管好人民的錢袋子

管好人民的錢袋子——強(qiáng)化對(duì)縣級(jí)財(cái)政預(yù)決算審查監(jiān)督工作的思考李約處財(cái)政預(yù)算是管理和調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)的重要手段。審查批準(zhǔn)本級(jí)財(cái)政預(yù)算并監(jiān)督其執(zhí)行，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會(huì)的基本職權(quán)。如何強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，人大為老百姓管好“錢袋子”，推進(jìn)政府依法理財(cái)，把好政府用錢的“閘門”，成為縣級(jí)人大監(jiān)督工作的一個(gè)重要課題。一、預(yù)算監(jiān)督存在的問題（一）預(yù)算編制指標(biāo)過粗。從本質(zhì)上講，一方面一級(jí)政府的年度預(yù)算實(shí)際上就是這一級(jí)政府在年度內(nèi)必須開展的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的財(cái)力保障計(jì)劃。而事實(shí)上，由于政府預(yù)算編制時(shí)間短促，缺乏科學(xué)的預(yù)測(cè)和精確的計(jì)劃，預(yù)算資金未落實(shí)到具體單位和項(xiàng)目，客觀造成了“部門伸手，領(lǐng)導(dǎo)批條，追加預(yù)算”等隱性分配或二次分配。另一方面政府提交人代會(huì)的預(yù)算草案中表格部分一般為收支總表，通常只是一個(gè)大數(shù)，最多列到“款”。由于收支科目粗糙，項(xiàng)目不細(xì)，透明度低，人大無法據(jù)此進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。（二）部門預(yù)算缺乏科學(xué)性、準(zhǔn)確性。實(shí)行部門預(yù)算是近年預(yù)算制度改革最重要、最見成效的亮點(diǎn)，但縣級(jí)而言，部門預(yù)算執(zhí)行還不夠科學(xué)和完善。財(cái)政部門對(duì)部門編制的預(yù)算建議數(shù)調(diào)查核實(shí)不夠準(zhǔn)確真實(shí)，不能正確反映各部門正常消耗的實(shí)際水平，無法形成科學(xué)合理的經(jīng)常性支出的定額標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于財(cái)力困難縣來說，即使各部門編制的預(yù)算經(jīng)過調(diào)查、核實(shí)、評(píng)估是科學(xué)準(zhǔn)確的，但因財(cái)力不足也無法實(shí)現(xiàn)。只能按照財(cái)政原先計(jì)劃好的“盤子”最終確定部門預(yù)算。部門預(yù)算仍存在預(yù)算內(nèi)外資金“兩張皮”的現(xiàn)象，預(yù)算編制仍側(cè)重于預(yù)算內(nèi)資金，對(duì)預(yù)算外資金仍采用比較松散的核定辦法，表面上引入綜合預(yù)算編制方式，單位的收入看似納入預(yù)算管理或財(cái)政代管，但實(shí)際上未對(duì)部門所有的財(cái)力進(jìn)行“捆綁式”綜合考慮，統(tǒng)籌安排。（三）人大常委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置不適應(yīng)預(yù)算監(jiān)督的實(shí)際需要。人大預(yù)算監(jiān)督是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、要求標(biāo)準(zhǔn)高、十分復(fù)雜的工作。目前，縣級(jí)人大常委會(huì)基本上沒有專門的預(yù)算工作機(jī)構(gòu)，日常監(jiān)督主要由財(cái)經(jīng)工委承擔(dān)，財(cái)經(jīng)工委大多數(shù)為2人，甚至有的縣是1人，且缺乏足夠的專業(yè)人員和管理力量，難以對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行全方位的跟蹤監(jiān)督。（四）人大知情權(quán)不能得到有效落實(shí)。由于沒有相關(guān)的法律法規(guī)作保障，加上各種原因使人大尚不能過多地介入預(yù)算編制的前期工作。因此，人大常委會(huì)只能靠聽介紹，靠粗淺的調(diào)查了解，對(duì)許多情況一時(shí)搞不清楚，無法掌握預(yù)算編制的相關(guān)過程及編制依據(jù)。情況不明，信息不靈，自然也就失去了監(jiān)督的主動(dòng)性，審議也就更缺乏針對(duì)性、有效性。（五）人大預(yù)算監(jiān)督缺乏有效的剛性手段。人大預(yù)算監(jiān)督從本質(zhì)上講是體現(xiàn)人民意志，行使人民當(dāng)家作主權(quán)力的行為。但在現(xiàn)實(shí)中人大審查預(yù)算、決算除了聽取政府相關(guān)的報(bào)告外，只能依靠聽取政府審計(jì)部門的審計(jì)報(bào)告，而政府審計(jì)部門對(duì)財(cái)政審計(jì)監(jiān)督則屬于一種政府內(nèi)部的自我監(jiān)督。在現(xiàn)行的體制下，縣級(jí)人大內(nèi)部沒有類似于審計(jì)部門這種能夠?qū)ω?cái)政收支情況進(jìn)行直接審計(jì)的機(jī)構(gòu)，只好依靠政府組成部門對(duì)政府實(shí)施監(jiān)督。這是人大預(yù)算監(jiān)督無法擺脫程序性監(jiān)督的體制性原因之一?？傮w來看，目前基層人大常委會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督力度不夠，基本上處于走程序的狀態(tài)。國家的錢是人民的，是老百姓的，怎么使用應(yīng)體現(xiàn)人民群眾的意志，不能由少數(shù)人說了算。所以，人大預(yù)算監(jiān)督必須強(qiáng)化，程序性預(yù)算監(jiān)督要轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。二、強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的幾點(diǎn)思考（一）改革預(yù)算編制，細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目和深化部門預(yù)算。政府向人大提交的預(yù)算草案，應(yīng)包括預(yù)算收支總表、收支明細(xì)表、收支分級(jí)表、各部門基本數(shù)字表和詳細(xì)而通俗易懂的草案說明書。實(shí)行部門預(yù)算，解決分配層次多、預(yù)算不透明的問題。除預(yù)備費(fèi)、專項(xiàng)資金預(yù)留外，所有資金年初一次性科學(xué)合理地安排到具體部門和項(xiàng)目，并實(shí)行財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌管理。預(yù)算確定批準(zhǔn)后不允許隨意追加和削減，如確需調(diào)整，必須報(bào)經(jīng)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)，加大預(yù)算監(jiān)督的約束力。（二）做好預(yù)算審查，注重實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。長期以來，財(cái)政預(yù)算稿編制較粗，常常是“外行看不懂，內(nèi)行說不清”，預(yù)算的透明度不高。針對(duì)這一現(xiàn)狀，人大財(cái)經(jīng)工委要提前介入財(cái)政預(yù)算的編制，嚴(yán)把初審關(guān)。人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工作委員會(huì)根據(jù)省州財(cái)政工作會(huì)議精神，掌握預(yù)算編制信息，了解編制預(yù)算的重點(diǎn)，并提出意見和建議。在全面審查的基礎(chǔ)上，著重審查預(yù)算草案是否體現(xiàn)了量入為出，收支平衡，不列赤字的原則；財(cái)政收入有無可靠保證，增長是否與國內(nèi)生產(chǎn)總值增長相適應(yīng)；支出安排是否堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，確保重點(diǎn)的原則；完成年度預(yù)算任務(wù)的措施是否可行。人代會(huì)期間，反復(fù)聽取和分析人大代表對(duì)預(yù)算草案的審議意見，寫好預(yù)算審查報(bào)告。報(bào)告力求體現(xiàn)黨的方針政策，符合縣情實(shí)際，抓住代表關(guān)心的民生問題，提出切實(shí)可行的建議措施，使人代會(huì)能夠順利批準(zhǔn)預(yù)算草案。（三）加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。一是建立情況報(bào)告制度。人大常委會(huì)要求財(cái)政稅務(wù)部門每月報(bào)送預(yù)算（稅收計(jì)劃）執(zhí)行情況表，通過報(bào)送的材料及時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行情況，有針對(duì)性地進(jìn)行監(jiān)督。二是加強(qiáng)半年和全年預(yù)算執(zhí)行情況審查。每年安排兩次聽取政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，人大財(cái)經(jīng)工委每季度到財(cái)稅部門調(diào)研一至二次，參加財(cái)稅聯(lián)席會(huì)及半年預(yù)算執(zhí)行情況分析會(huì)，全面了解和掌握財(cái)政收支運(yùn)行情況，并針對(duì)存在問題提出意見和建議，加強(qiáng)財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行的約束。三是對(duì)部分部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，對(duì)在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)向財(cái)政及有關(guān)部門提出改進(jìn)建議，促進(jìn)財(cái)政部門進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理，有關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，提高資金的使用效益。四是人大財(cái)經(jīng)工委要加強(qiáng)與政府對(duì)口單位的聯(lián)系，參加政府的有關(guān)會(huì)議和重要活動(dòng)，檢查了解預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題和不足，及時(shí)向政府及財(cái)政部門提出建議和意見。（四）利用審計(jì)強(qiáng)化監(jiān)督，提高監(jiān)督質(zhì)量。人大依法對(duì)“一府兩院”的工作監(jiān)督，主要是從各項(xiàng)法律、法規(guī)執(zhí)行、客觀管理、程序化方面實(shí)施監(jiān)督，更深入的微觀監(jiān)督，則主要是依靠審計(jì)職能實(shí)施監(jiān)督。一是實(shí)行預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)制度，大力支持審計(jì)部門開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作。審計(jì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行，是實(shí)現(xiàn)從程序性審查向?qū)嵸|(zhì)性審查轉(zhuǎn)變的重要環(huán)節(jié)。每年審計(jì)部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)后，及時(shí)將審計(jì)情況報(bào)告人大常委會(huì)，人大常委會(huì)在審議財(cái)政決算草案的同時(shí)，聽取和審議政府提出的審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)于上一年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，并交辦審議意見。二是督促違規(guī)問題的整改。人大常委會(huì)積極支持和監(jiān)督審計(jì)部門依法查處違法違紀(jì)問題，對(duì)審計(jì)披露的財(cái)政違規(guī)問題整改情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，督促政府限期對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行認(rèn)真整改，并將整改情況和審議意見辦理情況向人大常委會(huì)報(bào)告，提高人大監(jiān)督的實(shí)效。（五）加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督隊(duì)伍的建設(shè)。一是人大常委會(huì)組成人員以及工作機(jī)構(gòu)中，配備熟悉預(yù)算審查監(jiān)督業(yè)務(wù)的人員，吸收一些從事財(cái)政、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)分析工作的同志，專門從事人大預(yù)算審查監(jiān)督工作。（六）監(jiān)督與支持相結(jié)合，寓支持于監(jiān)督之中。人大對(duì)政府的監(jiān)督體現(xiàn)在對(duì)政府理好財(cái)、用好財(cái)?shù)谋O(jiān)督，雙方的目標(biāo)是一致的，是一種良好的互動(dòng)關(guān)系。人大常委會(huì)在工作中，不只是監(jiān)督政府如何編制預(yù)算、如何花錢，更注重支持政府如何增加收入，寓支持于監(jiān)督之中。首先支持政府抓好稅收征管。其次支持政府狠抓非稅收入，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算外資金“收支兩條線”管理。第三支持政府加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)。要按照紅河州南部經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣和財(cái)政收入億元縣的目標(biāo)要求，支持政府聚財(cái)、富民、興縣。（七）跟蹤督辦審議意見，確保監(jiān)督取得實(shí)際效果。在審議的過程中提出的意見或建議，可交政府有