高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀與發(fā)展

高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀與發(fā)展

預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的核心工作，它直接關(guān)系到高校各項(xiàng)工作的發(fā)展和任務(wù)的完成，關(guān)系到高校教育資金的使用效率。在當(dāng)前國(guó)家教育資金投入不斷加大的情況下,高校加強(qiáng)預(yù)算的資金管理顯得尤為重要。尤其是高校財(cái)務(wù)管理體制改革和部門(mén)預(yù)算改革不斷深入,對(duì)高校的預(yù)算管理提出了新的挑戰(zhàn),加強(qiáng)預(yù)算管理勢(shì)在必行。一、大學(xué)預(yù)算管理中存在的問(wèn)題(一)合同簽訂、履行監(jiān)督和制度缺失高校在預(yù)算管理方面存在的普遍問(wèn)題就是內(nèi)部控制制度不健全,制度建設(shè)不到位,使得教職工對(duì)預(yù)算執(zhí)行的認(rèn)識(shí)不夠。體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(1)合同管理內(nèi)部控制不健全。高校一般都沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)門(mén)的合同管理機(jī)構(gòu)或賦予某個(gè)部門(mén)合同管理職能,各單位都可以對(duì)外簽訂合同,有的合同以學(xué)校名義簽訂,有的以單位或部門(mén)名義簽訂,對(duì)于合同的內(nèi)容是否嚴(yán)謹(jǐn)、條款是否完備無(wú)人把關(guān),簽訂合同后的履行也沒(méi)有監(jiān)控措施。沒(méi)有建立從合同的簽訂、履行到監(jiān)督的全過(guò)程控制體系,給高校帶來(lái)潛在的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和法律糾紛等隱患。(2)學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)收繳缺乏控制措施,影響高校收入預(yù)算的完成率。學(xué)生欠學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重,已成為困擾高校的瘤疾。在新的非稅收入上繳體制下,這種狀況已成為影響高效預(yù)算收入任務(wù)完成的主要障礙,給各高校財(cái)務(wù)帶來(lái)比較大的負(fù)面影響。(3)經(jīng)營(yíng)性收支制度缺失。高校各二級(jí)單位因?qū)π?nèi)或社會(huì)提供有償服務(wù)而形成的經(jīng)營(yíng)性收入,一般高校均無(wú)統(tǒng)一管理辦法,上交與否與上交多少?zèng)]有明文規(guī)定,這是高校預(yù)算管理方面的較大漏洞。(二)預(yù)算分配缺乏科學(xué)性高校在預(yù)算編制中一般欠缺科學(xué)的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn),基本上沿用“上年基數(shù)+本年增長(zhǎng)”(有可能是正增長(zhǎng),也有可能是負(fù)增長(zhǎng))的預(yù)算分配方法來(lái)確定經(jīng)費(fèi)預(yù)算,而不是按當(dāng)年工作計(jì)劃和發(fā)展要求分配經(jīng)費(fèi),這種分配方法雖然簡(jiǎn)單,但是缺乏科學(xué)的依據(jù),往往造成預(yù)算分配的不公平。(三)因預(yù)算執(zhí)行不力而變更預(yù)算預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。高校在預(yù)算執(zhí)行方面普遍存在大量問(wèn)題。(1)項(xiàng)目申報(bào)缺乏前期規(guī)劃,可行性論證不充分,造成專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在支出時(shí)不能?chē)?yán)格按項(xiàng)目文本執(zhí)行,未經(jīng)批準(zhǔn)擅自調(diào)整預(yù)算時(shí)有發(fā)生,或者因情況發(fā)生變化,常會(huì)出現(xiàn)因已經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目實(shí)施不了或者不能完全實(shí)施而擅自調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象。(2)未按進(jìn)度執(zhí)行預(yù)算,造成年底時(shí)為加快執(zhí)行進(jìn)度,突擊花錢(qián),利用虛假發(fā)票套取現(xiàn)金或?qū)⒔?jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)入外單位,將經(jīng)費(fèi)變成個(gè)人“錢(qián)袋子”,只注重支出而忽略實(shí)際效果,財(cái)政投入的績(jī)效無(wú)從體現(xiàn)。(3)截留經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金收入,違規(guī)設(shè)“小金庫(kù)”,坐收坐支,逃避上繳學(xué)校和個(gè)人所得稅。(4)隨意調(diào)整預(yù)算,經(jīng)費(fèi)不夠用便向?qū)W校伸手要錢(qián),造成預(yù)算變更頻繁,預(yù)算執(zhí)行剛性不強(qiáng),超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)使用經(jīng)費(fèi),缺乏明確的經(jīng)費(fèi)使用范圍和標(biāo)準(zhǔn),負(fù)責(zé)人利用手中權(quán)力隨意列支經(jīng)費(fèi),缺少制度約束,等等。(四)績(jī)效考評(píng)與校內(nèi)目標(biāo)考核掛鉤從高?，F(xiàn)階段的預(yù)算執(zhí)行來(lái)看,高校普遍缺少預(yù)算考核制度,沒(méi)有建立有效的績(jī)效考評(píng)制度,也沒(méi)有將預(yù)算執(zhí)行情況與校內(nèi)預(yù)算單位的目標(biāo)考核掛鉤。有些高校的經(jīng)費(fèi)使用部門(mén)績(jī)效觀念淡薄,缺乏節(jié)約意識(shí),在執(zhí)行預(yù)算過(guò)程中,常常沒(méi)有進(jìn)行充分的調(diào)研和可行性分析,只注重執(zhí)行進(jìn)度,忽視執(zhí)行效果。二、學(xué)校管理方面產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因,有國(guó)家財(cái)政體制因素,有學(xué)校管理薄弱因素,還有單位負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人責(zé)任意識(shí)、法制觀念不強(qiáng)等因素。總體來(lái)說(shuō),成因分為以下幾個(gè)方面:(一)高校財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)和支出標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,缺少科學(xué)性的理財(cái)意識(shí)對(duì)于高校來(lái)說(shuō),財(cái)務(wù)管理的戰(zhàn)略目標(biāo)是為促進(jìn)學(xué)校具有相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),在資源的分配和財(cái)務(wù)政策上提供保障,基本目標(biāo)是保證資金的安全、資金周轉(zhuǎn)的通暢、財(cái)務(wù)收支符合國(guó)家財(cái)經(jīng)稅務(wù)法規(guī)及學(xué)校的有關(guān)制度規(guī)定等,以使學(xué)校綜合價(jià)值最大化和辦學(xué)實(shí)力最大化。由于現(xiàn)行的財(cái)政體制原因,政策的約束不允許高校財(cái)務(wù)管理部門(mén)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境,高校缺乏科學(xué)的理財(cái)意識(shí),效益觀念淡薄。在高校目前的收入來(lái)源結(jié)構(gòu)中,70%～80%由財(cái)政撥款,20%～30%是學(xué)費(fèi)收入和經(jīng)營(yíng)性收入,而財(cái)政部門(mén)從年初撥款起便開(kāi)始推進(jìn)支出進(jìn)度,要求年中由財(cái)政所撥的經(jīng)費(fèi)支出率達(dá)到50%,三季度末達(dá)到75%。在這種體制下,各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人疲于應(yīng)付支出進(jìn)度,理財(cái)與績(jī)效意識(shí)受限,甚至出現(xiàn)為加快進(jìn)度而采取不合規(guī)手段支出的問(wèn)題。此外,在高校財(cái)政撥款中,基本上一半是按在校生人數(shù)所撥的基本經(jīng)費(fèi),一半是按項(xiàng)目所撥的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi),專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)須專(zhuān)款專(zhuān)用,并必須嚴(yán)格按財(cái)政批復(fù)的項(xiàng)目文本支出,支出時(shí)層層受制約,而用于學(xué)?；具\(yùn)行的經(jīng)費(fèi)卻捉襟見(jiàn)肘,甚至影響了學(xué)校的正常運(yùn)行。一方面專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)花不出去,一方面基本經(jīng)費(fèi)不夠花,這種“冰火兩重天”的財(cái)政撥款體制又何談理財(cái)?怎能實(shí)現(xiàn)學(xué)校的綜合價(jià)值最大化呢?(二)監(jiān)督機(jī)制不健全各高校發(fā)生的違紀(jì)違法案件,無(wú)不與單位內(nèi)部控制內(nèi)容和范圍不全面、內(nèi)部控制執(zhí)行弱化、監(jiān)督制約機(jī)制不健全,沒(méi)有達(dá)到《會(huì)計(jì)法》規(guī)定的內(nèi)部控制的要求有關(guān)。高校在保證收入預(yù)算的完成、合同管理、經(jīng)營(yíng)管理、資產(chǎn)管理、校產(chǎn)管理、績(jī)效評(píng)估乃至經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的建立上都缺乏系統(tǒng)的控制體系,致使學(xué)校在財(cái)務(wù)管理中出現(xiàn)如上所述的各種問(wèn)題。(三)管理者的管理意識(shí)和法制觀念薄弱上述問(wèn)題的出現(xiàn),也與有關(guān)責(zé)任人管理意識(shí)欠缺、沒(méi)有形成全校一盤(pán)棋的觀念有關(guān),也有學(xué)校部門(mén)與部門(mén)溝通協(xié)作不暢的因素存在。三、加強(qiáng)高校預(yù)算管理的對(duì)策(一)完善內(nèi)部控制體系，消除管理缺陷1.政府審計(jì)體系及責(zé)任體系構(gòu)建多層次的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制體系,將財(cái)經(jīng)工作的任務(wù)和責(zé)任層層分解落實(shí)到校內(nèi)各部門(mén)、各單位直至個(gè)人。經(jīng)濟(jì)責(zé)任制體系可分為以下幾個(gè)層次:(1)校長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制;(2)總會(huì)計(jì)師制(必須全職從事學(xué)校財(cái)經(jīng)管理工作)或主管財(cái)務(wù)副校長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制;(3)財(cái)務(wù)處長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制;(4)各單位、各部門(mén)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任制;(5)各級(jí)財(cái)務(wù)主管、財(cái)務(wù)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。按照經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的要求,對(duì)因管理不善、控制不嚴(yán)等造成經(jīng)濟(jì)損失的有關(guān)人員依法追究相應(yīng)責(zé)任。2.建立健全合同管理機(jī)構(gòu)及費(fèi)用管理制度(1)合同管理內(nèi)部控制制度。建立健全合同管理內(nèi)部控制體系,對(duì)合同簽訂權(quán)限和程序、合同的履行和監(jiān)督、責(zé)任追究直至檔案管理等各環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范。建立專(zhuān)門(mén)的合同管理機(jī)構(gòu)或賦予某部門(mén)合同管理權(quán)限,形成合同管理機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)與簽訂合同的單位與部門(mén)間的內(nèi)控體系。(2)收繳學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)管理制度。第一,要加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的誠(chéng)信教育。第二,將催繳責(zé)任落實(shí)到各院系,試行收繳率與撥各院系經(jīng)費(fèi)直接掛鉤。第三,財(cái)務(wù)處、教務(wù)處、學(xué)生處等有關(guān)部門(mén)與各院系形成控制體系,從制度上保障學(xué)費(fèi)的收繳。(3)經(jīng)營(yíng)性收支管理制度。建立經(jīng)營(yíng)性收支管理制度,明確各經(jīng)營(yíng)單位責(zé)、權(quán)、利,規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為,保障學(xué)校的利益。3.會(huì)計(jì)人員派生制度會(huì)計(jì)委派人員應(yīng)由財(cái)務(wù)處統(tǒng)一管理(包括人事關(guān)系與工資關(guān)系),建立健全會(huì)計(jì)人員委派制度,包括:委派會(huì)計(jì)的職責(zé)與權(quán)限,委派會(huì)計(jì)的選拔聘用、業(yè)務(wù)考核、崗位輪換、重大事項(xiàng)報(bào)告制度等,加強(qiáng)對(duì)委派會(huì)計(jì)人員的后續(xù)管理,充分發(fā)揮委派會(huì)計(jì)人員的會(huì)計(jì)監(jiān)督作用,保證委派會(huì)計(jì)人員正確履行職責(zé)。4.部分經(jīng)營(yíng)管理不規(guī)范健全校辦產(chǎn)業(yè)管理制度,包括上繳學(xué)校利潤(rùn)規(guī)定、占用學(xué)校資源成本分?jǐn)倷C(jī)制等。根據(jù)教育部、財(cái)政部“教財(cái)1號(hào)”文件《關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作的若干意見(jiàn)》的要求,“對(duì)經(jīng)營(yíng)管理不善、存在較大風(fēng)險(xiǎn)或?qū)W(xué)校貢獻(xiàn)率較低的,應(yīng)按有關(guān)法定程序予以關(guān)閉。”5.提供真實(shí)可靠的成本信息加強(qiáng)成本費(fèi)用核算,編制成本報(bào)表,為學(xué)校發(fā)展計(jì)劃、決策提供真實(shí)可靠的成本費(fèi)用信息資料。合理規(guī)定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)成本范圍、成本項(xiàng)目、成本計(jì)算方法和費(fèi)用支出分配辦法,以便真實(shí)、可靠、準(zhǔn)確、完整地核算經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的資源耗費(fèi)情況。(二)日常公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)在編制預(yù)算時(shí),必須堅(jiān)持量入為出、以收定支、收支平衡的原則,制定科學(xué)合理的日常公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)。注重預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的嚴(yán)肅性和強(qiáng)化監(jiān)督職能。包括:1.預(yù)算編制采用“零基預(yù)算”制度，即在編制預(yù)算時(shí)，所有支出都將不可避免地增加，并且將根據(jù)當(dāng)年的工作量和發(fā)展要求編制預(yù)算在實(shí)施“零基預(yù)算”條件尚不成熟時(shí),高?？梢灾贫茖W(xué)的定額分配標(biāo)準(zhǔn),以解決預(yù)算分配不公的問(wèn)題。2.預(yù)算指標(biāo)與實(shí)際執(zhí)行結(jié)果的對(duì)比分析年終結(jié)算時(shí),要對(duì)各項(xiàng)公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)尤其是各單位部門(mén)經(jīng)費(fèi)的預(yù)決算數(shù)做對(duì)比分析,評(píng)估支出的合理性、合法性及資金使用的效益性,找出預(yù)算指標(biāo)與實(shí)際執(zhí)行結(jié)果的偏差,分析造成偏差原因,并作為下一年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算的重要參考依據(jù)。3.合同、投資、審計(jì)工作目前各高校項(xiàng)目資金管理體制都是粗放式的,因此建議應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目申報(bào)、評(píng)審材料的規(guī)范、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目報(bào)賬乃至?xí)?jì)核算等方面實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、規(guī)范化,科學(xué)化的操作程序,這樣將會(huì)在一定程度上避免不合規(guī)、不合法問(wèn)題的出現(xiàn),預(yù)算管理也會(huì)上一個(gè)新臺(tái)階。(三)建立一個(gè)完整的跟蹤審計(jì)制度各高校審計(jì)處應(yīng)將預(yù)