河南省孟州市黃河灘區(qū)土地開發(fā)整理模式研究

河南省孟州市黃河灘區(qū)土地開發(fā)整理模式研究

孟州市位于河南省西北部，焦作市西南部。它是一個人口稠密的城市，有完整的工業(yè)體系。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、人口的增加和工業(yè)化、城市化進程的不斷深入,對土地資源的需要量也越來越大,如何實現(xiàn)土地資源的開發(fā)利用和人口的協(xié)調(diào)發(fā)展,這是關(guān)系到生存和發(fā)展的重要問題。孟州市擁有大量的黃河灘區(qū),共有耕地16萬畝,其中比較固定、可常年種植的有14萬畝,涉及3鎮(zhèn)(西虢、化工、南莊)、2個農(nóng)場(全義農(nóng)場、華興公司農(nóng)場)、2個辦事處,72個行政村,11.2萬人。黃河灘區(qū)的開發(fā)和利用對生態(tài)要求高,因此,創(chuàng)建可持續(xù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式更顯得必要和緊迫,同時也是緩解建設(shè)占地與耕地保護矛盾的關(guān)鍵所在。為了提高土地的利用率,增加有效耕地面積,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境,孟州市科學合理地制定土地開發(fā)整理專項規(guī)劃,在科學發(fā)展觀的指導下,因地制宜地開展土地開發(fā)整理,近年來先后完成了四個土地開發(fā)整理項目,實施面積31500畝,凈增耕地面積4500畝,社會、經(jīng)濟和生態(tài)效應(yīng)顯著。筆者走訪了孟州市國土資源局及土地開發(fā)整理項目區(qū),詳細了解了土地開發(fā)整理項目的情況,總結(jié)孟州市近五年來土地開發(fā)整理的實踐經(jīng)驗和相應(yīng)的運作模式,以期為其他黃河灘區(qū)的土地開發(fā)整理提供經(jīng)驗借鑒。1事前預評-事中監(jiān)管-事后檢查模式孟州市在土地開發(fā)整理的實踐中,充分考慮當?shù)攸S河灘區(qū)的自然和社會經(jīng)濟特點,逐步構(gòu)建了適合本地實際的土地開發(fā)整理管理模式,其核心是事前預評-事中監(jiān)管-事后檢查的管理模式。孟州市在規(guī)劃、設(shè)計與實施土地開發(fā)整理項目的過程中,與相關(guān)部門密切配合編制科學性強和操作性較強的土地開發(fā)整理規(guī)劃,并開展土地開發(fā)整理的環(huán)境影響評價,強調(diào)公眾參與,強化對項目實施的監(jiān)理和規(guī)范操作,加強對項目的驗收管理,構(gòu)建了立體型的土地開發(fā)整理管理模式,在確保土地開發(fā)整理效果、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收以及改造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用。1.1強化組織領(lǐng)導土地開發(fā)整理項目投資大,規(guī)模廣,周期長,涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、計劃、財政、電力等多個部門。為保證項目順利實施,孟州市委、市政府高度重視,國土部門檢查監(jiān)督具體落實,各相關(guān)部門積極配合,并專門成立各相關(guān)部門主要負責人為主要成員的項目領(lǐng)導組,全面負責項目的組織協(xié)調(diào)和指導工作。同時為保證土地整理項目的工程進度和質(zhì)量,孟州市國土資源局率先在焦作市建立了工程進度聯(lián)查制度,成立由工程監(jiān)理、鎮(zhèn)政府負責人、國土所、財政所、村負責人、村民代表等人員組成的聯(lián)查小組,按照工程進度計劃表的有關(guān)時點,召開聯(lián)查會議,對工程按進度實施情況進行檢查,并就工程實施過程中出現(xiàn)的問題和困難,及時商討應(yīng)對措施。1.2制定土地整理規(guī)劃方案孟州市充分考慮項目區(qū)的自然和社會經(jīng)濟條件差異,不同區(qū)域制定不同的土地開發(fā)整理規(guī)劃方案。在具體實踐中,按照數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)要求三者并重的原則,在認真調(diào)查土地后備資源、水資源和生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上,協(xié)同發(fā)展改革委員會、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水利、電力、交通、勞保、財務(wù)和民政等相關(guān)部門,因地制宜地制定土地利用開發(fā)整理規(guī)劃方案,作為全面開展土地開發(fā)整理工作的總體指導。在綜合考慮各種優(yōu)勢條件和限制因素的基礎(chǔ)上,科學合理地進行田、水、路、林、村的規(guī)劃布置,并在多種規(guī)劃方案進行綜合效益(社會、經(jīng)濟和生態(tài)等方面的效益)評價分析的基礎(chǔ)上,選擇最優(yōu)規(guī)劃方案。另外,孟州市已經(jīng)實施的五個土地開發(fā)整理項目也非常注重差別化設(shè)計,保證規(guī)劃方案的可行性。例如,根據(jù)黃河風沙大、防風固沙任務(wù)重的特點,在項目區(qū)的周邊設(shè)立寬50米至60米的防風林帶,在新開發(fā)的耕地中每隔160米栽植兩行混合樹木,對減輕風速、阻擋流沙、增加溫度、調(diào)節(jié)田間小氣候,發(fā)揮了重要作用。1.3生態(tài)環(huán)境影響評價建立土地開發(fā)整理的生態(tài)環(huán)境影響評價制度是保證土地資源可持續(xù)利用的基礎(chǔ)和前提,也是人與生態(tài)環(huán)境和諧共處的重要途徑。孟州市在土地開發(fā)整理項目的前期研究中,設(shè)立了土地開發(fā)整理的生態(tài)環(huán)境影響評價專題研究。這些專題研究科學地評價了土地開發(fā)整理項目對生態(tài)環(huán)境的影響,預測未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程可能引起的生態(tài)環(huán)境問題,也對土地開發(fā)整理過程中可能存在的生態(tài)環(huán)境問題進行科學地研究,探討土地開發(fā)整理方案的可行性,并提出切實可行的、有效的生態(tài)環(huán)境保護對策,以創(chuàng)建可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。正是由于孟州市在土地開發(fā)整理中堅持事前的生態(tài)環(huán)境影響評價,才保證了土地開發(fā)整理項目的順利實施。1.4土地整理項目實施制在土地開發(fā)整理項目組織實施中,積極推行落實公眾參與和監(jiān)管制度。(1)將公眾參與落實到土地開發(fā)整理項目的各個環(huán)節(jié)之中,實現(xiàn)真正的公眾參與:在項目開工前,通過張貼標語、電視等媒介對項目基本情況進行公告,同時采用工程公告牌,項目區(qū)標志建筑、四至及標志牌等形式進行公告;在項目實施過程中及時向群眾公告項目進展情況;項目驗收后通過群眾信箱接受群眾對項目質(zhì)量的監(jiān)督和反饋意見。(2)項目法人責任制。成立項目實施單位作為項目法人,項目法人對項目規(guī)劃設(shè)計、組織實施、工程建設(shè)及資金使用負責承擔投資風險和質(zhì)量責任。(3)招投標制。嚴格按照《國家投資土地開發(fā)整理項目招投標工作實施暫行辦法》要求,由市國土局在相關(guān)網(wǎng)站上發(fā)布招標公告,通過公開招投標擇優(yōu)選擇施工單位。孟州市實施的五個開發(fā)整理項目,全部是通過招標的方式選取承擔單位的。例如,槐樹鄉(xiāng)土地整理項目在招投標的過程中將整個項目分為七個標段,并對潛在投標人資格做出了具體和嚴格的規(guī)定,在目前土地整理企業(yè)參差不齊的條件下,能夠過濾掉不具有資質(zhì)、沒有相應(yīng)能力承擔大型項目的單位,以保證工程質(zhì)量。同時將最后的評選結(jié)果公示,接受社會監(jiān)督。(4)合同制。在項目實施的過程中,項目承擔單位撥付實施單位項目資金必須簽訂資金撥付合同,明確資金用途和雙方的責、權(quán)、利。通過招投標,項目負責單位與中標單位簽訂工程施工合同,明確工程建設(shè)內(nèi)容、工程量、質(zhì)量要求,工期和付款方式,明確雙方的權(quán)利和義務(wù)及違約責任,在工程施工中,按照合同組織施工,加強合同管理提高合同履約率。此制度保證了孟州市土地開發(fā)整理項目的順利實施和工程質(zhì)量。(5)工程監(jiān)理制。項目工程監(jiān)理工作由省國土資源廳技術(shù)人員和市級負責單位的技術(shù)人員共同組成。監(jiān)理人員對工程建設(shè)每一工序的質(zhì)量進行現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。為確保工程質(zhì)量,孟州市制定了具體的項目質(zhì)量標準和驗收辦法。對土地平整、耕作層、農(nóng)田水利設(shè)施、田間道路、農(nóng)田防護林建設(shè)等都做出明確規(guī)定。項目竣工后,驗收小組逐個進行檢查驗收,不合格的限期整改,直至達到標準要求為止。2土地開發(fā)整理孟州市有大量的黃河灘未利用地。黃河灘區(qū)有大量的中低產(chǎn)田,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較差,主要表現(xiàn)在以下幾方面:(1)灘區(qū)道路較少,且多數(shù)路面狀況較差,不能滿足規(guī)模耕種和機械化耕作,還有些田間道布局不合理,不能保證交通的暢通和便利。而一些小的生產(chǎn)路由于風蝕、雨沖和農(nóng)民耕種,退化為田埂,對農(nóng)民生產(chǎn)生活極不方便,特別是農(nóng)忙季節(jié),生產(chǎn)運輸明顯不便。(2)引水、灌溉設(shè)施嚴重不足,在調(diào)節(jié)農(nóng)田水利、防治水土流失、提高農(nóng)田產(chǎn)出方面較為薄弱。田間溝渠布局散亂,與田間道路協(xié)調(diào)性比較差,利用率低。(3)原有電力設(shè)施只可以滿足居民生活用電和原有設(shè)施用電,采用打井灌溉,耗電量大,需要布設(shè)部分電力網(wǎng)以滿足灌溉需要。(4)項目區(qū)內(nèi)樹木呈自然分布,缺乏系統(tǒng)規(guī)劃,農(nóng)田林網(wǎng)防護體系不完善,達不到農(nóng)田林網(wǎng)的建設(shè)要求,難以起到對農(nóng)田防護的作用。另外,該區(qū)域磚瓦窯廠也較多,1994年達到了頂峰,有117家大型機制企業(yè),占地總面積達一萬余畝,特別是在南莊鎮(zhèn)幾乎每個村都一個磚瓦窯。在生產(chǎn)過程中形成了大面積的廢棄地。根據(jù)當?shù)氐木唧w情況,因地制宜地采取土地開發(fā)整理措施。本著“保護生態(tài),適度開發(fā)”的原則,在確保黃河安全的情況下,進行土地綜合整治,灘區(qū)土地多為沙壤質(zhì)土,富含大量的有機物質(zhì),十分適宜開發(fā)為耕地,通過農(nóng)田水利設(shè)施配套建設(shè)、土地平整以及優(yōu)質(zhì)土的覆蓋,可以使灘區(qū)土地變?yōu)椤昂的軡?、澇能排”的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)田。因此,在實施的過程中主要是對項目區(qū)的田、水、路、林進行綜合規(guī)劃、土地平整、機械改良和道路、水利、電力等設(shè)施配套。例如,孟州市槐樹鄉(xiāng)土地整理項目設(shè)計十六個行政村,建設(shè)規(guī)模為1992.04公頃,項目總投資2452.00萬元,新建提灌站18座,新建蓄水池18座,新打機井7眼,新配變壓器21臺;埋設(shè)管道124548米,新修農(nóng)渠37099米,修復渠道15892米。規(guī)劃生產(chǎn)路6702米;整修原有路面67352米,新修水泥路2443米,新植防護林6532棵。目前項目區(qū)耕地全部達到了“田成方、路成網(wǎng)、樹成行、渠相通、旱能澆、澇能排”的標準,有效地提高了耕地質(zhì)量,也產(chǎn)生了明顯的效果:改變了傳統(tǒng)的大水漫灌方式,采用先進的管灌系統(tǒng),有效地節(jié)約水資源。配套建設(shè)完整的防風林帶,調(diào)節(jié)田間小氣候,使農(nóng)作物免受風沙侵襲。針對磚瓦窯生產(chǎn)破壞生態(tài)環(huán)境和浪費土地的狀況,2002年開始了對磚瓦窯廠的專項治理整頓行動,要求占用基本農(nóng)田和一般耕地,省道、國道、高速公路及旅游路兩側(cè),場區(qū)無自采土源的磚瓦窯全部關(guān)停,并建立復耕保證金制度,所有關(guān)停企業(yè)繳納5萬元的關(guān)停保證金,簽訂“關(guān)停復耕協(xié)議書”,明確關(guān)停期限和復耕標準。在實施過程中主要是利用工程技術(shù)手段,進行廢棄地的綜合整治。動用大批裝卸機、推土機等工程機械,投入大量的工時,復耕一畝需要完成土方工程近20立方米。在調(diào)查中了解到,近年來對磚瓦窯生產(chǎn)形成的廢棄地目前大多已經(jīng)進行復墾,復墾地上的莊稼生長良好。3土地開發(fā)整理的投資主體孟州市在土地開發(fā)整理的實踐中逐步形成了以政府投資為導向,以股份投資為主體,以優(yōu)惠政策投入為激勵,以銀行貸款投入為補充,以個人投資為調(diào)節(jié)的資金籌措機制。由于土地資源具有公共物品的屬性,政府的的公益性決定了其應(yīng)是土地開發(fā)整理的投資主體。在實踐中,孟州的政府投資主要來源有土地的各種稅費,包括耕地占用稅、土地出讓金、新增建設(shè)用地土地有償使用費、土地開墾費、農(nóng)業(yè)重點發(fā)展基金等。另外,孟州市在實踐中也逐步形成了“人三勞七”的新開發(fā)耕地分配方式,鄉(xiāng)村負責前期投資和農(nóng)戶負責后期投資相結(jié)合,鼓勵農(nóng)民群眾投工投勞投資。從土地開發(fā)整理項目區(qū)建設(shè)實踐來看,土地開發(fā)整理在孟州市己經(jīng)初步形成了產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的態(tài)勢和投資主體多元化的局面。各種經(jīng)濟組織、企業(yè)和個人都投資了土地開發(fā)整理。4經(jīng)濟產(chǎn)量—創(chuàng)建適應(yīng)市場經(jīng)濟需求的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式土地開發(fā)整理本身就是政府對土地利用現(xiàn)狀進行調(diào)整改進、綜合整治,提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場競爭能力的活動。因此,實施土地開發(fā)整理,逐步創(chuàng)建適應(yīng)市場經(jīng)濟需求的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式,是當前塑造新農(nóng)村、新農(nóng)業(yè),富裕新農(nóng)民的重要途徑。孟州市在土地開發(fā)整理過程中引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)理念,積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),高起點地發(fā)展大棚蔬菜、特種種植和養(yǎng)殖等科技含量比較高的產(chǎn)業(yè),鼓勵發(fā)展標準化示范園區(qū)和核心示范園區(qū),成為當?shù)匕l(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的一個亮點。目前,灘區(qū)經(jīng)濟作物種植面積達14.1萬畝,其中,中藥材3.6萬畝、花生5萬畝、蔬菜1萬畝、西瓜1萬畝、棉花3萬畝、果樹0.5萬畝。按今年灘區(qū)所種植的經(jīng)濟作物面積和目前的市場價格計算,16萬畝灘區(qū)總計純收入可達3.075億元,經(jīng)濟作物畝均純收入達2080元,有效地增加了農(nóng)民的收入,促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。在這方面孟州市南莊鎮(zhèn)走在了前列,該鎮(zhèn)2006年完成了國家級的土地開發(fā)整理項目。南莊鎮(zhèn)里是全國聞名的“皮毛之鄉(xiāng)”,皮毛企業(yè)較為集中,現(xiàn)有皮毛加工企業(yè)79家,從業(yè)人員達兩萬多人。具有年加工皮毛2000萬張的能力,2006年,實現(xiàn)產(chǎn)值28.6億元,完成增加值8.2億元,已經(jīng)成為亞洲最大的羊剪絨加工基地和集散地以及世界關(guān)注的銷售中心。企業(yè)吸收了大量的本地農(nóng)業(yè)勞動力,當?shù)剞r(nóng)民將其承包土地租賃給“種植好手”,改變以糧食為主的傳統(tǒng)種植模式,大量引進新品種,自覺調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),開展以藥材、棉花、花生為代表的勞動力密集型產(chǎn)品的生產(chǎn),形成具有一定規(guī)模的生產(chǎn)基地,成為農(nóng)民致富的新途徑。5土地上的權(quán)屬調(diào)整權(quán)屬調(diào)整是一項政策性很強的工作,增加有效耕地面積是土地開發(fā)整理成果的直接體現(xiàn),而對新增耕地權(quán)屬的合理調(diào)整則不僅是土地開發(fā)整理內(nèi)在的工作要求,而且關(guān)系到農(nóng)民群眾的切身利益。孟州市不斷總結(jié)經(jīng)驗,形成了適合本地的實際權(quán)屬調(diào)整模式。在具體實踐中主要采用以下三種情祝:一是將開發(fā)投入與成果分配直接掛鉤,按照誰開發(fā)誰受益的原則進行分配,投入與成果之間有一定的比例關(guān)系。二是結(jié)合新一輪土地調(diào)整,按原承包面積1:1.2的比例重新發(fā)包,其余的新增耕地由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村集中管理,按照經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求,將土地轉(zhuǎn)包,培植和發(fā)展大戶經(jīng)營。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),這種情況在南莊鎮(zhèn)比較普遍,特別是對磚瓦窯廠復墾土地,主要是由村集體出面轉(zhuǎn)包給種植大戶,價格在200-500元/畝之間,最后將土地收益在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體和農(nóng)民之間按照一定的比例進行分配。三是因地制宜地探索“按人分配”、“按工分配”、“集中支配”等多種權(quán)屬調(diào)整方式。另外,為配合小浪底移民,孟州市優(yōu)先將開發(fā)的黃河灘的土地化為移民的土地,將土地使用權(quán)分配給移民。實踐證明,這些調(diào)整方式很好地適應(yīng)了當?shù)匕l(fā)展的實際情祝,最大限度地保護好農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。6構(gòu)建土地開發(fā)整理的新機制目前孟