。第一，繼續(xù)堅持保護為主的理念，加大政府在保護中的作用隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城市化進程的不斷推進，歷史傳統(tǒng)村落的保護日漸緊迫與重要。古村落保護，投入大，但要從保護中獲得實際收益卻并非易事。從目前情況看，大部分古村落不具備開發(fā)文化旅游產(chǎn)業(yè)的條件，為了延續(xù)文化的傳承，政府在保護中肯定要起主導(dǎo)性作用。調(diào)查統(tǒng)計顯示，大部分居民（85.71%）都認為，加大政府投入，保持古村落原貌是加強古村落保護的首選。93.34%的被調(diào)查商家也認為，仍然側(cè)重古村落的保護對其經(jīng)營是有利的。所以，下一階段的古村落保護仍應(yīng)堅持“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的理念，加大政府在保護中所起的作用，主要可以從以下三個方面入手：1、從市級層面設(shè)立古村落保護的專項基金，建立市、縣級市（區(qū)）、鎮(zhèn)三級政府專項投入機制，用于古村落的搶救性保護、古村落基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和周邊環(huán)境整治。這部分資金應(yīng)列入市級財政預(yù)算或是明確每年拍賣土地款的多少比例投入該筆基金，并根據(jù)經(jīng)濟增長情況，逐年加大保護和維修資金的投入。該筆資金是古村落保護的基礎(chǔ)資金，要做到?？顚Ｓ?，不得用于旅游文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)等用途。2、可以參照文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，建立引導(dǎo)資金，吸引多方資金投入古村落保護中去?？梢栽谑屑墝用娉闪⒐糯迓渎糜伍_發(fā)公司與吳中區(qū)現(xiàn)有旅游開發(fā)公司合作，按照實施意見規(guī)定對古村落進行保護開發(fā)，整合資源和力量，調(diào)動多方面的積極性。市有關(guān)部門要加大對古村落保護的扶持，針對社會資本參與古村落保護和利用制定專門的稅收優(yōu)惠、獎勵措施，并在道路、水電、地下管網(wǎng)等公共服務(wù)方面給予必要的支持。3、古村落保護應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實行規(guī)劃先行的原則，科學(xué)規(guī)劃、嚴格保護，保護和延續(xù)其傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌，維護歷史文化遺產(chǎn)的真實性和完整性。政府也要加強管理力度，堅決制止新的與風(fēng)貌不協(xié)調(diào)的建筑行為，對破壞古建筑（構(gòu)筑）物的，堅決予以制止并處罰。第二，明確法律關(guān)系，加強古村落的整體保護在古村落保護制度的設(shè)計方面，我們應(yīng)借鑒各國立法經(jīng)驗，從產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系入手，從根本上解決問題。這里重點要明確兩組法律關(guān)系：一是，按照法律、法規(guī)規(guī)定，根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況，對宅基地、古建筑物、構(gòu)筑物、以及古建筑物外部結(jié)構(gòu)等產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系加以明確。解決實施意見中提出的儲備后的古宅能否交易、“兩證”辦理和以及控保建筑的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等問題。立法還應(yīng)明確民資進入保護后，古建筑物、構(gòu)筑物的使用權(quán)限和使用期限，使用權(quán)能否進行交易等法律問題，為民資進入保護市場解決后顧之憂。二是，明確政府、古村落居民和外來保護者在古村落保護和開發(fā)中的權(quán)力分配關(guān)系，明確古村落村民參與到規(guī)劃與開發(fā)中享有的權(quán)力，以及旅游發(fā)展帶來的收益如何在開發(fā)者、政府和居民間分配。只有這樣才能夠激發(fā)利益各方的保護熱情，避免因一方利益得不到保護而導(dǎo)致整個古村落保護機制的落空。同時，我們建議確立綜合全面的保護戰(zhàn)略。堅持把古村落物質(zhì)和非物質(zhì)遺產(chǎn)的保護利用有機結(jié)合。從更為廣泛綜合的社會經(jīng)濟角度，對古村落的保護延續(xù)與未來發(fā)展進行科學(xué)定位，把古村落的生態(tài)、形態(tài)、情態(tài)等有形和無形的文化遺產(chǎn)作為整體進行綜合性一體化的控制保護，使古村落保護從建筑和布局上，到民俗、民風(fēng)和民生的結(jié)合上，成為一個個“活態(tài)”保護的古村落。在名城——名鎮(zhèn)——名村保護的基礎(chǔ)上形成，建筑——人文——生態(tài)渾然一體的保護體系。第三，將《辦法》上升為地方性法規(guī)，確立古村落保護未來的思路和保護制度調(diào)查問卷的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，75.49%的受訪者認為通過將《辦法》從地方政府規(guī)章上升為地方性法規(guī)，是加強古村落保護的一個重要手段。經(jīng)過調(diào)研分析和專家論證，評估小組總結(jié)出將《辦法》上升為地方性法規(guī)的三大理由：1、首先，古村落保護是一項地方性特色很強的工作，目前又正值我市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵時期。急需通過地方立法，結(jié)合我市的地方實際，確立古村落保護未來的思路，保護和利用古村落資源，保護政府、古村落居民和民營資本參與古村落保護者等利益相關(guān)主體的合法權(quán)益。2、其次，解決古村落保護所面臨的現(xiàn)實問題（如保護范圍等），特別是引入社會資金進行保護的問題，急需保護模式的創(chuàng)新。為保護解決古建筑，浙江省提出多戶聯(lián)建，開展污水治理；黃山市出臺了《皖南古民居認領(lǐng)保護辦法》，創(chuàng)新了古民居認領(lǐng)制度。我們在古村落保護中需要借鑒這些制度的創(chuàng)新，同樣需要通過地方性立法，才能結(jié)合地方實際進行規(guī)定。3、最后，在保護手段上，古村落的保護要采用剛?cè)岵拇胧?，既要明確處罰手段對破壞古村落保護的行為予以制止，也要對古村落保護先進單位和個人進行獎勵。獎懲制度須通過地方性立法加以規(guī)定。綜上，評估小組認為，在《辦法》基礎(chǔ)上出臺《蘇州市古村落保護條例》，解決《辦法》由于效力問題而無法規(guī)定和解決的一些問題，發(fā)揮地方立法優(yōu)勢，將古村落保護利用更好地納入法制化的軌道，納入經(jīng)濟社會發(fā)展、文化繁榮、旅游開發(fā)和城市建設(shè)的總體規(guī)劃都有著重要的意義。應(yīng)在總結(jié)陸巷、明月灣等古村落保護經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出古村落保護的新思路、新方法，規(guī)定于地方性法規(guī)中，統(tǒng)領(lǐng)未來的古村落保護工作。未來的《蘇州市古村落保護條例》最終要解決以下幾個問題：（1）按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的要求，確立保護古村落與發(fā)展古鎮(zhèn)經(jīng)濟相協(xié)調(diào)的原則，尋找保護與發(fā)展之間的最佳契合點；（2）借蘇州市成立蘇州國家歷史文化名城保護區(qū)之機，落實實施意見中提出的三級保護機構(gòu)的構(gòu)想在地方性法規(guī)中，明確古村落的管理機構(gòu)和運作方式，理順古村落管理體制；（3）明確古建筑的產(chǎn)權(quán)歸屬和宅基地流轉(zhuǎn)制度；（4）明確各級古村落的申報和評審流程；（5）全面加強歷史遺跡、傳統(tǒng)故居保護工作，特別是加強對非物質(zhì)文化的保護，從活態(tài)保護觀念入手，推進古村落的整體保護；（6）通過立法，細化行政處罰的規(guī)定和獎勵措施。加大對破壞古村落整體風(fēng)貌行為的處罰力度，杜絕新的對古建筑和古村落環(huán)境新的破壞。

蘇州市古村落保護辦法第一條為了加強對古村落的保護，維護古村落傳統(tǒng)風(fēng)貌，繼承優(yōu)秀歷史文化遺產(chǎn)，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實際，制定本辦法。第二條本辦法所稱古村落，是指具備下列條件的農(nóng)村村民居住和從事各種生產(chǎn)的聚居點：（一）村落形成于1911年以前，傳統(tǒng)風(fēng)貌與格局具有特色，傳統(tǒng)街巷及兩側(cè)古建筑保存較為完整；（二）文物古跡比較豐富，有10處以上1911年以前形成的民居、祠堂、寺廟、義莊、會館、牌坊、橋梁、駁岸、古井、古文化遺址、古墓葬及近現(xiàn)代重要史跡、優(yōu)秀建筑；（三）具有傳統(tǒng)風(fēng)貌的河道水系、地貌遺跡，古樹名木等；（四）具有地方特色的民族民間傳統(tǒng)文化。具備前款條件的村落，由市文物、規(guī)劃、建設(shè)行政主管部門組織專家評審后，報市人民政府審定并公布為蘇州市控制保護古村落。第三條市和縣級市、區(qū)人民政府負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的古村落保護，應(yīng)當(dāng)將古村落保護納入本地區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。古村落所在地鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處，下同）負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的古村落的日常管理和具體保護項目的實施。古村落較多的鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立古村落保護管理機構(gòu)。第四條市和縣級市、區(qū)文物行政主管部門負責(zé)對古村落的文物保護工作實施管理、監(jiān)督和指導(dǎo)。市和縣級市、區(qū)規(guī)劃行政主管部門負責(zé)對古村落的規(guī)劃保護工作實施管理、監(jiān)督和指導(dǎo)。市和縣級市、區(qū)建設(shè)行政主管部門負責(zé)對古村落的建設(shè)保護工作實施管理、監(jiān)督和指導(dǎo)。發(fā)展改革、財政、旅游、園林綠化、水務(wù)、國土、環(huán)保、公安、城管、工商、房管等部門，按照各自職責(zé)，做好古村落保護工作。第五條古村落的保護，應(yīng)當(dāng)堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、有效保護、合理利用、科學(xué)管理的原則。第六條古村落所在地人民政府和文物、教育、新聞出版、廣播電視等部門應(yīng)當(dāng)做好古村落保護的宣傳教育工作。第七條古村落所在地鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)配合縣級市、區(qū)相關(guān)行政主管部門做好古村落內(nèi)文物古跡、古樹名木、河道水系、地貌遺跡等古村落資源的普查工作。普查結(jié)果應(yīng)當(dāng)?shù)怯浽靸?，按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定公布，并設(shè)立保護標(biāo)志。第八條古村落所在地縣級市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)在古村落公布后兩年內(nèi)組織編制完成保護規(guī)劃，經(jīng)市文物、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保行政主管部門共同審核后，報市人民政府批準(zhǔn)，納入城鎮(zhèn)總體規(guī)劃。古村落所在地人民政府在實施古村落保護性修復(fù)工程前，應(yīng)當(dāng)編制修建性詳細規(guī)劃，并進行公示，征求公眾意見。第九條古村落保護規(guī)劃應(yīng)當(dāng)明確古村落的規(guī)模和發(fā)展方向，合理布局