河北省張家口市農(nóng)村義務(wù)教育新機制的探索與實踐

河北省張家口市農(nóng)村義務(wù)教育新機制的探索與實踐

2006年底，國務(wù)院全面實施農(nóng)村義務(wù)教育資金保障機制改革，河北省全面實施新機制。義務(wù)教育新機制的推行,從整體上來說推動了整個農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展。但在新機制實行過程中,不同地區(qū)因為自身不同情況仍出現(xiàn)了許多亟待解決的問題。我們以河北省張家口市為例,就中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)如何保障和完善義務(wù)教育新機制、義務(wù)教育新機制實行過程中遇到的新問題提出一些看法和建議。一區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展排在河北省內(nèi)20位張家口市地處京、晉、蒙交界處,共20個縣、區(qū),其中縣13個,區(qū)7個,有5個縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展排在河北省后50位。在執(zhí)行義務(wù)教育新機制過程中,面臨東部教育較發(fā)達(dá)、西部有國家政策扶植的情況,處于中部偏西的張家口市克服了困難,堅決貫徹了義務(wù)教育新機制。(一)農(nóng)村義務(wù)教育階段跨校學(xué)生生活情況到2006年年底,張家口市共有1476所義務(wù)教育學(xué)校,在校生共44.67萬人。農(nóng)村義務(wù)教育階段公辦學(xué)校共1392所,在校生38.5萬人。張家口市義務(wù)教育保障機制的覆蓋范圍是農(nóng)村義務(wù)教育階段公辦學(xué)校的38.5萬人,其中小學(xué)生25.38萬人,初中生13.12萬人。(二)增加免學(xué)雜費資金從2007年起,張家口市全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(含信息技術(shù)教育費、取暖費),對貧困家庭學(xué)生免費提供教科書并補助寄宿生生活費(簡稱“兩免一補”)。免除學(xué)雜費補助標(biāo)準(zhǔn)為:農(nóng)村小學(xué)年生均160元,農(nóng)村初中年生均235元;縣鎮(zhèn)小學(xué)年生均190元、縣鎮(zhèn)初中年生均265元。所需資金由中央、省、市、縣各級分擔(dān),其中張家口市本級財政預(yù)算安排免學(xué)雜費資金729.7萬元,縣區(qū)財政預(yù)算安排免學(xué)雜費資金901.6萬元。對農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生免費提供教科書和補助貧困寄宿生生活費,目前中央免費教科書已全部發(fā)放到貧困生手中。另外原實行“一費制”收費標(biāo)準(zhǔn)較高的非貧困縣和國家級貧困縣的縣鎮(zhèn)學(xué)校,補助數(shù)小于原實際雜費收入的,差額部分所需資金由縣(區(qū))政府負(fù)責(zé)解決。(三)各級財政的補助在新機制執(zhí)行過程中,張家口市提高了農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費的保障水平。預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費補助的標(biāo)準(zhǔn)是小學(xué)15元,初中25元。各級財政負(fù)擔(dān)的公用經(jīng)費補助資金,除中央財政承擔(dān)60%外,省、市、縣(區(qū))各級財政分擔(dān)比例比照免雜費比例承擔(dān)。其中張家口市級補助公用經(jīng)費資金68.6萬元,縣區(qū)財政補助公用經(jīng)費資金584.1萬元,足額落實了市、縣級補助公用經(jīng)費配套資金。(四)國家資金支持力度測算按照農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)在校生人數(shù)和校舍生均標(biāo)準(zhǔn)、使用年限、單位造價等因素,張家口市認(rèn)真編制校舍維修改造規(guī)劃和年度計劃,測算校舍維修改造資金,所需資金除省級政府按照1∶1的比例與中央資金配套對下進(jìn)行補助外,市級財力積極給與支持。2007年,中央和省共補助張家口市校舍維修資金2630萬元,張家口市共安排市、縣級配套資金753萬元,其中市本級財政預(yù)算安排200萬元,縣區(qū)財政預(yù)算安排553萬元,初步建立了農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造長效機制。(五)堅持政府主導(dǎo),農(nóng)村中小學(xué)教師工資管理和發(fā)放從2001年“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制確立后,張家口市各縣區(qū)教師工資已全部實行由縣級財政統(tǒng)一籌措、統(tǒng)一時間、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)足額發(fā)放的管理體制,基本解決了教師工資拖欠和不能按時足額發(fā)放問題,鞏固和完善了農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機制。可以說,張家口市目前已把農(nóng)村義務(wù)教育所需要的四大經(jīng)費全面納入財政保障范疇,工作進(jìn)展比較順利。二張家口市實施新機制的優(yōu)惠政策(一)各級財政需要繼續(xù)保留,補張家口市各縣(區(qū))嚴(yán)格按照河北省政府《關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》所規(guī)定的免學(xué)雜費、補助公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)比例,將免學(xué)雜費和補助公用經(jīng)費資金足額列入市級財政預(yù)算,并且規(guī)定不得將上級補助資金抵頂縣(區(qū))配套資金,不得將義務(wù)教育經(jīng)費挪作教師的工資和津、補貼等。各級財政原來安排的中小學(xué)預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費要繼續(xù)保留,嚴(yán)禁將免學(xué)雜費補助資金沖減、抵頂財政預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費撥款。對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費落實不到位的,追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)人員的責(zé)任。(二)對農(nóng)村中小學(xué)的經(jīng)費實行集中統(tǒng)一管理在資金所有權(quán)、使用權(quán)不變的前提下,張家口市目前已有7個縣區(qū)建立了教育集中支付分中心,其他縣區(qū)都在縣級財政局設(shè)立了教育專戶,對農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費實行縣級集中統(tǒng)一管理,統(tǒng)一核算。農(nóng)村中小學(xué)校各項收支都要統(tǒng)一編入縣級財政預(yù)算,并由縣級財政部門按照財政國庫管理制度的規(guī)定辦理資金支付。(三)收費項目低、收費標(biāo)準(zhǔn)高從2007年春季學(xué)期開學(xué)起,張家口地區(qū)一律停止收取農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)雜費,全部取消農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校各項行政事業(yè)性收費項目。學(xué)校只能按“一費制”規(guī)定收取課本費、作業(yè)本費兩項代收費和國家級貧困縣初中及非貧困縣中小學(xué)寄宿學(xué)生住宿費。任何部門和單位不得向?qū)W校和學(xué)生亂攤派、亂收費。加大治理學(xué)校亂收費工作力度,對違紀(jì)違規(guī)亂收費和擠占、挪用、截留教育經(jīng)費的行為,依照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理。三新協(xié)議的實施中存在的問題和原因的分析新機制執(zhí)行出現(xiàn)的問題包括如下幾點:(一)集中供暖費用支出張家口市目前免除學(xué)雜費標(biāo)準(zhǔn)為小學(xué)160~190元,初中235~265元,預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費補助的標(biāo)準(zhǔn)是小學(xué)15元,初中25元。張家口市一些地區(qū)冬季取暖時間長,最長達(dá)半年,因此,取暖費用支出占公用經(jīng)費的比例最高,如在涿鹿的河?xùn)|鎮(zhèn)河?xùn)|中學(xué),僅取暖烤火用煤支出就達(dá)到15.5萬元,占學(xué)?？捎霉媒?jīng)費開支的47.7%,接近一半。整個張家口地區(qū),按照“一費制”運行,小學(xué)的生均經(jīng)費為184元,初中為312元,而把課本、作業(yè)本、取暖、住宿、電教教材等費用去掉后,真正用于學(xué)校運轉(zhuǎn)的只有幾十塊錢了。新機制實施后,部分地區(qū)和學(xué)校的生均經(jīng)費有所下降,而取暖期依舊那么長,過多的取暖費用使公用經(jīng)費嚴(yán)重不足,影響了學(xué)校運轉(zhuǎn)。(二)影響了班主任教師的積極性新機制實行后,學(xué)校教師工資由縣級財政統(tǒng)一籌措,基本保證了及時、足額發(fā)放。但由于公用經(jīng)費補助標(biāo)準(zhǔn)偏低,教師的待遇出現(xiàn)了下降情況。以往政府部門制訂的班主任津貼標(biāo)準(zhǔn)為18元/月,實際每所學(xué)校發(fā)放的補貼要遠(yuǎn)高于此。新機制實行后,這些額外的班主任補貼沒有出處,在一定程度上影響了班主任教師的積極性。另外,因為教師工資出現(xiàn)降低趨勢,教師流失現(xiàn)象嚴(yán)重。很多骨干教師流向東部等地區(qū),特別是向北京、天津和內(nèi)蒙古等省市流動,僅赤城一縣就有50多位骨干教師流動到北京。一些教師流出嚴(yán)重地區(qū),用代課教師補充師資力量,教師結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理,學(xué)校公用經(jīng)費負(fù)擔(dān)也過重。公用經(jīng)費補助標(biāo)準(zhǔn)偏低,還帶來了學(xué)校教師培訓(xùn)經(jīng)費不足的現(xiàn)象。張家口地區(qū)目前教師培訓(xùn)的項目包括計算機、普通話培訓(xùn)、新課改培訓(xùn),等等,以前教師培訓(xùn)經(jīng)費都是從公用經(jīng)費里開支,現(xiàn)在一些地區(qū)實行教師自負(fù)部分費用做法,降低了教師的待遇,教師培訓(xùn)、進(jìn)修意愿不強。(三)校后基金的資金2007年,中央和省級財政撥付給張家口市2630萬元,市、縣財政將配套753萬元。張家口市在春季開學(xué)之初,也撥付了200萬元作為校舍維修改造資金。問題是,隨著學(xué)校布局的調(diào)整,合并校后學(xué)校基本建設(shè)投資所需資金總量仍很高,據(jù)估計,缺口達(dá)15億元。這部分資金無穩(wěn)定來源,將影響學(xué)校的長遠(yuǎn)建設(shè)。(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部權(quán)力銜接不到位義務(wù)教育以縣為主,人、財、物均由縣教育局統(tǒng)管。新機制前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)有籌措一部分義務(wù)教育經(jīng)費的任務(wù),而且校長任免、校舍維修改造等都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。新機制后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦學(xué)積極性有所下降,影響了資金供給。另外還存在一個兩級政府之間部分權(quán)力的移交和銜接問題,如普九欠債。全市普九欠債共3億多元,比較好的涿鹿縣也欠債1300多萬,欠廠家(圖書、儀器費用)、銀行貸款和工程隊的費用。這筆錢不在新機制的經(jīng)費補助框架內(nèi),而鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理學(xué)校功能弱化,普九欠債將是一個很大的遺留問題。(五)加大對城市區(qū)貧困家庭的資助力度張家口市共有5個直轄區(qū),部分城區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比縣城要差,下崗職工多,貧困家庭多。從2006年開始,張家口市加大對城市區(qū)貧困家庭的資助力度。2006年,共資助25萬元,資助學(xué)生2852名;2007年計劃對7172名學(xué)生進(jìn)行資助,但整體而言,新機制保障農(nóng)村義務(wù)教育,城市貧困區(qū)義務(wù)教育反而得不到長效保證,成為最薄弱環(huán)節(jié)。(六)家庭生活費用將增“十五”期間,張家口市已撤并學(xué)校1000多所,計劃在2007年繼續(xù)推進(jìn)學(xué)校撤并工作,將撤并2467所,新建184所,學(xué)?？倲?shù)降低為800多所,其中寄宿制學(xué)校占三分之二。撤并后,學(xué)生上學(xué)的最遠(yuǎn)距離大約在20-30華里,大部分學(xué)校實施寄宿制管理。很多地區(qū)反映家庭支出比以前少了,但也有不同情況,如涿鹿縣反映寄宿制增加了家庭的負(fù)擔(dān),實施學(xué)校布局調(diào)整后,相對貧困的偏遠(yuǎn)山區(qū)的在校學(xué)生大多數(shù)需要寄宿,全縣90%以上的初中生需要寄宿,學(xué)生生活費用將成為家庭的一大負(fù)擔(dān)。除了住宿費用、伙食費用外,父母接送孩子(該縣是一個星期放假一次)的費用明顯提高。據(jù)教育局估計,小學(xué)生的生活費用支出為70~80元/月,初中生為130~140元/月。問題是:新機制免除了家庭義務(wù)教育的學(xué)雜費支出,但撤并學(xué)校又將增加家庭的支出,家庭享受到的優(yōu)惠政策到底如何體現(xiàn)?面對這一新問題,涿鹿縣教育局建議各級政府加大對寄宿生生活費的補助力度。以上可看出張家口地區(qū)實行義務(wù)教育新機制,資金嚴(yán)重不足問題突出,出現(xiàn)這樣的問題主要原因有三:1信息化、現(xiàn)代化步伐滯后地區(qū)發(fā)展差距較張家口市財政基礎(chǔ)薄弱,由于歷史上投入較少,學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)展緩慢,教育信息化、現(xiàn)代化步伐滯后,與發(fā)達(dá)地區(qū)差距較大。新機制后,需要的發(fā)展性資金缺口較大,而張家口全市20個縣區(qū)中,國家級重點扶貧工作開發(fā)縣就達(dá)10個,各縣區(qū)增加教育投入非常困難,經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá),教育實現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展的難度也較大。2學(xué)校正常運轉(zhuǎn)困難欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育新機制的經(jīng)濟(jì)保障標(biāo)準(zhǔn)普遍較低。目前張家口市執(zhí)行的是河北省2004年制訂的公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn),但由于地理環(huán)境等原因,張家口一些地區(qū)學(xué)校比較分散,規(guī)模較小,辦學(xué)成本高,尤其是張承地區(qū),取暖期長達(dá)半年,這個標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)不能維持教育教學(xué)的正常需要,學(xué)校正常運轉(zhuǎn)困難。另外新機制實行后,廣大農(nóng)村家庭的學(xué)生上學(xué)得到了一定保證,但城市一些貧困家庭的義務(wù)教育階段學(xué)生上學(xué)仍然困難,這成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展新的瓶頸。3農(nóng)村義務(wù)教育階段20世紀(jì)90年代初,我國提出在2000年基本實現(xiàn)普及九年義務(wù)教育,十幾年來,張家口市紛紛改擴(kuò)建校舍,造成了嚴(yán)重的普九債務(wù)問題。而根據(jù)有關(guān)文件規(guī)定,2007年春季起,張家口市全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生雜費,學(xué)校無收費來源,無力償還所欠債務(wù)。而不清還外債,學(xué)校校舍維修、基本建設(shè)等項目很難開展,這嚴(yán)重制約了新機制后教育的健康發(fā)展。張家口市公用經(jīng)費不足這一狀況預(yù)計將持續(xù)到2009年,中央出臺農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額標(biāo)準(zhǔn)(初步定為小學(xué)300元/生·年,初中500元/生·年)。近兩年如何增加義務(wù)教育公用經(jīng)費,促進(jìn)學(xué)校各項工作順利進(jìn)行成為重要議題。四關(guān)于促進(jìn)義務(wù)教育機制的政策建議(一)加快擴(kuò)大西部教育范圍張家口地區(qū)雖處于中部地區(qū),但明顯具有西部地區(qū)特征,建議各級政府對中部類似張家口地區(qū)實行西部教育政策,以保證近兩年公用經(jīng)費維持促進(jìn)學(xué)校發(fā)展。(二)學(xué)校有限的公用經(jīng)費新機制中不認(rèn)可代課教師,更無專門的資金安排,一般做法是從公用經(jīng)費中支出,這無疑減少了學(xué)校有限的公用經(jīng)費,降低了保運轉(zhuǎn)水平。為了緩解學(xué)校公用經(jīng)費緊張、教師不足問題,欠發(fā)達(dá)地區(qū)執(zhí)行新機制時,需考慮代課教師利益,建立全保障體系。(三)學(xué)校學(xué)校的學(xué)生觀目前普九欠債的債務(wù)主體包括學(xué)校、教育局、縣鄉(xiāng)政府等,其中有很大一部分在學(xué)校。新機制后,