淺談湘西國家濕地公園的保護(hù)與管理

淺談湘西國家濕地公園的保護(hù)與管理

濕地是地球上的重要生態(tài)系統(tǒng)之一。由于其巨大的環(huán)境功能和環(huán)境效應(yīng)，被稱為“地球之腎”。濕地公園建設(shè)是我國濕地保護(hù)的重要手段和擴(kuò)大濕地保護(hù)面積行之有效的途徑之一。同時,濕地公園亦是滿足公眾需求和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求,實施濕地資源可持續(xù)利用的重要方式之一。通過濕地公園的建設(shè)與發(fā)展,可以達(dá)到保護(hù)濕地資源與環(huán)境、恢復(fù)和重建受損的生態(tài)系統(tǒng)、提高濕地生態(tài)服務(wù)功能的目標(biāo)。西溪國家濕地公園(以下簡稱西溪濕地)位于杭州市區(qū)西部,距西湖僅5km,是目前國內(nèi)唯一的一個集城市濕地、農(nóng)耕濕地、文化濕地于一體的我國第一個國家濕地公園。西溪濕地是浙江省的重要濕地之一,亦是杭州市區(qū)最重要的城市濕地,是杭州市寶貴的生態(tài)與文化資源。西溪濕地屬亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū),四季分明,雨量豐沛,光照充足。地處杭州市西部低山丘陵區(qū)與杭嘉湖平原的過渡地帶,是西溪河流經(jīng)留下—古蕩段的一片水網(wǎng)平原,屬河流兼沼澤型濕地,以魚塘為主,由部分河港湖漾及狹窄的塘基和面積較大的河渚相間組成,區(qū)內(nèi)河網(wǎng)密布,池塘眾多,水面率高達(dá)50%。歷史上的西溪濕地曾經(jīng)為原生濕地,有著1000多年的形成與演化歷史,東起松木場,經(jīng)古蕩,西至留下小和山一帶,面積達(dá)60km2,可謂地廣人稀。自民國以后的近百年以來,由于戰(zhàn)爭、動亂、人為過度干預(yù)、缺乏嚴(yán)格保護(hù)、工業(yè)化和城市化的推進(jìn),西溪濕地逐步走向衰落。尤其自20世紀(jì)90年代開始,位于城郊結(jié)合部的西溪濕地受到城市建設(shè)和開發(fā)的嚴(yán)重侵占,從而逐漸演變和不斷地發(fā)展演化成為目前的次生濕地。杭州市政府自2002年開始投入大量資金,通過家居搬遷、河道清淤、植物復(fù)種、房屋整修等措施,對其水體、地貌、動植物資源、民俗風(fēng)情、歷史文化進(jìn)行保護(hù)和恢復(fù)。2005年經(jīng)國家林業(yè)局批準(zhǔn)成立我國第一個國家濕地公園-西溪國家濕地公園。西溪國家濕地公園規(guī)劃面積為10.08km2,分三期建設(shè):一期3.46km2已建成開放;二期4.98km2,正在建設(shè)中,計劃于2007年底建成開放。有效遏止西溪濕地的退化與消失、保護(hù)和合理利用西溪濕地自然資源與環(huán)境、恢復(fù)和重建濕地生態(tài)系統(tǒng),進(jìn)而更好地發(fā)揮其生態(tài)服務(wù)功能,已日益受到政府部門、科學(xué)研究者與公眾的關(guān)注。研究解決以上問題,對保障西溪國家濕地公園與區(qū)域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。1國際濕地現(xiàn)狀自1971年2月2日世界各國在伊朗拉姆薩爾簽訂《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》(簡稱《濕地公約》)以來,濕地保護(hù)受到了全球的關(guān)注。我國于1992年加入《濕地公約》,目前有濕地地區(qū)30個分批加入《濕地公約》的國際重要濕地名錄,總面積為343萬hm2。同時,到2005年12月為止,我國已建成各類濕地自然保護(hù)區(qū)473處,保護(hù)1715萬hm2自然濕地面積,占濕地總面積的45%。此外,作為濕地保護(hù)的另一種途徑,林業(yè)部門和建設(shè)部門在全國建立濕地公園。自2004以來,國家建設(shè)部批準(zhǔn)分批建立了26個國家城市濕地公園。2005年2月,國家林業(yè)局批準(zhǔn)杭州西溪濕地公園為我國第一個國家濕地公園。隨著濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、城市濕地公園的不斷建立,我國的濕地保護(hù)工作卓有成效,而建立完善的保障體系將是取得更大成績的保證。但由于時間短、經(jīng)驗不足、投入不夠等原因,現(xiàn)有的濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、城市濕地公園普遍存在著政策法規(guī)、組織管理、資金、科技與人力建設(shè)等問題。1.1建立和完善保護(hù)濕地公園建設(shè)的法律法規(guī)體系目前,我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中還沒有一部針對濕地保護(hù)管理特點的專門性法律和法規(guī)。因此,應(yīng)根據(jù)我國濕地管理、保護(hù)與利用現(xiàn)狀,建立濕地保護(hù)的法律法規(guī)體系?？梢韵扔闪謽I(yè)部門聯(lián)合其它部委制定一部《全國濕地保護(hù)條例》,把濕地公園等建設(shè)管理進(jìn)行規(guī)范。在條件成熟時,由全國人大常委會制定并頒布《中華人民共和國濕地保護(hù)法》,各地省級人民代表大會及其常委會可以依據(jù)“濕地保護(hù)法”,結(jié)合本地區(qū)實際情況,分別制定地方性法規(guī)。同時,應(yīng)針對不同的濕地保護(hù)類型及其特點、保護(hù)功能,如自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、城市濕地公園,制定相應(yīng)的實施細(xì)則。1.2濕地公園規(guī)劃與建設(shè)缺少宏觀的協(xié)同我國濕地的保護(hù)管理、開發(fā)利用、執(zhí)法監(jiān)督等沒有明確的法律依據(jù),在濕地保護(hù)與管理方面存在著政出多門、責(zé)任不清、管理機(jī)制運行不善等問題,影響了濕地生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)管理。以黑龍江扎龍國家級濕地自然保護(hù)區(qū)為例,由于扎龍保護(hù)區(qū)的行政區(qū)劃分屬齊齊哈爾市和大慶市,保護(hù)區(qū)管理局受黑龍江省林業(yè)廳和齊齊哈爾市政府雙重領(lǐng)導(dǎo),保護(hù)區(qū)涉及4縣2區(qū),14個鄉(xiāng)鎮(zhèn),水、草分別歸水利部門、畜牧部門管理,保護(hù)區(qū)管理局沒有自然資源管理權(quán),致使諸多問題無法協(xié)調(diào)解決。我國當(dāng)前濕地公園規(guī)劃與建設(shè)存在著一定的無序性,缺乏濕地公園建設(shè)布局的全國性宏觀指導(dǎo)性規(guī)劃,造成很多濕地公園的布局重疊、建設(shè)內(nèi)容重復(fù)、缺少區(qū)域特色。同時,在濕地公園規(guī)劃、建設(shè)過程中,過分強(qiáng)調(diào)濕地公園的娛樂功能,淡化了濕地公園的科普教育、宣傳、保護(hù)等方面的功能。1.3加大資金投入,解決市場調(diào)控失靈,實現(xiàn)政府主導(dǎo)濕地生態(tài)系統(tǒng)提供的許多服務(wù)功能屬于公共產(chǎn)品,是市場不能提供的,應(yīng)當(dāng)由政府提供必要制度保障的公共物品生產(chǎn),亟待依靠政府公共政策構(gòu)建濕地保護(hù)與合理利用秩序,而資金是維持這一秩序的關(guān)鍵,是濕地保護(hù)和管理的經(jīng)濟(jì)保障。但是,目前我國市場經(jīng)濟(jì)體制尚不健全,市場經(jīng)濟(jì)本身固有的矛盾已開始顯現(xiàn),濕地生態(tài)保護(hù)與治理固有的環(huán)境外部性、資源權(quán)屬模糊性以及生態(tài)服務(wù)功能價格化的扭曲,市場對經(jīng)濟(jì)效益的過分追求而忽視社會效益、生態(tài)效益的重要性,凸顯出對濕地生態(tài)系統(tǒng)這一類公共資源的市場調(diào)控失靈,再加上近年來政府缺乏對濕地的公共管理,更放大了濕地生態(tài)系統(tǒng)的市場調(diào)控失靈。這使得絕大部分承擔(dān)濕地保護(hù)功能的自然保護(hù)區(qū)、濕地公園面臨資金短缺、運行困難等難題,從而限制了濕地保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。因此,必須發(fā)揮政府的作用,加強(qiáng)濕地保護(hù),加大投入力度,解決單靠市場的力量不能自發(fā)解決的問題。具體而言,政府專項配套資金必不可少;同時,可以建立地方政府投資和民間投資相結(jié)合的多渠道資金來源、多元化投資策略,保障濕地自然保護(hù)區(qū)和濕地公園的運轉(zhuǎn);提倡“誰投資,誰受益”的理念和對外招商引資,鼓勵相關(guān)非政府組織參與管理,開展定期的生態(tài)效益評價,建立評價體系,從而使?jié)竦氐纳鷳B(tài)效益、社會效益與經(jīng)濟(jì)效益都能得到充分體現(xiàn)。1.4加大科技支撐體系,提高科研能力科技實力是濕地實現(xiàn)保護(hù)、科普教育、宣傳等功能的重要支撐。我國自加入《濕地公約》以來,已經(jīng)培養(yǎng)了一大批濕地研究與保護(hù)的科技工作者與管理人員。但由于管理體制不合理、科技投入浪費嚴(yán)重、管理者與科技人員之間溝通不足等原因,我國的濕地保護(hù)地區(qū)(自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、城市濕地公園)保護(hù)規(guī)劃與科技成果脫節(jié)明顯。同時,由于管理機(jī)構(gòu)不健全、資金缺乏等原因,濕地保護(hù)地區(qū)內(nèi)部缺乏高水平的科技人員、管理者又缺乏對科技支撐作用的足夠重視,缺乏真正熱愛濕地保護(hù)、具有一定管理與科研水平的人才。為了解決這些問題,要建立健全濕地保護(hù)的科技支撐體系,加大投入,引進(jìn)人才,提高科研能力,為濕地保護(hù)提供有效的科技服務(wù);要加強(qiáng)國際合作,吸收國際上先進(jìn)的科研成果與管理經(jīng)驗;要認(rèn)真組裝現(xiàn)有科研成果和先進(jìn)管理模式,盡快在實際工作中推廣應(yīng)用,真正轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力,提高科技對濕地保護(hù)的貢獻(xiàn)率;要進(jìn)一步加強(qiáng)濕地培訓(xùn)與教育工作,提高負(fù)責(zé)濕地管理的各級領(lǐng)導(dǎo)干部和從事濕地管理的有關(guān)人員管理濕地的素質(zhì)和民眾對濕地保護(hù)的意識,為濕地保護(hù)創(chuàng)造有利條件;要加強(qiáng)濕地資源的監(jiān)測工作,盡快形成規(guī)范、完善的調(diào)查監(jiān)測體系,實現(xiàn)對濕地資源系統(tǒng)、全面、動態(tài)的監(jiān)測。2期工程推進(jìn)歷程西溪國家濕地公園自2005年成立以來,一期工程建設(shè)中取得了不少經(jīng)驗,也暴露出了一些問題,二期工程正在建設(shè),三期也將投入建設(shè)。因此,建立完善的保障體系,是西溪國家濕地公園與區(qū)域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。2.1建立行政執(zhí)法隊伍,完善相關(guān)立法,為建立合理利用的政府、社會和國家(1)遵守國家法律法規(guī),尤其是認(rèn)真貫徹國家新出臺和新修訂的相關(guān)法律法規(guī),依法執(zhí)政。同時,使西溪國家濕地公園的生態(tài)保護(hù)和管理工作建立在地方法規(guī)的基礎(chǔ)上,不以個別領(lǐng)導(dǎo)的意志為轉(zhuǎn)移;(2)制定針對性、科學(xué)性、可操作性強(qiáng)的《杭州西溪國家濕地公園管理辦法》作為指導(dǎo)西溪國家濕地公園運行的地方法規(guī),明確機(jī)構(gòu)設(shè)置及功能,制定西溪濕地保護(hù)與合理利用的原則與細(xì)節(jié);(3)建立西溪國家濕地公園的行政執(zhí)法主體。選擇政治業(yè)務(wù)素質(zhì)高、責(zé)任心強(qiáng)的人員擔(dān)任執(zhí)法隊伍的領(lǐng)導(dǎo);不斷地對執(zhí)法隊伍成員進(jìn)行有關(guān)的政策和業(yè)務(wù)培訓(xùn),增強(qiáng)成員政治業(yè)務(wù)素質(zhì),提高執(zhí)法水平,完善執(zhí)法手段;加強(qiáng)外界對執(zhí)法隊伍的約束,將執(zhí)法隊伍的工作置于全社會的監(jiān)督之下;(4)加大對西溪濕地保護(hù)的政策扶持力度,將西溪國家濕地公園的保護(hù)與利用工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃。將西溪國家濕地公園的土地征用成為國有土地,并在稅收方面給予政策傾斜;(5)擴(kuò)大公眾和社會團(tuán)體在西溪濕地有關(guān)法規(guī)政策制訂和實施中的作用,制定公眾參與機(jī)制和方式,充分激勵公眾的責(zé)任感。加強(qiáng)對濕地知識的宣傳教育,加強(qiáng)對游客進(jìn)行西溪濕地有關(guān)政策法規(guī)的普及。2.2從管理上強(qiáng)化對濕地公園的管理西溪國家濕地公園在經(jīng)營方式上,尚未有成熟的模式,現(xiàn)有的經(jīng)營手段很多時候很難符合“生態(tài)優(yōu)先”的原則。根據(jù)其它濕地公園的經(jīng)驗,結(jié)合西溪國家濕地公園實際,建議西溪國家濕地公園組織與管理方面采取以下措施:(1)由市人民政府設(shè)立杭州西溪國家濕地公園管理委員會,代表市政府負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)西溪國家濕地公園內(nèi)的保護(hù)、建設(shè)與管理等工作,對一、二、三期區(qū)域統(tǒng)一管理;(2)西溪國家濕地公園管理委員會應(yīng)設(shè)置日常辦事機(jī)構(gòu),代表管理委員會主持日常事務(wù);組建由濕地生態(tài)、動植物、水文地理、歷史文化、生態(tài)設(shè)計、環(huán)境保護(hù)、園林規(guī)劃、風(fēng)景旅游等方面專家組成的專家委員會,并設(shè)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司、濕地博物館、生態(tài)研究中心等;(3)西溪國家濕地公園的經(jīng)營管理采取政府主導(dǎo)多種經(jīng)營模式,主體必須是國家經(jīng)營,有些點可采取委托經(jīng)營、租賃經(jīng)營、承包經(jīng)營的手段,但必須遵循生態(tài)優(yōu)先的前提;(4)加強(qiáng)和完善西溪國家濕地公園目標(biāo)責(zé)任和政績考核制度建設(shè);(5)依法禁止一切形式的捕殺和采集瀕危野生動植物的活動;堅持先評價后建設(shè),防止?jié)竦厣鷳B(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的退化和生物多樣性下降等;完善西溪濕地水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系和監(jiān)測技術(shù)規(guī)范化體系;強(qiáng)化污染源例行監(jiān)測和監(jiān)督,掌握排污總量狀況等。2.3加大資金投入力度西溪國家濕地公園一、二、三期工程基本上由杭州市政府投入,其“輸血”階段的資金問題不大。但在工程建成后的運行與維護(hù)中,很有可能會存在資金短缺的問題。西溪國家濕地公園具有社會效益和生態(tài)效益,因此,必須做好資金補(bǔ)助等保障工作。(1)在運行與維護(hù)的資金運作上,采取政府與企業(yè)雙重投入機(jī)制。建議省、市在一期前3a專項維護(hù)資金3000萬元的基礎(chǔ)上,進(jìn)行專項資助。尤其是濕地博物館的運行費,需上級部門通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行資助;(2)除了政府支持外,發(fā)揮西溪濕地的“造血”功能十分重要。比如,成立“西溪濕地生態(tài)養(yǎng)護(hù)資金”,向社會和公眾募集資金;通過門票、船票、餐飲途徑等收費獲得利潤;在“誰投資、誰受益”的前提下,由有能力與社會責(zé)任的企業(yè)直接投入建設(shè)部分娛樂設(shè)施并負(fù)責(zé)運行;(3)積極與國內(nèi)科研院所進(jìn)行技術(shù)合作,積極爭取國際組織如GEF、WWF、UNEP、WB、ADB、AusAID等的技術(shù)援助項目,來提高自身管護(hù)設(shè)施與能力建設(shè);(4)在資金使用方面,應(yīng)該建立嚴(yán)格專業(yè)的財務(wù)審計制度。2.4加強(qiáng)研究與合作,提高資源與方案意識西溪國家濕地公園的建設(shè)與維護(hù),離不開先進(jìn)科技的引進(jìn)、應(yīng)用與推廣。目前西溪國家濕地公園自身的研究力量較為薄弱,因此加強(qiáng)與國內(nèi)外科研單位的科技合作是科技保障中的最重要途徑。(1)加強(qiáng)與國內(nèi)外相關(guān)部門、科研院所、大專院校等進(jìn)行長期的交流與合作,建立專家咨詢委員會,共同探討西溪濕地分階段需重點實施的科技計劃,聯(lián)合爭取各級各類科研項目;(2)廣泛引