中國旅游景區(qū)治理

中國旅游景區(qū)治理模式序旅游，隨著時(shí)間的延續(xù)-------，正成為人們生活的必須、消費(fèi)的時(shí)尚；旅游，一個(gè)迅猛崛起的產(chǎn)業(yè)，也是充滿生機(jī)活力的新興產(chǎn)業(yè)，以其強(qiáng)進(jìn)的需求、快速的增長、廣闊的前景，被譽(yù)為朝陽產(chǎn)業(yè)。而旅游景區(qū)是旅游產(chǎn)業(yè)的核心要素，那么解決旅游景區(qū)管理和發(fā)展的首要任務(wù)任務(wù)就是理順體制、活化機(jī)制，創(chuàng)新符合市場經(jīng)濟(jì)要求、有利于景區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的景區(qū)治理模式。焦點(diǎn)要“堅(jiān)持旅游資源的嚴(yán)格保護(hù)、合理開發(fā)和永續(xù)利用相結(jié)合的原則”。正確處理好自然景觀、人文景觀的保護(hù)、研究、利用的關(guān)系。協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益、眼前利益與長遠(yuǎn)利益、局部利益與全局利益的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展治理（指權(quán)利在特定領(lǐng)域中的運(yùn)用）模式旅游景區(qū)整體租賃模式股份制企業(yè)經(jīng)營模式上市公司經(jīng)營模式整合開發(fā)經(jīng)營模式具有旅游行政職能的網(wǎng)絡(luò)復(fù)合模式第一章

旅游景區(qū)治理模式：概念與特征

一、旅游景區(qū)【國家標(biāo)準(zhǔn)】即指“經(jīng)縣以上（含縣級(jí)）行政管理部門批準(zhǔn)設(shè)立，有統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，范圍明確，具有參觀、游覽、度假、康樂、求知等功能，并提供相應(yīng)旅游服務(wù)設(shè)施的獨(dú)立單位”。二、旅游景區(qū)經(jīng)營即“調(diào)動(dòng)景區(qū)的資源，向旅游者提供滿意的服務(wù)，并取得滿意的投資回報(bào)率的活動(dòng)”。從市場的角度看，旅游景區(qū)應(yīng)具有；旅游景區(qū)如何吸引游客、如何為游客提供滿意的服務(wù)、如何實(shí)施旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。旅游景區(qū)生命周期的調(diào)控在旅游業(yè)中，并存著“旅游產(chǎn)品生命周期論”和“旅游區(qū)生命周期論”兩種認(rèn)識(shí)。1、旅游產(chǎn)品的生命周期理論反映了旅游產(chǎn)品從產(chǎn)生經(jīng)發(fā)展、飽和直到衰退的經(jīng)濟(jì)壽命過程。旅游產(chǎn)品有兩大特點(diǎn)：一是空間上的相對(duì)凝固性，二是時(shí)間上的相對(duì)穩(wěn)定性。旅游區(qū)是旅游資源與旅游產(chǎn)品的空間載體，是旅游產(chǎn)品生命周期現(xiàn)象的發(fā)生地。真正具有生命周期的是旅游產(chǎn)品而不是旅游地。決定旅游景區(qū)生命周期的主要因素一是景區(qū)旅游資源的吸引力，包括自然景觀和文化差異的吸引力;二是旅游景區(qū)的規(guī)模和容量。2、旅游區(qū)生命周期理論：旅游區(qū)的演化一般要經(jīng)過6個(gè)階段探索階段：特點(diǎn)是旅游區(qū)只有探險(xiǎn)者，旅游區(qū)的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境未因旅游活動(dòng)而改變。參與階段：人數(shù)漸多，當(dāng)?shù)鼐用裉峁┮恍┖喴自O(shè)施。旅游季節(jié)逐漸形成，旅游市場范圍開始界定，旅游公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和交通狀況開始改善，產(chǎn)生了一些旅游服務(wù)機(jī)構(gòu)。發(fā)展階段：完善的旅游市場已經(jīng)形成，吸引大量外來投資，旅游人數(shù)劇增，交通、基礎(chǔ)和服務(wù)設(shè)施極大地改善。鞏固階段：游客增長率下降，游客總量繼續(xù)增加并超過長住居民數(shù)量。為了擴(kuò)大市場，吸引更多的遠(yuǎn)距離游客，旅游促銷范圍擴(kuò)大。當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)過多旅游者的到來產(chǎn)生情緒。停滯階段：旅游環(huán)境容量達(dá)到最大限度，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境問題的出現(xiàn)，游客數(shù)量達(dá)到最大，旅游接待設(shè)施出現(xiàn)過剩。衰退或復(fù)蘇階段：旅游者減少，大量旅游設(shè)施閑置或被轉(zhuǎn)變其他功能。再通過創(chuàng)新、開發(fā)新的旅游資源，加大市場促銷，使旅游業(yè)復(fù)蘇。3、旅游景區(qū)生命周期的調(diào)控第一、旅游區(qū)生命周期理論為描述一個(gè)旅游景區(qū)的發(fā)展歷程提供了一個(gè)模式。第二、運(yùn)用旅游區(qū)生命周期理論可以預(yù)測一個(gè)旅游景區(qū)的未來發(fā)展趨勢。第三、旅游區(qū)生命周期理論為旅游景區(qū)的管理和營銷提供了長遠(yuǎn)的依據(jù)。第二章中國旅游景區(qū)治理模式體系一、體系建立的原則系統(tǒng)性原則：體系劃分方法科學(xué)合理，線路清晰，邊界明確，不互相交叉重合。實(shí)踐性原則：產(chǎn)生改革開放發(fā)展、實(shí)踐的需要，體現(xiàn)時(shí)代要求、區(qū)域特色和發(fā)展的需求。指導(dǎo)性原則：體系的建立既是對(duì)實(shí)踐成果的總結(jié)，更應(yīng)服務(wù)于實(shí)踐的需要，更大力度地指導(dǎo)旅游景區(qū)資源開發(fā)、產(chǎn)品建設(shè)和經(jīng)營管理的實(shí)踐行為。二、模式劃分的依據(jù)旅游景區(qū)經(jīng)營主體的市場化程度：景區(qū)主體-企業(yè)-獨(dú)立市場經(jīng)營-走市場化發(fā)展之路。景區(qū)以事業(yè)主體進(jìn)行景區(qū)經(jīng)營-按事業(yè)型進(jìn)行管理。（旅游景區(qū)治理模式分為企業(yè)型治理與非企業(yè)型治理兩大類別。）旅游景區(qū)經(jīng)營主體的所有制性質(zhì)：國有全資企業(yè)經(jīng)營、股份制企業(yè)經(jīng)營以及整體租賃經(jīng)營3種類型。旅游景區(qū)及其經(jīng)營主體的行政隸屬關(guān)系：決定景區(qū)的經(jīng)營治理結(jié)構(gòu)，我國現(xiàn)行政體制，都是功能性管理，而不是區(qū)域性管理。旅游景區(qū)的權(quán)屬關(guān)系：旅游景區(qū)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、資源保護(hù)權(quán)與開發(fā)權(quán)的相互關(guān)系。三、體系架構(gòu)與模式特點(diǎn)依據(jù)上述原則，旅游景區(qū)治理模式分為企業(yè)化治理與非企業(yè)化治理兩大類別。前者分為整體租賃經(jīng)營、股份制企業(yè)和國有企業(yè)經(jīng)營3種類型，后者分為具有行政職能和不具有行政職能的治理兩種類型。整體租賃經(jīng)營模式：特點(diǎn)是，旅游景區(qū)實(shí)行企業(yè)型治理，其經(jīng)營主體是民營企業(yè)或民營資本占絕對(duì)主導(dǎo)的股份制企業(yè)。如四川碧峰峽景區(qū)，重慶芙蓉洞景區(qū)及桂林陽朔世外桃源景區(qū)。此類模式-景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，開發(fā)權(quán)與保護(hù)權(quán)統(tǒng)一。(一)、整體租賃經(jīng)營模式1、模式的產(chǎn)生是20世紀(jì)90年代末期，在中西部一些旅游資源優(yōu)勢明顯而經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，伴隨著改革開放不斷深化和旅游業(yè)全面發(fā)展中產(chǎn)生的。它最初產(chǎn)生于四川省西部碧峰峽省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。1998年1月8日，成都市民營企業(yè)萬貫置業(yè)投資有限公司與碧峰峽景區(qū)所在地雅安市政府簽訂了【開發(fā)建設(shè)碧峰峽的合同書】。2、模式的主要特征:（1）在明確旅游景區(qū)國家所有的前提下，將其所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)有效分離，是此模式的核心內(nèi)涵。按照我國《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條列》等現(xiàn)行法律法規(guī)，風(fēng)景名勝資源屬國家所有，是全民共享的公共資源。（2）、追求旅游景區(qū)最有效的投資規(guī)模，是模式的基本出發(fā)點(diǎn)。所謂投資規(guī)模，是指在一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的旅游景區(qū)中，投資總規(guī)模與實(shí)際到達(dá)該景區(qū)的游客總需求量之間適宜的比列關(guān)系。如果投資總規(guī)模大于游客總需求，則形成剩余投資，造成部分投資無法按期收回，其結(jié)果是景區(qū)內(nèi)各投資主體進(jìn)行惡性競爭，對(duì)旅游景區(qū)資源和環(huán)境造成破壞。反之，則形成投資饑渴，部分游客需求無法得到滿足，必然降低旅游景區(qū)的服務(wù)質(zhì)量，造成投訴增多等現(xiàn)象。不管是投資剩余還是投資饑渴，都是無效投資。特別是投資饑渴對(duì)一個(gè)旅游景區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展是極為不利的，也是貧困地區(qū)旅游景區(qū)開發(fā)利用不足，旅游資源普遍閑置，資源優(yōu)勢不能轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的主要原因。（3）、由政府授權(quán)一家企業(yè)壟斷性整體開發(fā)是這一模式的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。旅游景區(qū)的開發(fā)實(shí)質(zhì)上是旅游資源與投資主體的結(jié)合。根據(jù)投資主體的多寡，旅游景區(qū)開發(fā)模式存在“1+多”和“1+1”兩種方式。（4）、政府統(tǒng)一規(guī)劃，企業(yè)長期經(jīng)營，是景區(qū)相關(guān)利益者各自利益的必要保障。在旅游景區(qū)經(jīng)營中，政府不但要注重旅游資源利用效率，更要注重對(duì)旅游與資源的保護(hù)，有效監(jiān)督旅游景區(qū)經(jīng)營活動(dòng)，使旅游資源永續(xù)利用。（5）、各司其職，相互制約是模式運(yùn)行的機(jī)制保證。政府是旅游景區(qū)所有者代表，主要職責(zé)是編制旅游區(qū)規(guī)劃，成立旅游景區(qū)管理機(jī)構(gòu)，并通過各種行政、立法、稅收、物價(jià)、計(jì)量、工商、行政管理手段對(duì)景區(qū)進(jìn)行直接或間接調(diào)控。3、治理結(jié)構(gòu)（1）、景區(qū)經(jīng)營總體目標(biāo)：通過政府授權(quán)，實(shí)行景區(qū)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，通過大量注入資金，使景區(qū)資源與社會(huì)資本有機(jī)地結(jié)合起來，加快景區(qū)開發(fā)建設(shè)；通過引入市場機(jī)制，促進(jìn)景區(qū)集約化經(jīng)營、規(guī)?；l(fā)展、產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，提高資金使用效率和景區(qū)資源的利用率，推動(dòng)景區(qū)可持續(xù)發(fā)展。（2）、景區(qū)經(jīng)營法規(guī)體系：《環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》、《風(fēng)景名勝區(qū)暫行條例》等；當(dāng)?shù)卣贫ǖ木皡^(qū)規(guī)劃及景區(qū)開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營管理的規(guī)章制度；租賃企業(yè)與當(dāng)?shù)卣炗喌挠嘘P(guān)經(jīng)營合同。（3）、景區(qū)管理體制：景區(qū)所在地人民政府設(shè)立專門的景區(qū)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)旅游景區(qū)行使行政管理職能。機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子由政府委任，按照公務(wù)員進(jìn)行管理。（4）、景區(qū)經(jīng)營機(jī)制：由當(dāng)?shù)卣途皡^(qū)投資企業(yè)共同組建旅游景區(qū)開發(fā)公司，政府以景區(qū)資源使用權(quán)及其胚胎設(shè)施入股，景區(qū)投資企業(yè)以資金入股，并控股。政企雙方成立董事會(huì)。4、對(duì)模式的綜合評(píng)價(jià)（1）、模式形成條件分析：這一模式的產(chǎn)生有著特定的時(shí)代背景和發(fā)展環(huán)境，并體現(xiàn)一定的地域偏向。一方面嗎，西部大開發(fā)給經(jīng)濟(jì)后發(fā)地區(qū)帶來了新視野、新思維、新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)；另一方面在中央西部大開發(fā)戰(zhàn)略的感召下，海內(nèi)外一些有實(shí)力的大型企業(yè)，也都看好西部良好的資源、有利的政策、龐大的市場。（2）、模式的優(yōu)勢分析體制創(chuàng)新：本著“三個(gè)有利于”的原則，按照建立產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)權(quán)明確的現(xiàn)代企業(yè)制度的基本原則，在確保公共資源國家所有前提下，為貧困地區(qū)的招商引資理順了機(jī)制，拓展了空間，創(chuàng)造了機(jī)遇。資本優(yōu)勢：該模式較好地解決了那些旅游資源富裕而經(jīng)濟(jì)落后的貧困地區(qū)發(fā)展旅游業(yè)的資金障礙的優(yōu)勢，同時(shí)使旅游資源優(yōu)勢較快地轉(zhuǎn)化為地方經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。有效的保護(hù)機(jī)制：在旅游資源開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系上，此模式立足于保護(hù)，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)景區(qū)規(guī)劃的絕對(duì)控制，任何不符合規(guī)劃等你經(jīng)營項(xiàng)目都將被否決不，從而避免旅游景區(qū)短期經(jīng)營中的破壞性開發(fā)。先進(jìn)的經(jīng)營理念：該模式對(duì)旅游景區(qū)實(shí)施專業(yè)化管理、企業(yè)化經(jīng)營和市場化發(fā)展的經(jīng)營戰(zhàn)略，給欠發(fā)達(dá)地區(qū)帶來了全新的觀念。顯著的效益優(yōu)勢：如四川碧峰峽景區(qū)，開業(yè)第一年就接待旅游者93萬人次，實(shí)現(xiàn)旅游收入6000多萬元利潤2600萬，帶動(dòng)相關(guān)就業(yè)人員1萬多人。（3）、模式的適用條件具有顯著的旅游資源優(yōu)勢。資源是旅游吸引力的最根本的來源，景觀是景區(qū)的主要價(jià)值體現(xiàn)，旅游產(chǎn)品的基礎(chǔ)在于資源，旅游開發(fā)前景在于景觀。只有當(dāng)景區(qū)旅游資源品位高，獨(dú)特性強(qiáng)，并具有明顯的比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢時(shí)，才能激發(fā)旅游者的消費(fèi)興趣，具有市場前景和開發(fā)價(jià)值時(shí)，才能吸引投資者的投資熱情。具有龐大的有效需求市場。就是具有適宜的消費(fèi)能力、余暇時(shí)間和消費(fèi)偏好的現(xiàn)實(shí)的和潛在的旅游消費(fèi)群體總體規(guī)模。可進(jìn)入性條件良好。包括通往景區(qū)的交通、通訊、能源等硬設(shè)施，也包括景區(qū)所在地人們對(duì)游客的包容性和親和度等軟環(huán)境。區(qū)域經(jīng)濟(jì)薄弱。整體租賃經(jīng)營模式產(chǎn)生于資源豐富、經(jīng)濟(jì)后發(fā)地區(qū)，是與這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相聯(lián)系的。地方政府主導(dǎo)有力。（4）、模式的風(fēng)險(xiǎn)分析政策風(fēng)險(xiǎn)道德風(fēng)險(xiǎn)合作風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)5、模式的完善與發(fā)展公共資源類旅游景區(qū)的經(jīng)營，實(shí)質(zhì)上是對(duì)風(fēng)景名勝、文物古跡等公共資源注入資本、技術(shù)、勞務(wù)等生產(chǎn)要素，謀求經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的最大化過程。模式是目標(biāo)的具體途徑與方法。需要進(jìn)一步完善與優(yōu)化的是：一是將景區(qū)資產(chǎn)作價(jià)入股，與外來貨幣資本組成景區(qū)經(jīng)營企業(yè)，共同受益。于是，整體租賃經(jīng)營模式出讓的就是景區(qū)資源性資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)，而不是資源性資產(chǎn)本身。這樣，就與“風(fēng)景名勝資源國家所有，不得出讓”的現(xiàn)行法規(guī)基本一致，有力規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)。二是該模式還需要更多體現(xiàn)服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，服務(wù)當(dāng)?shù)鼐用竦陌l(fā)展需要，培育海納百川的景區(qū)企業(yè)文化，有效規(guī)避合作風(fēng)險(xiǎn)。（二）、股份制企業(yè)經(jīng)營模式非上市股份制企業(yè)經(jīng)營模式：特點(diǎn)是，旅游景區(qū)實(shí)行企業(yè)型治理，其經(jīng)營主體是未上市的股份制企業(yè)。如青島瑯琊臺(tái)景區(qū)、浙江桐廬瑤琳仙境景區(qū)曲阜孔府、孔林、孔廟景區(qū)。此模式中，景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，但資源開發(fā)權(quán)與保護(hù)權(quán)統(tǒng)一。景區(qū)所有權(quán)代表-景區(qū)管理委員會(huì)。1、模式的產(chǎn)生:我國公共資源類旅游景區(qū)改制為股份制企業(yè)，投入景區(qū)經(jīng)營始于浙江省桐廬縣，成立于1993年12月18日的浙江富春江旅游股份有限公司，是全國首家以風(fēng)景旅游資源為主要資金投入的規(guī)范化股份制企業(yè)。20世紀(jì)90年代末，股份制企業(yè)經(jīng)營方式，發(fā)展到了一些國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國家級(jí)重點(diǎn)文物保護(hù)單位乃至世界遺產(chǎn)景區(qū)的開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營管理中。1996年，浙江富春江旅游股份有限公司正式與縣旅游局脫離，謀求公開上市發(fā)行股票。2000年以部分景區(qū)經(jīng)營性資產(chǎn)入股，進(jìn)入上市公司“國旅聯(lián)合”。后者與2000年9月22日上市，總股本14000萬股，流通5000萬股。富春旅游占12.23%。2、模式的主要特征：（1）、具有所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)完全分離、開發(fā)權(quán)與保護(hù)權(quán)部分分離的權(quán)屬關(guān)系。（2）、向社會(huì)籌集大量資金進(jìn)行景區(qū)開發(fā)，是模式形成的主要?jiǎng)恿?。?）、景區(qū)實(shí)行股份制經(jīng)營企業(yè)壟斷經(jīng)營。（4）、景區(qū)經(jīng)營企業(yè)需繳納一定數(shù)額的專營權(quán)使用費(fèi)。3、治理結(jié)構(gòu)：采用股份制經(jīng)營模式的旅游景區(qū)，一般對(duì)應(yīng)的是以風(fēng)景名勝或文化遺產(chǎn)為吸引物主體的景區(qū)。（1）、景區(qū)經(jīng)營總體目標(biāo)：通過股份制改造，募集大規(guī)模景區(qū)開發(fā)資金，短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)景區(qū)精品化建設(shè)和規(guī)?；l(fā)展；通過引入市場機(jī)制，促進(jìn)景區(qū)集約化經(jīng)營，推動(dòng)景區(qū)可持續(xù)發(fā)展。（2）、景區(qū)經(jīng)營法規(guī)體系：聯(lián)合國教科文組織頒布的《世界自然與文化遺產(chǎn)公約》、《文物保護(hù)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》、《風(fēng)景名勝區(qū)暫行條列》、《風(fēng)景區(qū)管理?xiàng)l例》，有關(guān)規(guī)章制度，經(jīng)營合同等。（3）、景區(qū)管理體制-實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)完全分離，開發(fā)權(quán)與保護(hù)權(quán)不完全分離的管理體制和經(jīng)營機(jī)制。景區(qū)設(shè)有景區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為景區(qū)所有者代表，實(shí)施景區(qū)管理職能。股份制景區(qū)經(jīng)營企業(yè)，全面負(fù)責(zé)景區(qū)開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營管理，將資源的開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合，對(duì)景區(qū)保護(hù)負(fù)有直接的責(zé)任。在委托經(jīng)營的情況下，景區(qū)經(jīng)營企業(yè)與管理機(jī)構(gòu)通常是一套人馬、兩塊牌子。（4）、景區(qū)經(jīng)營機(jī)制-獨(dú)家開發(fā)、壟斷經(jīng)營、市場化運(yùn)作、開發(fā)與保護(hù)一體化。景區(qū)經(jīng)營企業(yè)-自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，自我積累，自我發(fā)展。經(jīng)營投入以社會(huì)資本為主。4、對(duì)模式的綜合評(píng)價(jià)（1）、模式的運(yùn)行效果-在實(shí)踐中成效顯著。特別是在資金籌措和經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變方面，發(fā)揮了巨大作用。（2）、模式的優(yōu)勢分析--巨大的融資能力。--壟斷的經(jīng)營地位。--先進(jìn)的經(jīng)營機(jī)制。--有效的保護(hù)機(jī)制。（3）、模式的適用條件--資源條件：足夠的旅游吸引力。--區(qū)位條件：鄰近主要客源市場。--經(jīng)濟(jì)