城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃目錄1政策背景2城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容3城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的區(qū)別4城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的實(shí)踐1.政策背景

中央政府提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放”的和諧發(fā)展觀,其中,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的重點(diǎn)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌首先出現(xiàn)這個(gè)第十六屆三中全會(huì)“五個(gè)統(tǒng)籌之中”。

黨的十六大以來，中央提出了把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重的基本要求，明確了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本方略，提出了“兩個(gè)趨向”（在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向。）的重要論斷和我國(guó)現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段的基本判斷，制定了多予少取放活和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的基本方針，明確走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的基本方向，規(guī)劃了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的基本任務(wù)，以及加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的根本要求。1.政策背景

2010年的中央一號(hào)文件，以加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度、進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)為主題，要求“穩(wěn)糧保供給、增收惠民生、改革促統(tǒng)籌、強(qiáng)基增后勁”，提出把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會(huì)的根本要求，把改善農(nóng)村民生作為調(diào)整國(guó)民收入分配格局的重要內(nèi)容，把擴(kuò)大農(nóng)村需求作為拉動(dòng)內(nèi)需的關(guān)鍵舉措，把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重大任務(wù)，把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動(dòng)力，更加凸顯“三農(nóng)”工作對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大意義，這不僅是促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收、農(nóng)村和諧穩(wěn)定的根本之舉，更是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的戰(zhàn)略需求。1.1.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的定位

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是一種指導(dǎo)規(guī)劃編制的理念，還是一種固化的規(guī)劃類型，目前業(yè)界認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一：一方面，認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)作為一種規(guī)劃類型，從屬于區(qū)域規(guī)劃，其規(guī)劃層次位于城市總體規(guī)劃之上或取代城市總體規(guī)劃，而其內(nèi)容應(yīng)在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃基礎(chǔ)上有所拓展、深化；另一方面，認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)作為一種規(guī)劃理念，可以滲透到其他的各種法定規(guī)劃（如城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃、鎮(zhèn)鄉(xiāng)村規(guī)劃等）的編制之中，以回避單獨(dú)編制“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃”的法定性問題。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施后，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系應(yīng)該包括總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)規(guī)劃層次，鑒于目前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃在國(guó)內(nèi)缺乏統(tǒng)一的國(guó)家規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)，本次規(guī)劃根據(jù)對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌文件以及現(xiàn)有城市相關(guān)實(shí)踐的研究，確定本規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，定位為城市總體規(guī)劃范疇，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃賦予城市總體規(guī)劃新的內(nèi)涵，是現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的重要內(nèi)容。城市總體規(guī)劃主要是有城市人民鎮(zhèn)府組織編制。直轄市，省、自治區(qū)人民政府所在地，以及國(guó)務(wù)院確定的城市總體規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院審批;其他城市的總體規(guī)劃，由城市人民政府報(bào)省、自治區(qū)人民政府審批。

狹義的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃是指對(duì)未來一定時(shí)間和城鄉(xiāng)空間范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和項(xiàng)目建設(shè)等所做的總體部署,其實(shí)質(zhì)就是把城市和農(nóng)村的發(fā)展作為整體統(tǒng)一規(guī)劃,通盤考慮;廣義的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃是指對(duì)人口、資源與環(huán)境存在功能、結(jié)構(gòu)等差異的區(qū)間整體發(fā)展的部署,廣大的郊區(qū)、落后的縣域中心城市和重點(diǎn)鎮(zhèn)等均可以看作是農(nóng)村地區(qū)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃也是典型的空間規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃同城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃在規(guī)劃內(nèi)容、任務(wù)和編制方法上具有較多的相似性,而目標(biāo)、目的和指導(dǎo)原則等方面存在較大的差異前者是對(duì)各項(xiàng)建設(shè)布局的空間協(xié)調(diào),后者強(qiáng)調(diào)與總體建設(shè)布局的空間對(duì)接。1.2城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的含義

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃是在國(guó)家提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景下，針對(duì)傳統(tǒng)規(guī)劃缺乏對(duì)城鄉(xiāng)空間的協(xié)調(diào)安排和快速城鎮(zhèn)化造成城鄉(xiāng)建設(shè)無序等問題，提出新的規(guī)劃類型，由于目前正處于大規(guī)模的實(shí)踐探索階段，缺乏統(tǒng)一認(rèn)同的標(biāo)準(zhǔn)，各地規(guī)劃在編制理念、方法、研究深度等諸多方面存在較大差異。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要協(xié)調(diào)推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合，加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制。從根本上講，就是要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，公平對(duì)待農(nóng)民，使農(nóng)民獲得平等的教育、就業(yè)、公共服務(wù)和社會(huì)保障，提高農(nóng)民的社會(huì)地位，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共享改革發(fā)展成果。為此，必須建立健全包括財(cái)政、金融、投資、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、土地、戶籍等方面政策在內(nèi)的政策支撐體系，重點(diǎn)在城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)管理一體化等方面取得突破，推動(dòng)形成城鄉(xiāng)良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)共進(jìn)的良好局面。1.3.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的作用和意義2.1統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局

城鄉(xiāng)各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都是以一定的區(qū)域作為物質(zhì)載體的，因而優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，強(qiáng)化城鄉(xiāng)空間聯(lián)系是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)有機(jī)結(jié)合，互動(dòng)發(fā)展的必要前提。

過去我國(guó)長(zhǎng)期受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和體制的制約，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃彼此脫節(jié)，城市和鄉(xiāng)村建設(shè)割裂進(jìn)行、無序擴(kuò)展，城鄉(xiāng)間沒有形成合理的空間對(duì)接。其結(jié)果導(dǎo)致城鄉(xiāng)間正常的集聚和擴(kuò)散效應(yīng)無法實(shí)現(xiàn)，各種資源和生產(chǎn)要素難以自由流動(dòng)、優(yōu)化配置。不僅嚴(yán)重影響了城市和鄉(xiāng)村的健康發(fā)展，同時(shí)也加大了城鄉(xiāng)間的差距。

推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，必須打破城鄉(xiāng)規(guī)劃分離的狀況，建立起城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃制度。要在市、縣域范圍內(nèi)，制定包括市區(qū)和鄉(xiāng)村在內(nèi)的長(zhǎng)遠(yuǎn)總體規(guī)劃，統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)發(fā)展。在規(guī)劃中，要按照自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，進(jìn)行科學(xué)的區(qū)域功能定位，合理安排城鄉(xiāng)居民居住區(qū)，農(nóng)田保護(hù)區(qū)、工業(yè)區(qū)、商貿(mào)區(qū)、休閑區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等空間布局，以實(shí)現(xiàn)土地等資源的節(jié)約集約利用和優(yōu)化配置，以及城鄉(xiāng)發(fā)展的相互銜接和相互促進(jìn)。2.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的主要內(nèi)容2.2統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展2.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的主要內(nèi)容

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展又離不開產(chǎn)業(yè)支撐，因此加強(qiáng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)間的分工協(xié)作，密切城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合，是最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵。

在以往城鄉(xiāng)分割的舊體制下，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，沒有形成有效的產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)制。因此，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象突出，低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，導(dǎo)致產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性過剩，生產(chǎn)要素得不到合理的配置。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，必須在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)城鄉(xiāng)資源各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)，形成一體化的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)體系。

具體來說就是，政府要對(duì)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行必要的宏觀調(diào)控，通過財(cái)稅、金融、產(chǎn)業(yè)政策和法律法規(guī)等工具和手段，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)、規(guī)范和協(xié)調(diào)，避免城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的無序發(fā)展和低水平重復(fù)建設(shè)。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應(yīng)以加工轉(zhuǎn)化農(nóng)村資源為重點(diǎn)，充分利用農(nóng)村地區(qū)豐富的勞動(dòng)力資源和自然資源，發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)或其他資源加工業(yè)。同時(shí)，積極承接城市的產(chǎn)業(yè)鏈條，大力發(fā)展加工裝配、物流配送、倉儲(chǔ)運(yùn)輸?shù)燃庸し?wù)業(yè)，走與城市產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展或?qū)影l(fā)展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路，避免城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的簡(jiǎn)單雷同。2.3統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)2.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的主要內(nèi)容

基礎(chǔ)設(shè)施狀況是影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各類經(jīng)濟(jì)要素的順暢流動(dòng)，保證城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)渠道的暢通，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。

推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，必須在統(tǒng)籌規(guī)劃的前提下，將各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，形成完善的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。從目前實(shí)際情況出發(fā)，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，需從以下幾方面著手。

首先，要加強(qiáng)城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。應(yīng)按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，搞好城鄉(xiāng)公路網(wǎng)的修編和調(diào)整，完善市域高速公路網(wǎng)，同時(shí)著力抓好縣和區(qū)域中心鎮(zhèn)的公路網(wǎng)建設(shè)，拓展縣、鄉(xiāng)、村公路的通達(dá)深度和廣度，全面提高通行能力。其次，要加強(qiáng)城鄉(xiāng)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。應(yīng)逐步建立包括計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和通信網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的城鄉(xiāng)一體化現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)信息資源的共享。再次，要積極推進(jìn)農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)。通過電網(wǎng)延伸、風(fēng)力發(fā)電、小水電、太陽能光伏發(fā)電等措施，盡早解決農(nóng)村無電人口的用電問題。此外，還應(yīng)在有條件的地區(qū)逐步推行城鄉(xiāng)供水、供氣、供電、排污、防洪減災(zāi)、通訊、垃圾清理等公用設(shè)施一體化。2.4統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)2.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的主要內(nèi)容

目前，我國(guó)城鄉(xiāng)間存在的最大差距，莫過于社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的差距，因而，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，必須著力改變農(nóng)村教育、醫(yī)療、文化等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展顯著落后于城市的狀況。其根本措施是要不斷加大農(nóng)村公共財(cái)政投入，縮小城鄉(xiāng)人均公共財(cái)政支出的差距，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

在教育服務(wù)方面，要建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，加大農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的傾斜力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展，共享城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教育資源，實(shí)現(xiàn)公平教育。

在衛(wèi)生服務(wù)方面，要鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，提高籌資標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政補(bǔ)助水平，要完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度，健全農(nóng)村三級(jí)衛(wèi)生服