《證券法》未實(shí)施后的爭論

《證券法》未實(shí)施后的爭論

1993年8月14日，國務(wù)院頒布了中國第一部公務(wù)員管理法律法規(guī)，即《國家公務(wù)員暫行條例》，表明中國的公務(wù)員制度是建立的。但此后我國一直缺乏一部實(shí)施公務(wù)員制度的基本法律。2005年4月,全國十屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議并通過了《中華人民共和國公務(wù)員法》,這部歷時(shí)五年、經(jīng)過13次修改的我國第一部實(shí)施公務(wù)員制度的基本法律,自2006年1月1日起施行,同時(shí)廢止《暫行條例》。《公務(wù)員法》是總結(jié)我國《暫行條例》實(shí)施的近十多年來的經(jīng)驗(yàn),在不斷深化人事制度改革的基礎(chǔ)上,依據(jù)中國的新實(shí)際情況、借鑒世界其他國家經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上醞釀出臺的。因此,它與《暫行條例》相比有很多創(chuàng)新之處。但在出臺之前,國內(nèi)許多學(xué)者就對其草案在某些方面提出了種種質(zhì)疑,在它剛剛出臺后又引起了許多學(xué)者的爭論和思考。早在公務(wù)員法起草階段,國家公務(wù)員法起草小組副組長馬慶鈺就指出“目前該草案爭議最大的問題,是《草案》對公務(wù)員的界定超出了國家行政機(jī)關(guān)的范疇?！薄稌盒袟l例》將公務(wù)員界定為:“各級國家機(jī)關(guān)中除工勤人員以外工作人員?！薄豆珓?wù)員法》擴(kuò)大了公務(wù)員的范圍:“本法所稱公務(wù)員,是指依法履行公職,納入國家行政編制,由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！边@一新的界定,擴(kuò)大了公務(wù)員范圍,各級黨委機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體使用國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員以及立法、審判、檢察機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員也被納入公務(wù)員范疇。對此,《公務(wù)員法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、人事部副部長侯建良表示,“這樣規(guī)定有利于保持各類機(jī)關(guān)干部的整體一致性,有利于統(tǒng)一管理,也有利于黨政機(jī)關(guān)之間干部的交流使用,同時(shí)也參照了國際通行做法”。有的學(xué)者則認(rèn)為,公務(wù)員范圍的擴(kuò)大自有其政治上的合理因素,但不可否認(rèn)的是法理基礎(chǔ)尚顯薄弱甚至欠缺。他們認(rèn)為,把法官、檢查官等列入公務(wù)員范圍不符合憲法。曾參與《暫行條例》起草和制定工作的北京大學(xué)教授姜明安認(rèn)為“把法官、檢查官納入公務(wù)員范圍,會(huì)為行政干涉司法、司法權(quán)行政化提供法律依據(jù)”?！豆珓?wù)員法》從草案面世到正式頒布,一直都存在諸如此類來自不同領(lǐng)域不同學(xué)者的聲音。盡管存在這些不同的聲音,但筆者認(rèn)為,《公務(wù)員法》除了沿《暫行條例》繼續(xù)體現(xiàn)中國特色,如堅(jiān)持任人唯賢、德才兼?zhèn)涞挠萌嗽瓌t、堅(jiān)持公務(wù)員思想政治建設(shè)等,在制度上確有一些創(chuàng)新之處,值得肯定。一、“公共服務(wù)法”比“臨時(shí)立法”更重要(一)《刑法》規(guī)定了職務(wù)晉升雙梯制正如馬慶鈺教授所說,“在公務(wù)員管理中將實(shí)行以職位分類為主,代替以往的品位分類為主體,是《公務(wù)員法》草案中最大的亮點(diǎn)”。職位分類是以‘事’為中心的分類,側(cè)重職位的職務(wù)、職責(zé)與職權(quán);而品位分類是‘人’為中心的分類,側(cè)重人的資歷條件。宋世明教授也認(rèn)為:“《草案》規(guī)定職務(wù)職級晉升雙梯制,是一個(gè)很大的亮點(diǎn)”。1993年以來,我們僅將公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩大類,這實(shí)際上是一種沒有職位類別區(qū)分的職務(wù)分類,基層公務(wù)員晉升空間很小,公務(wù)員待遇很大程度上取決于其擔(dān)任職務(wù)的高低,因而出現(xiàn)了許多“跑官、買官、賣官”的腐敗現(xiàn)象?！豆珓?wù)員法》為解決這一問題,將職位分為行政執(zhí)法類、綜合管理類和專業(yè)技術(shù)類等類別,并創(chuàng)設(shè)了“雙梯制”,即職務(wù)晉升或級別晉升均可提高其級別待遇;其次,《公務(wù)員法》將專業(yè)技術(shù)首次寫入法律條文,也使公安部門的法醫(yī)、外交部門中的翻譯等專業(yè)技術(shù)人員不再因?yàn)槁殑?wù)級別上不去使合理的經(jīng)濟(jì)利益得不到保障。(二)解決了不晉升職務(wù)等激勵(lì)的問題《暫行條例》對公務(wù)員工資制度進(jìn)行了第三次調(diào)整,增設(shè)級別工資,建立了以職務(wù)工資和級別工資為主體的職級工資制,一定程度上解決了不晉升職務(wù)也能提高待遇的問題。但級別設(shè)置偏少而且因?yàn)閷?shí)行“職務(wù)工資、級別工資、基礎(chǔ)工資和工齡工資”的基本工資制,激勵(lì)力度不夠?！豆珓?wù)員法》改變《暫行條例》實(shí)施以來的“四結(jié)構(gòu)”基本工資制,制定“兩結(jié)構(gòu)”基本工資制,加大級別的激勵(lì)力度,使公務(wù)員的待遇可以不通過“擠職務(wù)”的方式得到提高,對抑制腐敗行為的發(fā)生具有積極作用。(三)部門行政人事改革重能力而非工作年限規(guī)定對公務(wù)員的考核重點(diǎn)是考核工作實(shí)績,使考核更具客觀性,體現(xiàn)了現(xiàn)代公共部門行政人事改革注重能力而非工作年限的趨勢。在考核結(jié)果的劃分上,針對考核等次過少,實(shí)踐中出現(xiàn)“稱職大平臺”的問題,增加了“基本稱職”這一檔次。使考核結(jié)果的劃分進(jìn)一步細(xì)化,更能客觀全面反映考核結(jié)果,更具可操作性。(四)強(qiáng)化考試高?；鶎討?yīng)用制度宋世明曾指出:“我國公務(wù)員制度進(jìn)口依然不嚴(yán),出口依然不暢是最突出的兩個(gè)問題。這其中,‘凡進(jìn)必考’的錄用制度沒有得到不折不扣的落實(shí)是最突出的問題。”由于《暫行條例》的權(quán)威性不夠,導(dǎo)致執(zhí)法力度不強(qiáng),“凡進(jìn)必考”觀念談薄,對制度的落實(shí)不夠嚴(yán)格。因此,《公務(wù)員法》在“錄用”一章中強(qiáng)化了公務(wù)員的考試錄用制度。在“法律責(zé)任”一章中加大了違背錄用考試制度的相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任與法律責(zé)任,這將為“凡進(jìn)必考”的原則和實(shí)踐提供較強(qiáng)的法律依據(jù)。(五)公務(wù)員制度的改革職位聘任是指機(jī)關(guān)與所聘公務(wù)員按照平等自愿、協(xié)商一致的原則,通過簽訂聘任合同來任用公務(wù)員的一種任職方式。聘任制有合同管理、平等協(xié)商、任期明確的特點(diǎn)?！稌盒袟l例》規(guī)定“部分職務(wù)實(shí)行聘任制”,但對聘任制的適用范圍、具體內(nèi)容、管理辦法等,未作具體規(guī)定,而《公務(wù)員法》專章規(guī)定聘任制,明確規(guī)定對一些專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位可實(shí)行聘任制并按合同進(jìn)行管理,并加強(qiáng)實(shí)施聘任制的監(jiān)督管理。這反映了公務(wù)員制度改革的一個(gè)普遍趨勢。在近二十年來,國外公務(wù)員管理越來越多地采用聘任制。此舉被實(shí)踐證明為靈活、良好運(yùn)用非公共部門高級專業(yè)人才的合法途徑。反映了公共部門人事行政改革的彈性化新趨勢。(六)般侵權(quán)責(zé)任方面隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步發(fā)展和完善,民主政治建設(shè)、法治國家建設(shè)、責(zé)任政府的提出,都要求責(zé)任行政理念的不斷加強(qiáng)和落實(shí),而我國《公務(wù)員法》的頒布,正是責(zé)任行政理念在我國公務(wù)員隊(duì)伍中的法制化體現(xiàn)。與《暫行條例》相比,筆者認(rèn)為以下兩個(gè)方面是兩個(gè)突出的亮點(diǎn):1.公務(wù)員對上級的違法或錯(cuò)誤決定,可以說“不”?！豆珓?wù)員法》規(guī)定,公務(wù)員有權(quán)對于此種決定提出修改意見。對于執(zhí)行明顯違法或錯(cuò)誤的決定和命令,公務(wù)員本人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,這是增強(qiáng)公務(wù)員的責(zé)任意識、促進(jìn)責(zé)任行政的一個(gè)積極舉措,也在一定程度上有助于解決特別權(quán)利關(guān)系形成的層級節(jié)制制度“服從命令”與“依法行政”沖突。2.完善了責(zé)任追究制度?！豆珓?wù)員法》將“引咎辭職”制度引入公務(wù)員管理中,強(qiáng)調(diào)了公務(wù)員隊(duì)伍中領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。所謂“引咎辭職”是指公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響,或者對重大事故負(fù)有重大領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,不宜再擔(dān)任現(xiàn)職,由本人主動(dòng)提出辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。它是擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員對本人失職失誤的一種主動(dòng)追究。此舉讓領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任不再是一種抽象責(zé)任而是更可操作化?！豆珓?wù)員法》的這些創(chuàng)新之處體現(xiàn)了現(xiàn)代公共部門人事管理中彈性化和注重能力的最新趨勢。對于弱化“官本位”的思想、抑制腐敗行為、塑造公務(wù)員公共精神、健全公務(wù)員的激勵(lì)保障機(jī)制方面具有積極作用。二、《刑事訴訟法》出臺的背景盡管《公務(wù)員法》較之《暫行條例》有一定的創(chuàng)新進(jìn)步之處,但不可否認(rèn),《公務(wù)員法》仍有許多地方值得我們進(jìn)一步思考。如前面提到的關(guān)于公務(wù)員的界定就是一個(gè)值得商榷的問題。筆者認(rèn)為,法官、檢查官不應(yīng)被納入公務(wù)員范圍。法官是一種性質(zhì)特殊的國家公職人員,必須維護(hù)公正,必須處于高度獨(dú)立超脫的地位,馬克思說過:“法官除了法律,沒有別的上司”。正是由于法官的特殊性質(zhì),現(xiàn)代法治國家普遍實(shí)行司法獨(dú)立,而法官、檢查官納入公務(wù)員范圍后,則很容易出現(xiàn)行政干涉司法、司法權(quán)行政化的問題,這也與黨的十六大提出的司法與行政事務(wù)逐步相分離的改革要求不相符;其次,這樣的界定會(huì)使黨的政府化和國家化的色彩加深,而立法、司法、行政等部門之間的功能卻會(huì)變得更加模糊,也會(huì)阻礙公務(wù)員依法行政;再次,將法官、檢查官納入“公務(wù)員”系列管理將導(dǎo)致《公務(wù)員法》與《法官法》、《檢查官法》以及公務(wù)員考試與國家司法考試的沖突,最終影響中國的法律職業(yè)化的發(fā)展和司法改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另外,《公務(wù)員法》未就社會(huì)廣泛關(guān)注的“領(lǐng)導(dǎo)干部資產(chǎn)申報(bào)制度”