國有企業(yè)贏利行使收益權(quán)

國有企業(yè)贏利行使收益權(quán)

一、政府作為國家的代表對(duì)國有企業(yè)的贏利當(dāng)然地享有收益權(quán)

當(dāng)今世界，無論是東方或是西方，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都程度不同地保有一定規(guī)模和數(shù)量的國有企業(yè)，國有企業(yè)在其經(jīng)濟(jì)中都發(fā)揮著程度不同的作用。國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)中是一種客觀存在。在市場經(jīng)濟(jì)中，與非國有企業(yè)相比，國有企業(yè)具有兩重性：營利性和社會(huì)性。國有企業(yè)的兩重性決定了它必須具有雙重的功能：營利功能和社會(huì)功能。國有企業(yè)的營利性和營利功能首先源于企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)人的自然本能。其次，國有企業(yè)的營利性和營利功能還決定于企業(yè)的性質(zhì)。同其他非國有的一般企業(yè)一樣，作為市場競爭主體，國有企業(yè)也要通過自己的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，向市場提供產(chǎn)品和服務(wù)，并努力實(shí)現(xiàn)利潤最大化或?qū)崿F(xiàn)成本最小化。但是，國有企業(yè)還必須具有特殊的社會(huì)性質(zhì)和社會(huì)功能。從根本上說，這源于市場經(jīng)濟(jì)本身發(fā)展的需要。市場失靈和市場功能缺陷的存在表明，單純依靠市場機(jī)制的作用是無法使市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的。為了克服市場失靈和彌合市場功能缺陷，客觀上需要政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)。一般來說，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方式有兩種：一是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行干預(yù)；二是組建國有企業(yè)。其中，由政府投資組建國有企業(yè)是一種重要的選擇，這種選擇在某些行業(yè)、某些領(lǐng)域和許多場合都是不可替代的。在此情況下，由政府擁有或?qū)嶋H控制的國有企業(yè)，除具有一般的營利功能外，也就自然而然地具有了非營利的社會(huì)功能。如果國有企業(yè)喪失了這種功能，僅僅依靠政府實(shí)行財(cái)政和貨幣政策來干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，是難以克服市場失靈和彌合市場功能缺陷的。這是所有市場經(jīng)濟(jì)國家都普遍存在國有企業(yè)的重要原因。不過，我國和西方國家在國有企業(yè)的設(shè)立動(dòng)機(jī)上存在差異。在西方資本主義國家，國有企業(yè)主要是國家調(diào)節(jié)與控制經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基本工具。在中國，國有企業(yè)本質(zhì)上是社會(huì)主義公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式，是國家引導(dǎo)、推動(dòng)、調(diào)控經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的基本力量，是實(shí)現(xiàn)廣大群眾共同利益和共同富裕的重要保證。因此，中國的國有企業(yè)除了要完成經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能外，還要完成確保社會(huì)主義公有制屬性和確保共同富裕的贏利任務(wù)，即要求它不斷提高經(jīng)濟(jì)效益和勞動(dòng)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。所以說，中國的國有企業(yè)具有特殊性，這種特殊性使得它承擔(dān)的責(zé)任比外資企業(yè)、民營企業(yè)有著更高層次的標(biāo)準(zhǔn)，就是一為國家，二為社會(huì)，三為員工。也就是說，中國的國有企業(yè)作為國有的經(jīng)濟(jì)組織，要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任、政治責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。

在我國，國有企業(yè)是指企業(yè)全部資產(chǎn)歸國家所有，并按照《全民所有制經(jīng)營責(zé)任制條例》、《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》規(guī)定的程序登記注冊(cè)的非公司制的企業(yè)法人或經(jīng)濟(jì)組織。不包括有限責(zé)任公司中的國有獨(dú)資公司。從法律上看，我國國有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸屬非常明確，即國家代表全體人民行使所有權(quán)。但從實(shí)踐的角度看，對(duì)全民財(cái)產(chǎn)有可能并且實(shí)際行使權(quán)利的是政府，所以說，國有企業(yè)實(shí)質(zhì)上是政府企業(yè)。正因?yàn)槿绱?，世界銀行將國有企業(yè)定義為：國有企業(yè)是指政府擁有的或?qū)嶋H控制的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。于是，“全民——國家——企業(yè)”這種基本的委托代理關(guān)系就演變?yōu)椤叭瘛髽I(yè)”這種委托代理關(guān)系。這表明，全民所有制或國家所有制實(shí)際上已經(jīng)異化為政府所有制，政府是全民財(cái)產(chǎn)事實(shí)上的所有者。既然代表國家的政府成了國有企業(yè)的事實(shí)產(chǎn)權(quán)人，那么，政府就應(yīng)該代表國家對(duì)國有企業(yè)的贏利享有收益權(quán)。理由有二：第一，政府既然是國有企業(yè)的投資人和事實(shí)上的產(chǎn)權(quán)人，政府對(duì)國有企業(yè)的贏利行使收益權(quán)就是它的應(yīng)有權(quán)利和責(zé)任；第二，我國的國有企業(yè)肩負(fù)著引導(dǎo)、推動(dòng)、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾利益及共同富裕的重任，而這一重任的實(shí)現(xiàn)要求政府必須對(duì)國有企業(yè)的贏利行使收益權(quán)，否則，就是失職。

二、政府尚未能代表國家對(duì)國有企業(yè)的贏利行使收益權(quán)

從1999年開始，我國的國有企業(yè)利潤一直在快速增長，1998年全國的國企實(shí)現(xiàn)利潤僅為億元，1999年猛增到億元，2002、2003、2004和2005年分別達(dá)到、、和億元。2006年159家中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤億元，同比增長%，1031家省市級(jí)國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤億元，同比增長38%。2006年國有企業(yè)共計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤超過9600億元。這些利潤去哪里了?國有企業(yè)是國家的、人民的，因此，它們所獲得的盈利都應(yīng)當(dāng)用來為人民謀利益。所以，國企應(yīng)該向國家分紅。但是，從1994年的財(cái)稅改革起，國有企業(yè)就沒有向國家財(cái)政上交利潤，其依據(jù)是1993年底頒發(fā)、1994年實(shí)施的《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》。根據(jù)決定，“作為過渡措施，近期可根據(jù)具體情況，對(duì)1993年以前注冊(cè)的多數(shù)國有全資老企業(yè)實(shí)行稅后利潤不上交”的辦法。但實(shí)施的結(jié)果卻是所有國有企業(yè)和其他非國有企業(yè)一樣只繳納稅金，所得利潤不上交國家作為財(cái)政收入。既然國有企業(yè)的利潤沒有向國家分紅，則所獲利潤就是變成了所有者權(quán)益留在企業(yè)里。那么，國有企業(yè)將這么多的錢用到哪里去了呢?除了用作流動(dòng)資金、支付非國有股東股息和新增投資外，出現(xiàn)了“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，表現(xiàn)為將利潤隱藏或以工資福利及獎(jiǎng)金等形式分配，導(dǎo)致社會(huì)收入差距過大。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)字，電力、電信、金融、保險(xiǎn)、水電氣供應(yīng)等行業(yè)的平均工資是其他行業(yè)職工平均工資的2-3倍，如果加上工資外收入和福利待遇，實(shí)際收入差距可能在5-10倍之間。

“十六大”后，國企改革倡導(dǎo)“三分開”：政資分開、政企分開、利稅分開。在利稅分開的前提下，必須堅(jiān)持“誰投資、誰受益”的原則。其他投資者的收益都很清楚，非國有的、外企的利潤都要拿走，問題就集中在國有企業(yè)、國有投資這塊。國有企業(yè)的投資利潤在利稅分開的情況下，也要像其他投資人一樣，讓出資人享受一部分權(quán)益。國資委研究中心副主任彭建國曾指出，在國家尚未建立國有資本收益收繳制度的情況下，企業(yè)擁有國有資本收益自由支配權(quán)。效益好的企業(yè)職工收入不斷膨脹，而困難企業(yè)的職工收入下降，由此產(chǎn)生了企業(yè)內(nèi)部分配秩序混亂的弊端，日益導(dǎo)致社會(huì)分配不公，并積重難返。部分國企的巨額利潤結(jié)余，全部由國有企業(yè)自主支配，存在著很大的隨意性，企業(yè)掌握的預(yù)算外資金容易亂投亂花，因決策失誤造成的極大浪費(fèi)、損失和各種形式流失的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

認(rèn)識(shí)到這一問題嚴(yán)重性的李榮融曾公開表示：“國資委最大的權(quán)沒有落實(shí)，就是收益權(quán)。因?yàn)槌鲑Y人最重要的權(quán)是收益權(quán)?！边@充分說明政府尚未代表國家對(duì)國有企業(yè)的贏利行使收益權(quán)。這種做法帶來了以下危害：

第一，使國有企業(yè)的國有性質(zhì)名不符實(shí)。根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，資產(chǎn)所有者取得或占有資產(chǎn)收益，產(chǎn)權(quán)人怎樣占有資產(chǎn)，就應(yīng)怎樣占有收益。依據(jù)我國憲法，國有企業(yè)是全民占有的公共財(cái)產(chǎn)，那么，國有企業(yè)創(chuàng)造的利潤也應(yīng)該由人民群眾共同擁有。所以說，國有企業(yè)獨(dú)占利潤的做法使其國有性質(zhì)名不符實(shí)。

第二，造成國家應(yīng)得財(cái)政收入的流失。我國推行的是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，國家投資組建了數(shù)目眾多的國有企業(yè)，主要目的之一就是要求它們?yōu)閲覄?chuàng)造財(cái)富，增加國家的財(cái)政收入。國有企業(yè)把應(yīng)上繳國家的利潤留在企業(yè)里，自然就造成了國家應(yīng)得財(cái)政收入的流失。

第三，給國家的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控造成了較大的負(fù)面影響。既然國有企業(yè)利潤沒有向國家分紅，主要去向就是轉(zhuǎn)為所有者權(quán)益留在企業(yè)里，用作新增投資。以中國石油天然氣集團(tuán)公司為例，從2000-2003年，4年的凈利潤合計(jì)為954億元，但2004年的固定資產(chǎn)卻比2000年增加了934億，這就說明了大部分的利潤轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)投資。國有企業(yè)占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的投資比例一直相當(dāng)高，1995年占%，2000年是%，均超過一半。2001-2004年分別是%、%、39%和%，雖然未過半，但仍占比例最大。2005年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資88604億元中，城鎮(zhèn)投資75096億元，其中，國有及國有控股投資占%，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的%。2006年1-7月，我國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資實(shí)際完成44770億元，其中國有及國有控股占%?？梢?，這兩年國有及國有控股的固定資產(chǎn)投資正在膨脹。國有企業(yè)存在的行業(yè)，一般是政府頻頻干預(yù)管理及限制準(zhǔn)入的行業(yè)。一方面，這些行業(yè)內(nèi)的國有企業(yè)不能對(duì)需求作出積極而正確的反應(yīng)；另一方面，這些行業(yè)大多處在行政性壟斷之下，行業(yè)外的能夠作出積極反應(yīng)的投資者難以進(jìn)入。每當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)增長速度加快后，出現(xiàn)能源、原材料、交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)產(chǎn)業(yè)的“瓶頸”，而由于投資缺乏產(chǎn)權(quán)約束，往往導(dǎo)致過度投資。由此形成“短缺——加大投資——過剩——壓縮投資——再短缺”的惡性循環(huán)，是周期性經(jīng)濟(jì)過熱和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要原因。

第四，加劇了社會(huì)分配的不公。國有企業(yè)創(chuàng)造的利潤沒有向國家分紅，而是留在企業(yè)里由企業(yè)自由支配。數(shù)目龐大的利潤，除了用作流動(dòng)資金、支付非國有股東股息和新增投資外，就是用來供企業(yè)高級(jí)管理層揮霍和為企業(yè)職工濫發(fā)獎(jiǎng)金和福利，過度地拉大了贏利國有企業(yè)職工和其他社會(huì)成員收入的差距，加劇了社會(huì)分配的不公。

三、政府代表國家對(duì)國有企業(yè)贏利行使收益權(quán)的模式選擇據(jù)了解，國資委正在起草的“中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度”，將使得中央企業(yè)不再能“獨(dú)享”一年6000多億元的利潤，而要開始向國家這個(gè)出資人上繳收益。目前國資委正積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門抓緊研究具體方案，有望年內(nèi)出臺(tái)。北京、上海、深圳等地已開始進(jìn)行國有資本經(jīng)營預(yù)算試點(diǎn)，其中北京市對(duì)所出資企業(yè)的收益收繳工作已全面推開。這表明政府已經(jīng)決定將代表國家對(duì)國有企業(yè)的贏利行使收益權(quán)。接下來要解決的問題是應(yīng)由誰代表國家行使收益權(quán)?怎樣行使收益權(quán)?收上來的紅利應(yīng)如何正確使用?

國資委代表國家行使收益權(quán)比較合適。由誰代表國家行使收益權(quán)?理論界和實(shí)務(wù)界主要存在兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部代表國家行使收益權(quán)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由國資委代表國家行使收益權(quán)。筆者贊成第二種觀點(diǎn)。國資委的應(yīng)然性質(zhì)是代表政府履行出資人職責(zé)，簡單地說，就是所出資企業(yè)的股東。2003年5月13日公布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第12規(guī)定：“國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國有資產(chǎn)的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)?！蓖瑫r(shí)規(guī)定“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不行使政府的社會(huì)公共管理職能”?！稐l例》從宏觀上明確了國資委作為國有資產(chǎn)出資人的地位和特征，強(qiáng)調(diào)國資委作為國有股權(quán)的代表機(jī)構(gòu)對(duì)國有企業(yè)行使出資人擁有的權(quán)利，追求出資收益的最大化。這一規(guī)定說明國家對(duì)國有資產(chǎn)的管理不是行政管理，國資委對(duì)國有企業(yè)的管理權(quán)僅限于出資人權(quán)利的制度追求。因此，國資委應(yīng)是代表國家對(duì)國有企業(yè)的贏利行使收益權(quán)的合適人選。

國資委應(yīng)依據(jù)國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)則來行使收益權(quán)。國有資本經(jīng)營預(yù)算是反映政府作為出資人以資本所有者身份取得的收入和用于資本性支出的預(yù)算，是對(duì)政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)經(jīng)營性國有資本收支活動(dòng)進(jìn)行價(jià)值管理和分配的工具，它反映的是國有資本所有者與國有資本經(jīng)營者之間的收益分配和再投資關(guān)系。國有資本經(jīng)營預(yù)算的功能就是要通過計(jì)劃，反映和監(jiān)督國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整與國有企業(yè)的根本性重組，確保國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置，并服務(wù)于政府的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理的總體目標(biāo)。國有資本經(jīng)營預(yù)算最能體現(xiàn)政府的國有資本所有者職能，其分配主體是作為資本所有者代表的政府，它以國有資本的宏觀經(jīng)營并取得宏觀經(jīng)濟(jì)效益為分配目的，以資本所有權(quán)為分配依據(jù)，并以競爭性市場為其活動(dòng)范圍，其收支內(nèi)容基本上是圍繞著對(duì)經(jīng)營性國有資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值管理和分配形成的，因而國有資本預(yù)算是經(jīng)營型預(yù)算。國資委行使收益權(quán)的依據(jù)應(yīng)當(dāng)是國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，因此，我國應(yīng)盡快出臺(tái)國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)則?，F(xiàn)在的問題是國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)該由誰來編制?是財(cái)政部門，還是國資委?財(cái)政部和國資委爭論了很久，現(xiàn)已初步達(dá)成一致，由財(cái)政部負(fù)責(zé)編制總的國有資本經(jīng)營預(yù)算，國資委負(fù)責(zé)編制166戶中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算。筆者的觀點(diǎn)是國有資本經(jīng)營預(yù)算制度應(yīng)作為整個(gè)財(cái)政預(yù)算的一個(gè)子系統(tǒng)，在財(cái)政部門的指導(dǎo)下，由國資委負(fù)責(zé)制定，并與財(cái)政部門制定的公共財(cái)政預(yù)算一起提交每年的人大會(huì)議審議，通過后，交國資委執(zhí)行。

收上來的紅利應(yīng)由財(cái)政部門和國資委按照全國人大常委會(huì)制定的規(guī)則來決定其用途。收上來的紅利應(yīng)如何正確使用?這是政府代表國家對(duì)國有企業(yè)贏利行使收益權(quán)最終要解決的關(guān)鍵性問題。大多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)是國資委收取的國有企業(yè)紅利應(yīng)該上繳給財(cái)政部，納入總的預(yù)算程序。正如人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長楊瑞龍所說：“這筆資金的最后歸屬應(yīng)該是國家，而國家的代表是財(cái)政部。在紅利交到財(cái)政部后，財(cái)政部可以成立一個(gè)像國家投資基金一樣的公共基金委員會(huì)，建立專門的條例，規(guī)定投資只能用于公共領(lǐng)域，比如社會(huì)保障等。在這個(gè)公共基金委員會(huì)，國資委可以派代表，財(cái)政部和相關(guān)的勞動(dòng)社會(huì)保障部等類似機(jī)構(gòu)也可以派代表，決定怎樣用這個(gè)錢?！眹Y委研究中心企業(yè)部部長王志鋼認(rèn)為：“國企上繳的紅利，應(yīng)先交給國資委，當(dāng)然這個(gè)錢收過來之后，一定要國家用，國家怎么用，要有一個(gè)合理的劃分。但不要把國有資本預(yù)算體系和財(cái)政部的公共財(cái)