中國改革的頂層設計與基層創(chuàng)新

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大家好！中國改革的頂層設計與基層創(chuàng)新李樹林內蒙古黨校公共管理教研部主任教授博士CompanyLogo內容改革藍圖急需頂層設計1.頂層設計的提出及內涵2.改革的歷史進程與現(xiàn)實困境3.行政頂層設計的理念4.改革的頂層設計與路線圖5.CompanyLogo深化改革要改變思路2012年以前的思路：“摸著石頭過河”，就是解決實際問題，解決容易解決的問題，零敲碎打，逐步、漸進的發(fā)展。思路十八大后的思路：改革頂層設計CompanyLogo一、改革藍圖急需頂層設計二、頂層設計的提出及內涵CompanyLogo什么是頂層設計？

“頂層設計”（Top—DownDesign）是西方國家源于自然科學或大型工程技術領域的一種設計理念。所謂“頂層設計”，實際上是指“從高處著眼的自上而下的層層設計”。這種設計是針對某一具體設計對象，運用系統(tǒng)論的方式，站在最高處俯瞰全景，采取了自高端開始的總體構想和戰(zhàn)略設計，注重規(guī)劃設計與實際需求的緊密結合。CompanyLogo頂層設計的三個特點縝密的理性思維強調執(zhí)行力整體主義戰(zhàn)略在根據(jù)任務需求確定核心或終極目標后，“頂層設計”的所有子系統(tǒng)、分任務單元都不折不扣地指向和圍繞核心目標，產生頂層設計所預期的整體效應。“頂層設計”是自高端開始的“自上而下”的設計，但這種“上”并不是憑空建構，而是源于并高于實踐，是對實踐經驗和感性認識的理性提升，并“藍圖”化。頂層設計”的確定整體主義戰(zhàn)略和繪制“藍圖”以后，注重執(zhí)行，體現(xiàn)了精細化管理和全面質量管理戰(zhàn)略，強調執(zhí)行，注重細節(jié)，注重各環(huán)節(jié)之間的互動與銜接。頂層設計被誤讀了什么中文把Top-DownDesign翻譯為“頂層設計”，應該注意到，這只是抓住了它的最重要的特點，并沒有表達出全部含義。正因為這樣，“頂層設計”容易被望文生義地誤解為是“對頂層（高層）的設計”或“僅限于頂層（高層）的設計”。其實不然，它本身就包含著“基層設計”，強調要具體化到細部，細節(jié)決定成敗。也包含“摸著石頭過河”。現(xiàn)在，既然這樣的翻譯已經約定俗成，那么，關鍵的就在于要準確地理解它的內涵。

“改革頂層設計”作為一個被賦予特殊含義的術語，首現(xiàn)于2010年10月中央關于制定我國第十二個五年計劃的建議，隨后在中央經濟工作會議和2011年兩會的政府工作報告和提交審查的“十二五”規(guī)劃綱要草案中被反復強調。在中央關于制定我國第十二個五年計劃的建議中，以及在2011年兩會的政府工作報告中，關于這個概念的基本一致表述是：“必須以更大決心和勇氣全面推進各領域改革。要加強改革頂層設計，在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)取得突破。”“要全面深化改革開放。更加重視改革頂層設計和總體規(guī)劃，大力推進經濟體制改革，積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革，加快推進文化體制、社會體制改革，不斷完善社會主義市場經濟體制，擴大社會主義民主，完善社會主義法制，使上層建筑更加適應經濟基礎發(fā)展變化，為科學發(fā)展提供有力保障。”CompanyLogo123從這個富有新意的表述中，可以解讀出“改革頂層設計”的三個主要精神：完善上層建筑，保障科學發(fā)展謀劃改革全局，調整改革戰(zhàn)略抓住改革關鍵，推動改革突破CompanyLogo中共新班子執(zhí)政五大亮點亮點務實反腐自律親民改革12月7日至11日，中共中央總書記、中央軍委主席習近平在廣東省考察工作。這是習近平在深圳蓮花山公園向鄧小平銅像敬獻花籃。11月21日，李克強在北京主持召開

全國綜合配套改革試點工作座談會“改革是最大的紅利”十八大報告：“完善體制改革協(xié)調機制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調重大改革?！币钊胙芯咳嫔罨w制改革的頂層設計和總體規(guī)劃，明確提出改革總體方案、路線圖、時間表。要堅持有效的改革路徑，尊重人民首創(chuàng)精神，尊重實踐、尊重創(chuàng)造，堅持全局和局部相配套、治本和治標相結合、漸進和突破相促進，鼓勵大膽探索、勇于開拓，允許摸著石頭過河。改革路線圖改革路線，一是要確定方問與目標，往哪去？二是要制定步驟、方法，怎么去？改革是由社會領導集團主導、社會各種力量參與，自上而下與自下而上共同推動的結果。所以，需要綜合考慮領導的決策力、精英的認同度與民眾的利益點。

深化行政體制改革。行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求。要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義轉變。穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責體系。優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理。嚴格控制機構編制，減少領導職數(shù)，降低行政成本。推進事業(yè)單位分類改革。完善體制改革協(xié)調機制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調重大改革。

————摘自十八大報告三、改革的歷史進程與現(xiàn)實困境（一）改革開放以來的6次公共管理改革回顧改革開放以來的行政體制改革歷程，有助于更好地把握新的中國行政體制改革。1982年和1988年：計劃經濟框架內的行政管理體制改革。1、1982年：提高政府工作效率，實行干部年輕化【關鍵詞】減少職數(shù)、年輕化歷史性進步：一是開始廢除領導干部職務終身制，二是精簡了各級領導班子，三是加快了干部隊伍年輕化建設步伐。第一次改革之后，國務院各部委正副職是一正二副或者一正四副，部委的領導班子成員的平均年齡從64歲減到60歲，局級干部的平均年齡從58歲降到50歲。本次改革沒有觸動高度集中的計劃經濟管理體制，政府職能沒有轉變。到1981年底,國務院共設有機構100個,達到歷史最高峰，1982年進行了機構改革。這次改革使國務院各部門從100個減少為61個，人員編制從5.1萬人減少為3萬人。2、1988年：轉變政府職能是機構改革的關鍵【關鍵詞】轉變職能

1988年的政府機構改革是在推動政治體制改革，深化經濟體制改革的大背景下出現(xiàn)的，其歷史性的貢獻是首次提出了轉變政府職能是機構改革的關鍵這一命題。由于后來一系列復雜的政治經濟原因，這一命題在實踐中沒有及時破題，原定于1989年開展的地方機構改革暫緩進行。國務院在調整和減少工業(yè)專業(yè)經濟管理部門方面取得了進展。這次改革將國務院機構數(shù)量72個減為68個，機構人員編制比原來的實際人數(shù)減少19.2%。3、1993年：適應建設社會主義市場經濟的需要【關鍵詞】統(tǒng)籌黨政機構1993年和1998年：向市場經濟轉型期的行政管理體制改革。其歷史性的貢獻在于，首次提出政府機構改革的目的是適應建設社會主義市場經濟體制的需要。從學術觀察的角度，1993年的政府機構改革“目的清楚、目標不明確”。建立社會主義市場經濟體制的一個重要改革任務就是要減少、壓縮甚至撤銷工業(yè)專業(yè)經濟部門，但從1993年機構設置來看，這類部門合并、撤銷的少，保留、增加的多。如機械電子部合并本來是1988年改革的一個階段性成果，1993年改革時又被拆成兩個部——機械部和電子部；能源部本來是在1988年撤消了三個專業(yè)經濟部門的基礎上建立的，1993年改革又撤消能源部，設立了電力部和煤炭部。給人的印象是，目的與目標背道而馳。1993年改革的一個重大舉措是，實行了中紀委機關和監(jiān)察部合署辦公，進一步理順了紀檢檢查與行政監(jiān)察的關系。1993年實行中紀委機關和監(jiān)察部合署辦公的這種做法，是統(tǒng)籌黨政機構設置的重要方式之一。1988年國務院工作部門減少到68個,1992年底國務院組成部門又增加到86個,1993年再次機構調整,國務院組成部門減少到59個。4、1998年：消除政企不分的組織基礎【關鍵詞】政企分開鑒于當時機構設置與社會主義市場經濟發(fā)展的矛盾日益突出的現(xiàn)實，1998年中央人民政府實施了2008年之前涉及面最廣、改革力度最大的一次政府機構改革。1998年改革的目的與目標高度協(xié)調。推進社會主義市場經濟發(fā)展是目的，盡快結束專業(yè)經濟部門直接管理企業(yè)的體制是目標。1998年改革歷史性的進步是，政府職能轉變有了重大進展，其突出體現(xiàn)是撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經濟部門，共10個：電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、機械工業(yè)部、電子工業(yè)部、化學工業(yè)部、地質礦產部、林業(yè)部、中國輕工業(yè)總會、中國紡織總會。1998年機構改革后,72個減為53個，國務院組成部門減少到29個。政企不分的組織基礎在很大程度上得以消除。1998年改革不僅從總體上提出要建立“辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范”的行政管理體制，而且要求將政府職能轉到宏觀調控、社會管理、公共服務方面來。調整和撤銷直接管理經濟的專業(yè)部門，加強宏觀調控和執(zhí)法監(jiān)管部門，國務院組成部門由40個減少到29個，部門內設機構精簡了1/4，移交給企業(yè)、地方、社會中介機構和行業(yè)自律組織的職能達200多項，人員編制減少了一半。與此同時，新組建了國防科學技術工業(yè)委員會、信息產業(yè)部、勞動和社會保障部、國土資源部4個部委。5、2003年：行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效【關鍵詞】透明高效、“計劃”消失改革目標是，逐步形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點是，深化國有資產管理體制改革，完善宏觀調控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產監(jiān)管體制建設。改革的目的是，進一步轉變政府職能，改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本。2003年的政府機構改革是在加入世貿組織的大背景之下進行的。這次改革重大的歷史進步在于，抓住當時社會經濟發(fā)展階段的突出問題，進一步轉變政府職能。比如，建立國資委，深化國有資產管理體制改革；建立銀監(jiān)會，建立監(jiān)管體制；組建商務部，推進流通體制改革；組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，調整國家安全生產監(jiān)督管理局為國家直屬機構，加強食品藥品安全與安全生產監(jiān)管。6、2008年：權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力【關鍵詞】大部制國務院組成部門調整為27個，改革調整變動的機構15個，正部級機構減少4個。這次改革首次明確提出“大部門制”，旨在探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。7、根據(jù)國務院機構改革方案，此輪改革不再保留鐵道部、衛(wèi)生部、國家人口和計劃生育委員會、國務院食品安全委員會辦公室、國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署、國家電力監(jiān)管委員會等7個正部級機構，新組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家新聞出版廣播電影電視總局3個正部級機構，減少了4個正部級機構。（二）中國政府管理面臨的主要問題新形勢新任務新要求，國務院部門在職能定位、機構設置、職責分工、運行機制等方面還存在不少問題。主要是，職能越位、缺位問題依然突出，對微觀經濟事務干預過多過細，一些該管的又沒有管住管好；職責交叉、權責脫節(jié)、爭權諉責現(xiàn)象依然較多，行政效能不夠高；機構設置不夠合理，一些領域機構重疊、人浮于事問題依然存在；對行政權力的制約監(jiān)督機制不完善等。這些問題，一定程度上制約了社會主義市場經濟體制的完善，抑制了經濟發(fā)展活力和社會的積極性、創(chuàng)造力，增加了生產經營活動非經濟成本，同時也容易產生以權謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象，嚴重損害黨群關系，損害政府威信。必須站在全局高度，以更大的政治勇氣和智慧，凝聚力量，攻堅克難，繼續(xù)推進國務院機構改革和職能轉變，通過體制改革和制度機制建設，切實解決好這些問題。（三）新一輪行政改革的設計和方案根據(jù)黨的十八大和十八屆二中全會精神，深化國務院機構改革和職能轉變，要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，按照建立中國特色社會主義行政體制目標的要求，以職能轉變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能，加快完善社會主義市場經濟體制，為全面建成小康社會提供制度保障。深化國務院機構改革和職能轉變，必須堅持人民主體地位，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務