專題一非盈利組織績效管理

非營利組織績效管理主講趙德勝專題一總論一、非營利組織的概念及其演變改革開放以來。我國非營利組織得到了快速的發(fā)展。截至2012年底，全國各類民間組織總數(shù)已達(dá)到49.9萬，其中社會團(tuán)體27.1萬，民辦非企業(yè)單位22.5萬家，基金會3千多家。但總體而言，我國非營利組織總體上處于發(fā)展的初級階段，與發(fā)達(dá)國家相比，在數(shù)量和規(guī)模上仍有較大差距；在組織和管理方面，整體素質(zhì)偏低。因此，為了提高非營利組織的運(yùn)營效率，使政府、公眾能有效地對非營利組織行為進(jìn)行監(jiān)督，這就迫切需要盡快建立對非營利組織建設(shè)的一套科學(xué)的評估體系，開展非營利組織績效評估以及針對性的管理。1、非營利組織的概念非營利組織（Non-ProfitOrganization，簡稱NPO），是不以營利為目的、旨在為社會公眾提供服務(wù)的一種組織形式。非營利組織所涉及的領(lǐng)域非常廣，從藝術(shù)、慈善、教育、政治、宗教、學(xué)術(shù)、環(huán)保等等。非營利組織的運(yùn)作并不是為了產(chǎn)生利益，這一點(diǎn)通常被視為這類組織的主要特性。非營利組織有時(shí)亦稱為第三部門，與政府部門（第一部門）和企業(yè)界的私營部門（第二部門），形成三種影響社會的主要力量。非營利組織還是必須產(chǎn)生收益，以提供其活動的資金。但是，其收入和支出都是受到限制的。非營利組織因此往往由公、私部門捐贈來獲得經(jīng)費(fèi)，而且經(jīng)常是免稅的狀態(tài)。私人對非營利組織的捐款有時(shí)還可以扣稅。2、興起的原因非營利組織興起的主要原因源于第一和第二部門職能和力量的欠缺。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場機(jī)制觸及到社會生活的各個(gè)角落，但是，社會問題的多重性、復(fù)雜性是市場機(jī)制難以招架的，更談不上合理地解決。同時(shí)，市場機(jī)制本身造成的貧富差距，增加了新的社會問題。對殘疾人、城市貧困人口的救助，對社區(qū)中老年人的照顧等，也是單一的市場機(jī)制所無能為力的。同時(shí)，政府不是萬能的，政府的力量是有限的。單獨(dú)依靠政府力量已不能解決眾多的社會問題。而非營利組織的興起，恰恰彌補(bǔ)了第一、二部門在解決社會問題上的不足，因此，受到人們的高度重視。3、歷史演變非營利組織在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)、成長是有一個(gè)過程的。二戰(zhàn)以前，社會主要可劃分為兩大部門：第一部門是政府部門。它通過稅收形式從企業(yè)得到資金，用于解決社會公共事務(wù)，解決企業(yè)和個(gè)人無法解決的問題，滿足社會的公共需要，使社會獲得基本的平衡與和諧。第二部門是企業(yè)，也就是經(jīng)濟(jì)部門。它是以營利為主要目的，它投資是要有收益的，在市場環(huán)境中遵循市場原則，配置資源，創(chuàng)造財(cái)富。二戰(zhàn)后，一方面，人們對兩次大戰(zhàn)進(jìn)行了反思，戰(zhàn)爭給社會造成了空前的災(zāi)難和巨大浪費(fèi)；另一方面，民族間的、地區(qū)間的、國家間的差別和矛盾繼續(xù)存在，并可能激化。人們發(fā)現(xiàn)，社會中的兩大部門已不能滿足社會經(jīng)濟(jì)活動與公共需求的平衡需要。于是，社會組織形態(tài)開始蛹化，逐漸出現(xiàn)了第三部門——非營利性組織，也就是社會公益部門。例如：出現(xiàn)了聯(lián)合國，以協(xié)調(diào)國家之間的關(guān)系；建立世界銀行，對不發(fā)達(dá)國家和地區(qū)做扶貧性質(zhì)的援助性貸款工作；成立了世界衛(wèi)生組織，關(guān)注支持不發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的衛(wèi)生與健康問題；WTO組織也屬于這種非政府組織。這些組織的出現(xiàn)和發(fā)展大大有利于世界的發(fā)展和社會的和諧，這些公益組織的力量也越來越強(qiáng)，影響越來越大。社會三大部門在社會中各有其特定的功能，分工合作，使社會處于一個(gè)和諧的狀態(tài)。第一部門，通過納稅和財(cái)政支出處理社會公共事務(wù)，維護(hù)社會公平與秩序。第二部門，創(chuàng)造先進(jìn)的生產(chǎn)力與社會財(cái)富，是社會基礎(chǔ)。第三部門，通過征集社會志愿和經(jīng)營處理特別公共事務(wù)，救助弱勢群體，增進(jìn)社會和諧與文明。但隨著社會不斷發(fā)展和進(jìn)步，社會三大部門內(nèi)在也發(fā)生了變化。逐漸按照市場的要求來進(jìn)行改造和建設(shè)，進(jìn)行了市場化改革。非營利性組織則通過公平的競爭主體和公行的自律互律準(zhǔn)則，促進(jìn)公益市場的透明化，提升公益組織的效率，增進(jìn)社會的文明與和諧。二、非營利組織的界定與分類非營利組織在不同國家和地區(qū)有不同的稱謂。非營利組織是美國廣泛采用的概念，美國財(cái)務(wù)會計(jì)準(zhǔn)則委員會（FASB）將其定義為：“符合以下特征的實(shí)體：1、該實(shí)體從捐贈者處獲得大量的資源，但捐贈者并不因此而要求得到同等或成比例的資金回報(bào)；2、該實(shí)體經(jīng)營的目的不是為了獲取利潤；3、該實(shí)體不存在營利組織中的所有者權(quán)益問題”。

FASB對非營利組織描述的特征①和③基本上說的是非營利組織的“志愿性”和“公益性”，當(dāng)然特征①中的捐贈者絕大多數(shù)是民間個(gè)人和機(jī)構(gòu)，因此FASB描述的非營利組織也具“民間性”特征，特征②說的即是“非營利性”。在我國，非營利組織作為一個(gè)獨(dú)立的概念在正式文件中基本沒有出現(xiàn)過。在研究非營利組織時(shí)，不少人常常談到事業(yè)單位。從經(jīng)營目的來說，我國的事業(yè)單位應(yīng)屬于非營利組織的范疇，但其具有國有屬性，且多是由財(cái)政撥款的。因此，不宜將事業(yè)單位與非營利組織混為一談。

根據(jù)我國的具體國情，我們在界定中國的非營利組織的邊界時(shí)，可以從以下幾個(gè)方面考慮：1、不以營利為目的；2、任何單位和個(gè)人不因?yàn)槌鲑Y而擁有非營利組織的所有權(quán)，收支結(jié)余不得向出資者分配；3、非營利組織一旦進(jìn)行清算，清算后的剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)按規(guī)定繼續(xù)用于社會公益事業(yè)。可以看出，此定義借鑒了美國的定義，且更加突出了非營利性和社會公益目的。按照此定義，我國的民間非營利組織包括社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位，這就與我國的事業(yè)單位區(qū)分開來。聯(lián)合國的國民經(jīng)濟(jì)核算體系將經(jīng)濟(jì)活動劃分為五大類：金融機(jī)構(gòu)、非金融企業(yè)、政府、非營利組織和家庭。非營利組織與其他四類社會組織的區(qū)別在于，非營利組織的大部分收入不是來自于以市場價(jià)格出售的商品和勞務(wù)，而是來自其成員繳納的會費(fèi)和支持者的捐贈。具體來看，非營利組織可以劃分為以下幾種類型：1、動員資源型。非營利組織為了能夠生存和發(fā)展，必須動員各種社會資源，包括慈善捐贈和志愿服務(wù)。隨著這種社會功能日益發(fā)展和成熟，動員資源在少數(shù)非營利組織身上會逐漸專業(yè)化，出現(xiàn)一些以動員資源為核心功能的非營利組織，包括一些專業(yè)籌款的基金會和社會團(tuán)體，一些專業(yè)開展資助活動的基金會和社會團(tuán)體，一些專業(yè)招募、培訓(xùn)和派遣志愿者的社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位。這種類型的非營利組織可能數(shù)量很少，但專業(yè)化程度很高，有相當(dāng)高的社會公信度和影響力，對各種類型的非營利組織形成強(qiáng)有力的資源支持平臺，因而在公益認(rèn)定和評估。以及社會監(jiān)督和監(jiān)管方面都應(yīng)有很高的要求和相應(yīng)的約束。2、公益服務(wù)型。非營利組織提供的公益服務(wù)遍及社會的各個(gè)方面,包括公益慈善、救災(zāi)救濟(jì)、扶貧濟(jì)困、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、文化教育、科學(xué)研究、科技推廣、農(nóng)村和城市的社會發(fā)展及社區(qū)建設(shè)等許多領(lǐng)域,都是非營利組織開展公益服務(wù)較為集中的領(lǐng)域。隨著這種社會功能的不斷發(fā)展和成熟,公益服務(wù)在一些非營利組織身上會逐漸專業(yè)化,出現(xiàn)一些以公益服務(wù)為核心功能的非營利組織,包括一些主要開展公益項(xiàng)目的基金會、社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位,以及開展各種社區(qū)服務(wù)的基層組織等。這種類型的非營利組織數(shù)量巨大，分布廣泛，但是單體規(guī)模可能不大。它們的共同特點(diǎn)是面對受益者的各種需求,致力于為公眾提供各種形式的公益服務(wù)并謀求社會公益;它們與各級政府和相關(guān)各個(gè)領(lǐng)域的政府公共服務(wù)相輔相成,在很大程度上成為政府公共服務(wù)的有益補(bǔ)充。3、社會協(xié)調(diào)型。在社會轉(zhuǎn)型期,各種形式的非營利組織越來越成為公民表達(dá)意愿、維護(hù)權(quán)益、協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾、實(shí)現(xiàn)價(jià)值的最為廣泛和直接的形式,這是中國的非營利組織近年來在數(shù)量上急劇膨脹的重要原因之一。隨著這種社會功能的發(fā)展,推動社會協(xié)調(diào)、參與社會治理成為一部分非營利組織的主要功能。從機(jī)制上看,大體上有以社區(qū)為基礎(chǔ)的橫向協(xié)調(diào)型和以社群為基礎(chǔ)的縱向協(xié)調(diào)型兩種不同類型。前者如各種社區(qū)群團(tuán)組織，后者則包括各種形式的商會、行業(yè)協(xié)會、工會、聯(lián)誼會、同學(xué)會、消費(fèi)者協(xié)會等。這種類型的非營利組織一般采取會員制的社團(tuán)形式,注重社會資本,在會員共同利益基礎(chǔ)上形成一定的共益空間并為會員提供服務(wù),同時(shí)強(qiáng)調(diào)對所在社區(qū)或社群的代表性,積極參與社會公共事務(wù)。它們數(shù)量很大,種類繁雜,其共同特點(diǎn)是具有較強(qiáng)的自我穩(wěn)定性。4、政策倡導(dǎo)型。非營利組織不僅積極參與各級相關(guān)立法和公共政策的制定過程,以各種努力倡導(dǎo)和影響政策結(jié)果的公益性與普惠性,而且往往作為特定群體特別是弱勢群體的代言人,表達(dá)其利益訴求和政策主張。隨著這種社會功能的發(fā)展,政策倡導(dǎo)成為一些非營利組織的主要功能,其中一部分成為專門從事相關(guān)政策研究并積極影響政策過程的思想庫,另一部分成為積極參與社會博弈的弱勢群體的代言人或者利益集團(tuán)的代言人,有的發(fā)展成為對社會政治過程有影響的壓力集團(tuán)。這種類型的非營利組織的數(shù)量雖然不多，但影響很大，它們的共同特點(diǎn)是有明確的政策主張，較多關(guān)注社會公正，并通過積極的倡導(dǎo)活動影響政策過程。三、我國非營利組織績效考核現(xiàn)狀及問題

從20世紀(jì)60年代末期起，人們就開始從管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)等多個(gè)視角對非營利組織展開研究。到90年代初期，非營利組織普遍關(guān)注財(cái)務(wù)責(zé)任、項(xiàng)目產(chǎn)品或產(chǎn)出、提供服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、人口統(tǒng)計(jì)學(xué)指標(biāo)和其他參與者指標(biāo)以及效率和顧客滿意度等。近十年來，非營利組織績效評價(jià)不再局限于財(cái)務(wù)性績效指標(biāo)，更側(cè)重評價(jià)出的結(jié)果，平衡記分卡、DEA分析技術(shù)、層次分析法(AHP)等方法大量被運(yùn)用于非營利組織績效評價(jià)。正是在海內(nèi)外對非營利組織及其績效研究越來越深入的背景下，我國政府對非營利組織的治理模式發(fā)生了從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)換。非營利組織自身市場化與企業(yè)化運(yùn)作實(shí)踐也不斷推進(jìn)，使得非營利組織的績效評價(jià)與考核引起社會廣泛關(guān)注。從目前的情況來看，我國非營利組織績效評估與考核仍存在一些問題。1、對非營利組織績效考核指標(biāo)體系的重要性認(rèn)識不足非營利組織的管理層和員工普遍不重視績效考核對于組織發(fā)展的作用，組織管理層主要是從成本的角度來考慮，管理者通常認(rèn)為進(jìn)行組織績效考核會增加組織和機(jī)構(gòu)的人力、物力、精力成本，而一旦考核得不到預(yù)想的效果，領(lǐng)導(dǎo)人的業(yè)績評價(jià)亦會受到影響。志愿者是非營利組織人員的主要構(gòu)成，而志愿工作人員具有很大的隨意性，幾乎不會長期在非營利組織中固定工作，這使得組織的領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)為對這些短期人力資源進(jìn)行績效考核是不現(xiàn)實(shí)的，也是沒有效率的。另外就是非營利組織的績效考核沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)且難度很大。非營利組織的特性是不以營利為目的，主要職能是提供基礎(chǔ)性公共物品。這導(dǎo)致了非營利組織產(chǎn)生的社會效益很難用量化的利潤指標(biāo)來衡量，從而非營利組織中一般不設(shè)經(jīng)營利潤指標(biāo)。同時(shí)大多數(shù)非營利組織都是服務(wù)性組織，要對組織中的員工提供的服務(wù)進(jìn)行績效考核就會帶有很強(qiáng)的主觀色彩，增加考核的主觀性和不準(zhǔn)確性。2、缺乏獨(dú)立決策權(quán)導(dǎo)致績效評估考核的作用被削弱調(diào)查顯示，我國大部分的非營利組織缺少獨(dú)立的人事任免權(quán)，在我國非營利組織的領(lǐng)導(dǎo)層中，有近三分之二的非營利部門的主要干部直接或間接來源于業(yè)務(wù)主管部門。獨(dú)立人事任免權(quán)的缺乏，不僅造成非營利組織積極性、主動性、創(chuàng)造性的低迷，而且也造成了非營利組織運(yùn)作效率的低下。更為重要的是非營利組織無法將績效評估的結(jié)果應(yīng)用于人事任免，造成非營利組織的工作人員干好干差一個(gè)樣。獨(dú)立人事任免權(quán)的缺乏也造成了非營利組織績效評估無法歸位到提高機(jī)構(gòu)管理效率、提升人員素質(zhì)、優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)的功能與價(jià)值上來。3、考核體系不科學(xué)、考核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

主要表現(xiàn)在非營利組織績效考核制度本身的不科學(xué)，沒有根據(jù)非營利組織各種類型的不同來設(shè)計(jì)或?qū)嵤┻m合自身經(jīng)營發(fā)展的績效考核體系。非營利組織不以營利為目的，其獲得的資金不像營利企業(yè)那樣有很大彈性，它通過自身經(jīng)營獲得的收入也很有限，大部分資金是政府撥款或社會捐贈。因而大部分非營利組織都不太重視長期的發(fā)展戰(zhàn)略，不會投入很多資金去引進(jìn)、培訓(xùn)人才，更不會注重人力資源的績效考核，而考核方法、標(biāo)準(zhǔn)單一或者是選擇不當(dāng)，都在于非營利組織沒有掌握各種考核方法的優(yōu)缺點(diǎn)，沒有根據(jù)這些方法的不同特點(diǎn)來選擇適合自己組織的考核體系。4、考核評價(jià)方法中定性指標(biāo)過多而定量指標(biāo)不足

目前我國對非營利組織績效評價(jià)方法主要有三種：一是對非營利組織績效之相關(guān)要素的定性描述，如平衡記分卡方法。其中影響要素主要包括：國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、社會文明程度、政治開放程度、法律完善程度等。二是對非營利組織運(yùn)作效率、效益與成本的定量測度與評估。這種方法雖然進(jìn)行了數(shù)量的計(jì)算，但這種計(jì)算只有相對意義。如對“投入—產(chǎn)出”的效率評估。同時(shí)，定量分析也存在一定程度上的主觀判斷，并非能夠做到完全的客觀中立。三是以公眾對非營利組織績效的認(rèn)同性進(jìn)行定性定量綜合評價(jià)。通過考察非營利組織行為在公眾中的認(rèn)可度、知名