英國內(nèi)閣制的英國

英國內(nèi)閣制的英國

1688年光榮革命后，隨著君主立憲制的建立，英國結(jié)束了君主專制國向貴族寡婦制的轉(zhuǎn)變。如果說在君主專制時(shí)代,君主掌握最高權(quán)力并依據(jù)個(gè)人旨意來治理國家;那么到貴族寡頭制時(shí)期,國家權(quán)力逐漸完成從君主向議會(huì)的過渡,貴族寡頭所控制的議會(huì)和政府在國家政治生活中發(fā)揮著越來越重要的作用。斯圖亞特王朝后期的1689-1714年間,英國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生急劇變化,此前已萌芽并處于幕后運(yùn)作的內(nèi)閣,逐漸取代樞密院而轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)公開的、合法的常設(shè)機(jī)構(gòu),并承擔(dān)著中央政府的職能,由此標(biāo)志著內(nèi)閣制在英國的形成。英國是西方世界首創(chuàng)內(nèi)閣制的國家,國內(nèi)學(xué)界對(duì)英國內(nèi)閣制問題有了一些初步的研究,但從時(shí)段上看主要集中于18世紀(jì)中后葉的責(zé)任內(nèi)閣制,而對(duì)于早期英國內(nèi)閣制的起源或形成則關(guān)注不夠。1為此,本文將在國內(nèi)外已有研究成果基礎(chǔ)上,依據(jù)相關(guān)材料,對(duì)斯圖亞特王朝后期英國內(nèi)閣制的形成及相關(guān)問題加以梳理、闡釋,以引起學(xué)界對(duì)于這一問題的關(guān)注。一、內(nèi)部員工交叉重疊英國內(nèi)閣的起源可以追溯到17世紀(jì)初的斯圖亞特王朝詹姆士一世時(shí)代。不過,內(nèi)閣并非英國統(tǒng)治階層為適應(yīng)新形勢而設(shè)立的一個(gè)新機(jī)構(gòu),而是從樞密院中派生出來的,內(nèi)閣的萌芽與樞密院的衰落有著前后相繼的關(guān)系。樞密院是16世紀(jì)上半葉都鐸王朝所設(shè)立的政府機(jī)構(gòu),其職責(zé)在于為君主出謀劃策并協(xié)助君主處理政務(wù),其成員多由地位顯赫的貴族、主教、王室官員、國王私人顧問等組成,都鐸初期人數(shù)為20人左右,到后期則增加到30-50人。樞密院在每周相對(duì)固定的時(shí)間開會(huì),以協(xié)助君主“處理國務(wù),并就政府政策做出決斷”。1到都鐸中后期,君主在樞密院的輔佐下處理政務(wù)、治理國家已成為慣例,樞密院也由此演變成為一個(gè)“常設(shè)機(jī)構(gòu)”,關(guān)于內(nèi)政、戰(zhàn)爭、宗教、殖民、貿(mào)易、海軍等幾乎所有的國務(wù)都在樞密院會(huì)議上討論,“國家的行政大權(quán)越來越集中在樞密院手中”。217世紀(jì)初斯圖亞特王朝建立后,國務(wù)的增加使樞密院規(guī)模不斷膨脹。為提高工作效率,從詹姆士一世時(shí)期起,在樞密院之下陸續(xù)成立許多臨時(shí)性委員會(huì)和常設(shè)性委員會(huì)。前者往往為處理某項(xiàng)突發(fā)性或暫時(shí)性事務(wù)而設(shè),一旦任務(wù)完成后即宣告解散;后者則為處理某方面的日常國務(wù)而設(shè),一般不隨意解散。兩種類型委員會(huì)的成員均由君主從樞密院成員中遴選任命,成員交叉重疊的情況較為多見。如1660-1664年所設(shè)立的54個(gè)委員會(huì)中,兩位國務(wù)大臣參加的委員會(huì)就達(dá)到了43個(gè)。3起初,委員會(huì)的職權(quán)僅限于為樞密院會(huì)議做準(zhǔn)備工作或提供決策建議;漸漸地,在國王的默許下,委員會(huì)越來越多地架空樞密院而獲得了行政或決策權(quán)力。由此看來,樞密院委員會(huì)興起后,分割了樞密院的原有職權(quán),造成了樞密院本身的衰落,這為內(nèi)閣的萌芽提供了條件。在樞密院常設(shè)性委員會(huì)中,外交委員會(huì)特別引人注目,因?yàn)樗罱K演化成后來的內(nèi)閣。由于外交事務(wù)的重要性和私密性,歷任國王總是在兩位國務(wù)大臣協(xié)助下親自處理外交事務(wù),而作為一個(gè)公開機(jī)構(gòu)的樞密院很少能染指。隨著外交事務(wù)的增加,僅由君主與一兩位大臣來處理這些事務(wù)已力不從心。1617年,為了處理英國與西班牙王室聯(lián)姻問題,在樞密院之下成立了“西班牙委員會(huì)”,負(fù)責(zé)處理與西班牙及其他歐洲國家的外交事務(wù)。1625年查理一世繼位后,將原來的“西班牙委員會(huì)”更名為“外交委員會(huì)”。但外交委員會(huì)并不是公開的、正式的機(jī)構(gòu),而是一個(gè)完全依附于君主、輔佐君主處理外交事務(wù)及其他重要國務(wù)的秘密機(jī)構(gòu)。外交委員會(huì)由位高權(quán)重的大臣或官吏組成,一般人數(shù)為5-10人,包括財(cái)政大臣、國務(wù)大臣、掌璽大臣、司庫大臣、王室總管、樞密院長等。外交委員會(huì)每周通常集會(huì)一兩次,會(huì)議由國王主持,主要商討外交事務(wù),但有時(shí)也商討其他政務(wù)。4到1640年內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)前夕,外交委員會(huì)已成為國王處理政務(wù)的主要機(jī)構(gòu),其職權(quán)不僅涉及外交事務(wù),而且涉及幾乎所有的重要國務(wù)。由于會(huì)議地點(diǎn)在王宮密室之中,而所議國務(wù)又頗為隱秘,故“外交委員會(huì)”又被時(shí)人稱為“密室會(huì)議”、“內(nèi)閣會(huì)議”或“內(nèi)閣”。5因此,外交委員會(huì)可看作是內(nèi)閣的前身,或者是處于秘密的、萌芽狀態(tài)的內(nèi)閣?？死瓊惗貏拙粲?640年這樣寫道:“國務(wù)大事的重?fù)?dān),主要落到(這些人的)肩膀上?！麄兘M成國務(wù)委員會(huì),在外界被人們譴責(zé)為‘小集團(tuán)’,在宮廷則被人羨慕地稱為‘內(nèi)閣會(huì)議’?！?在內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)及克倫威爾任護(hù)國公時(shí)期,政局的動(dòng)蕩使得樞密院及外交委員會(huì)的工作斷斷續(xù)續(xù),甚至陷入停頓。1660年查理二世復(fù)辟后,在恢復(fù)樞密院的同時(shí),也重建了外交委員會(huì)。該委員會(huì)的活動(dòng)趨于正?；?職權(quán)范圍也逐步擴(kuò)大。除傳統(tǒng)的外交事務(wù),如結(jié)盟、停戰(zhàn)、媾和、審議條約等外,還包括議會(huì)召開、財(cái)政稅收、軍隊(duì)征召、宗教事務(wù)、國內(nèi)治安、殖民探險(xiǎn)等內(nèi)政事務(wù)。起初,各類國務(wù)往往先經(jīng)君主主持的外交委員會(huì)商議后才提交樞密院決斷;到后來,外交委員會(huì)則漸漸架空樞密院直接就國務(wù)做出決策。如1662-1663年英格蘭向法國出售敦刻爾克事宜,1668年英格蘭、瑞典、荷蘭三國條約的簽訂,以及1670年查理二世的議會(huì)致辭等,都是繞過樞密院直接在內(nèi)閣會(huì)議上商議并做出決斷的。這充分表明,樞密院原有決策職能已逐漸被外交委員會(huì)所取代。正如當(dāng)時(shí)的大法官諾斯所說:“起初只是私下協(xié)商性質(zhì)的內(nèi)閣會(huì)議(即外交委員會(huì)),漸漸發(fā)展成為一種正式委員會(huì)。對(duì)大多數(shù)政府事務(wù),無論是內(nèi)政還是外交,它都起著指導(dǎo)作用?！?外交委員會(huì)一方面侵蝕樞密院的決策權(quán),另一方面卻沒有與議會(huì)下院建立起關(guān)聯(lián)。委員會(huì)成員全憑國王依據(jù)個(gè)人意愿任命,幾乎與議會(huì)下院的政治力量構(gòu)成無關(guān),這就引起議會(huì)內(nèi)各政治勢力的不滿。迫于壓力,查理二世于1679年解散了外交委員會(huì),并改組樞密院。新樞密院由30人組成,政府大臣、王室官員、兩院議員平分秋色,反對(duì)派首領(lǐng)沙夫茨伯里擔(dān)任樞密院長之職。8不過,查理二世的做法,并非真正意義上的憲政變革。不久,查理二世又設(shè)立了“情報(bào)委員會(huì)”,其人員構(gòu)成及職權(quán)類似于原有的外交委員會(huì)。樞密院被架空的情況仍在延續(xù),查理二世關(guān)于延期召開議會(huì)乃至后來解散議會(huì)的決定,都是背著樞密院而直接在“情報(bào)委員會(huì)”內(nèi)部商討并決策的。91681年“排斥法案”危機(jī)結(jié)束后,反對(duì)派遭到重創(chuàng),查理二世立即在“情報(bào)委員會(huì)”的基礎(chǔ)上恢復(fù)了“外交委員會(huì)”。此后一直到1688年光榮革命前,議會(huì)的召開時(shí)斷時(shí)續(xù),樞密院也幾乎成為擺設(shè),君主在外交委員會(huì)的協(xié)助下以非公開的方式處理國務(wù)成為普遍現(xiàn)象。據(jù)記載,1681年關(guān)于是否解散牛津議會(huì)以及是否準(zhǔn)許約克公爵回國,1685年詹姆士二世關(guān)于鎮(zhèn)壓蒙默斯叛亂,以及1688年如何抵抗威廉入侵的決策等,都是直接由外交委員會(huì)做出決斷的。這表明,光榮革命前夕,作為一個(gè)私密的半官方機(jī)構(gòu),“外交委員會(huì)”事實(shí)上已成為“英格蘭中央政府決策的核心所在?！?0綜合而言,以1688年光榮革命為界線,在斯圖亞特王朝前期,內(nèi)閣在英國已開始萌芽了,依托于樞密院而設(shè)立的“外交委員會(huì)”,實(shí)際上就是處于萌芽狀態(tài)的內(nèi)閣,“內(nèi)閣”一詞也幾乎成為“外交委員會(huì)”的同義語。不過,早期人們稱“外交委員會(huì)”為“內(nèi)閣”時(shí),這一稱謂具有明顯的貶義,它蘊(yùn)含著人們對(duì)國王架空樞密院而依賴親信來密議政務(wù)的不滿。但到17世紀(jì)末光榮革命前夕,隨著內(nèi)閣逐漸處于半公開化狀態(tài),人們對(duì)“內(nèi)閣”的認(rèn)可程度越來越高,其原先的貶義也越來越弱化了,而“內(nèi)閣”一詞也越來越多地取代“外交委員會(huì)”而被人們普遍使用?！安粌H一些朝臣和小冊(cè)子作者會(huì)談起內(nèi)閣,而且議會(huì)議員及普通民眾也時(shí)常提及”。11這表明,無論從稱謂上還是從事實(shí)上,內(nèi)閣已深深融入到英國的政治生活中。作為一個(gè)從樞密院中派生出來的新興政治機(jī)構(gòu),萌芽狀態(tài)的內(nèi)閣表現(xiàn)出的特征如下:其一,內(nèi)閣篡奪樞密院對(duì)于國務(wù)的決策權(quán),并在幕后的秘密狀態(tài)下處理國務(wù),并不具備合法性,因此難以得到議會(huì)和民眾的認(rèn)可。正因?yàn)閮?nèi)閣是一個(gè)非正式的機(jī)構(gòu),內(nèi)閣會(huì)議的參與人員以及處理國務(wù)等情況,在官方文件中并沒有明確記載。學(xué)界對(duì)于萌芽狀態(tài)內(nèi)閣運(yùn)作情況的了解,基本來自于樞密院日志、議會(huì)檔案中的只言片語,以及內(nèi)閣大臣的書信、日記等。國王依靠內(nèi)閣來密議政事,引起了議會(huì)及民眾的不滿。1642年,議會(huì)兩院就指責(zé)國王“在私人密室會(huì)議上,依靠那些不為法律常識(shí)所信賴、不能增進(jìn)王國公共利益的幕后者來應(yīng)對(duì)和處理國家大事”。121678年,有人抱怨說:“內(nèi)閣會(huì)議并非依法而設(shè),外交委員會(huì)也得不到英國法律認(rèn)可。內(nèi)閣從樞密院手中奪走處理政務(wù)的權(quán)力,由此成為人們抱怨的對(duì)象?！?3這種來自各界的指責(zé)和抱怨,成為后來內(nèi)閣走向公開化、合法化的重要推動(dòng)力。其二,內(nèi)閣還只是一個(gè)服務(wù)于君主的御用咨詢和決策機(jī)構(gòu),并沒有與議會(huì)建立起任何的關(guān)聯(lián)。君主的意愿直接決定著內(nèi)閣成員的構(gòu)成,內(nèi)閣成員之間缺乏必然的聯(lián)系,各大臣單獨(dú)對(duì)君主負(fù)責(zé)。在議會(huì)還未成為一個(gè)常設(shè)性機(jī)構(gòu)、議會(huì)召開時(shí)斷時(shí)續(xù)的情況下,內(nèi)閣的構(gòu)成完全獨(dú)立于議會(huì)兩院,與議會(huì)中各政治力量的構(gòu)成沒有關(guān)聯(lián)。由此造成的結(jié)果是:議員們?cè)谧h會(huì)高談闊論,卻不能參與最后決策;而幕后不為人所知的樞密大臣和王室寵信卻能主宰國家政務(wù)。這種不合理的狀況遭致各界批評(píng),要求議員參與國務(wù)決策及政務(wù)公開的呼聲持續(xù)高漲。這些站在時(shí)代前列的批評(píng)或改革性建議,為后來內(nèi)閣會(huì)議的公開化及內(nèi)閣與議會(huì)建立關(guān)聯(lián)提供了先導(dǎo)。二、內(nèi)閣會(huì)議的召開及其“政府”的形成1688年光榮革命后,隨著《權(quán)利法案》的頒布,英國開始從君主專制國家向貴族寡頭制國家轉(zhuǎn)變,君主的權(quán)力開始受到限制,而“必須依照議會(huì)通過的法律來統(tǒng)治國家”。14政體的變化為內(nèi)閣擺脫萌芽狀態(tài)走向公開化與合法化提供了良機(jī)。1689-1714年間,即斯圖亞特王朝后期25年間,英國先后經(jīng)歷威廉三世以及安妮女王兩任君主,此間內(nèi)閣完成了從私密的御用機(jī)構(gòu)向公開的、合法的政治機(jī)構(gòu)的過渡,這標(biāo)志著內(nèi)閣制在英國的形成。1688年,荷蘭執(zhí)政威廉入主英國登上王位。執(zhí)政之初,威廉曾一度停召內(nèi)閣會(huì)議而依靠一兩位近臣來處理國務(wù)。1690年初,威廉才首度公開承認(rèn)“召開內(nèi)閣會(huì)議的必要性”。6月2日,即威廉首次離開英國前往歐洲大陸前夕,他召開了有9位大臣參加的內(nèi)閣會(huì)議。為防止內(nèi)閣自行其是,威廉一再強(qiáng)調(diào):“在君主離開英國時(shí),所有的政務(wù)無一例外地要在瑪麗女王出席的內(nèi)閣會(huì)議上討論。”15由于瑪麗天性柔弱,事實(shí)上難以控制內(nèi)閣會(huì)議,這就為內(nèi)閣獲取獨(dú)立性贏得了一定空間。1694年夏季,威廉要長時(shí)間赴荷蘭處理政務(wù)。大臣施魯斯伯里伯爵建議說:瑪麗女王可以聽從一些負(fù)責(zé)任的大臣的建議來處理國務(wù),但很有必要在這些大臣中確定一個(gè)為首者,這樣才能更好地負(fù)起責(zé)任。16顯然,內(nèi)閣希望由此獲取一定的獨(dú)立性。1694年瑪麗女王去世后,英國相繼卷入歐洲大陸的多場戰(zhàn)爭。威廉奔走于歐洲大陸,短則十天半月,長則兩三個(gè)月,有時(shí)甚至長達(dá)半年。在此期間,威廉或者忙于荷蘭國內(nèi)事務(wù),或者忙于歐洲大陸戰(zhàn)爭。為避免內(nèi)閣獨(dú)立化傾向的加劇,威廉曾要求“在其出國時(shí)不要召開內(nèi)閣會(huì)議”。17但顯而易見的是,在威廉離開英國期間,日常國務(wù)不可能一直長期積壓。于是,在缺乏君主召集的情況下,內(nèi)閣會(huì)議自行召開并就日常國務(wù)做出決斷逐漸習(xí)以為常,內(nèi)閣的獨(dú)立性由此而逐漸增強(qiáng)。威廉統(tǒng)治時(shí)期,內(nèi)閣會(huì)議每周召開一次,時(shí)間一般選在周日,除僅有的幾次例外,如1697-1698年間有8次,1698-1699年間有2次,1699-1700年間有6次。18內(nèi)閣會(huì)議討論的國務(wù)涵蓋內(nèi)政外交的各方面,如征召軍隊(duì)、建造商船、殖民探險(xiǎn)、組織防務(wù)、消除民憤、控制收支、對(duì)外貿(mào)易、鑄造錢幣、食品供應(yīng),戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)等。19從人員構(gòu)成來看,內(nèi)閣規(guī)模控制在9-14人,名義上所有樞密院成員都是進(jìn)入內(nèi)閣的人選,但事實(shí)上,內(nèi)閣大門僅對(duì)位高權(quán)重的大臣及王室寵信開放,財(cái)政大臣、國務(wù)大臣、掌璽大臣、大法官、樞密院長等是歷屆內(nèi)閣的必然成員。值得一提的是,議會(huì)的定期召開以及政黨政治興起對(duì)內(nèi)閣的形成也產(chǎn)生了重要影響。1694年議會(huì)通過的《三年法案》規(guī)定,“議會(huì)至少每三年召開一次”。20議會(huì)定期召開后,其地位日益提高,議會(huì)參政的呼聲日益高漲。在重大國務(wù)方面,由于君主及內(nèi)閣的決策必須提交議會(huì)討論通過才得以施行,使得君主及其內(nèi)閣再也不能忽視議會(huì)的力量,在內(nèi)閣與議會(huì)間建立起關(guān)聯(lián)成為必然,而這種關(guān)聯(lián)的建立有賴于政黨政治的興起。當(dāng)議會(huì)成為常設(shè)機(jī)構(gòu)后,以議會(huì)為活動(dòng)空間的政黨政治活躍起來。此間“輝格黨與托利黨的分立構(gòu)成政治史的基本史實(shí)之一”。21兩黨議員成為下院的主體,為了拉攏議會(huì),威廉不得不將下院中的兩黨要員納入內(nèi)閣,以保證內(nèi)閣議案在議會(huì)順利通過,這為后來政黨控制內(nèi)閣提供了可能。威廉統(tǒng)治末年,內(nèi)閣成員的相對(duì)固定化以及內(nèi)閣會(huì)議召開的慣?；?促使內(nèi)閣完成了從私密狀態(tài)向公開狀態(tài)的轉(zhuǎn)變,籠罩于其上的神秘面紗被慢慢揭去了。與此同時(shí),內(nèi)閣也逐漸完成了從君主御用咨詢決策機(jī)構(gòu)向國家最高決策和行政機(jī)構(gòu)的過渡。內(nèi)閣的公開化、正式化以及內(nèi)閣與議會(huì)、政黨的關(guān)聯(lián),使得內(nèi)閣的合法性逐漸增強(qiáng),人們對(duì)于內(nèi)閣的認(rèn)可程度越來越高。此時(shí),一個(gè)與內(nèi)閣有關(guān)的新術(shù)語,即“政府”開始出現(xiàn)。議會(huì)辯論中,“新政府”、“上屆政府”、“現(xiàn)任政府”等常被被議員們提及。22而這里所謂的“政府”,實(shí)際上就是“內(nèi)閣”,二者之間幾乎可以通用。由此表明,內(nèi)閣已開始取代樞密院而轉(zhuǎn)化為事實(shí)上的中央政府機(jī)構(gòu),在羅威爾看來這是過去兩百年間“文明世界所發(fā)生的行政機(jī)構(gòu)的重大改革之一”。2318世紀(jì)初安妮女王統(tǒng)治時(shí)期,她的猶豫及體弱多病,使得她對(duì)于內(nèi)閣的操控遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上威廉,這使得內(nèi)閣的獨(dú)立性得到進(jìn)一步發(fā)展。此間,內(nèi)閣成員相對(duì)穩(wěn)定,一般保持在10人左右;內(nèi)閣會(huì)議的地點(diǎn)一般選擇在圣詹姆士宮,召開時(shí)間在每個(gè)周日,往往延續(xù)數(shù)小時(shí)之久。24當(dāng)政之初,只要身體狀況許可,作為召集者,安妮女王從不缺席內(nèi)閣會(huì)議,并堅(jiān)持與內(nèi)閣大臣們共商國務(wù)。但她的優(yōu)柔寡斷,使大臣們很難與她打交道。于是,內(nèi)閣大臣們逐漸采取如此對(duì)策,即遇到需集體商討并做出決策的重要國務(wù)之時(shí),在未接受女王召集的情況下,幾個(gè)主要的大臣私下聚集起來商討國務(wù)。25等形成初步的統(tǒng)一意見后,再在女王召集的內(nèi)閣會(huì)議上提出來,這樣便于女王做出決斷。私下聚議政務(wù)的召集者往往是財(cái)政大臣,財(cái)政大臣由此漸漸在內(nèi)閣中處于主導(dǎo)地位。26執(zhí)政末期,由于身體狀況惡化,安妮女王很少參加內(nèi)閣會(huì)議。有史可查的是,從1711年起,安妮女王幾乎不再參加內(nèi)閣會(huì)議。27在女王無法召集并主持內(nèi)閣會(huì)議時(shí),勢必需要一位大臣出面作為內(nèi)閣會(huì)議的召集者與主持者。于是,作為此前私下密議政務(wù)召集者的財(cái)政大臣,就很自然地充當(dāng)起這樣的角色。此后,財(cái)政大臣幾乎成為君主在內(nèi)閣中的代言人,他負(fù)責(zé)召集內(nèi)閣會(huì)議,主持內(nèi)閣會(huì)議的討論,負(fù)責(zé)將內(nèi)閣會(huì)議討論國務(wù)的情況以及內(nèi)閣做出的決定向君主匯報(bào)。由于其地位的特殊性,當(dāng)時(shí)人們將財(cái)政大臣稱為“首席大臣”或“首相”,但事實(shí)上在責(zé)任制內(nèi)閣形成之前,財(cái)政大臣并非內(nèi)閣之首,“只是其作用和影響稍高于其他閣員而已”。28對(duì)于內(nèi)閣會(huì)議集體做出的決定,安妮女王一般都表示認(rèn)可。此后,由財(cái)政大臣取代國王主持召開內(nèi)閣會(huì)議,討論國務(wù)并做出決策,逐漸成為一種慣例;而將決策結(jié)果呈報(bào)給君主,由君主來簽署實(shí)施,也僅僅成為一種象征性的權(quán)力了。這表明,內(nèi)閣在擺脫王權(quán)的控制、獲取獨(dú)立性方面,已取得飛躍性的進(jìn)步。安妮女王統(tǒng)治時(shí)期,政黨政治影響力的增強(qiáng)促使內(nèi)閣與議會(huì)之間的關(guān)聯(lián)初步建立起來。從政治取向上看,安妮女王對(duì)推崇王室的托利黨青睞有加,而認(rèn)為輝格黨是她“所決心捍衛(wèi)的國教會(huì)和王室的敵人”。29盡管安妮女王曾表示:“我所希望的是支持和任用所有同政府保持一致的人們的自由,無論他們是輝格黨人還是托利黨人?！?0但事實(shí)上,在其統(tǒng)治之初所建立的兩黨混合內(nèi)閣中,托利黨人占據(jù)主導(dǎo)地位。然而,從1705起,在議會(huì)兩院中,輝格黨的勢力不斷增強(qiáng),而內(nèi)閣的主導(dǎo)權(quán)卻被托利黨人所控制。輝格黨多次上書安妮女王,要求她根據(jù)議會(huì)政治力量的變化改組內(nèi)閣,并在內(nèi)閣中增加輝格黨大臣的數(shù)目。安妮女王起初不愿意讓步,但輝格黨控制的下院則以拒絕通過內(nèi)閣的戰(zhàn)爭撥款議案為威脅,由此造成內(nèi)閣與議會(huì)的對(duì)立,憲政危機(jī)迫在眉睫。此時(shí),財(cái)政大臣戈多爾芬也加入到勸說者的行列,他提醒安妮女王:“戰(zhàn)爭使得(內(nèi)閣)與議會(huì)之間的合作變得非常必要,而只有得到輝格黨的支持,這一點(diǎn)才能做到?！?1迫于壓力,安妮女王審時(shí)度勢,最終做出讓步而改組內(nèi)閣,輝格黨幾位要員,如紐卡斯?fàn)柟?、沃頓等相繼入閣。1708年后,輝格黨逐漸實(shí)現(xiàn)了對(duì)內(nèi)閣的控制,內(nèi)閣中幾名托利黨大臣實(shí)際上陷入孤立狀態(tài)。32這一事件在內(nèi)閣制形成過程中意義重大。如果說此前在決定內(nèi)閣成員人選方面君主享有獨(dú)斷權(quán)力,那么到現(xiàn)在,這種權(quán)力開始遭遇挑戰(zhàn)并受到限制,因?yàn)椤霸趦?nèi)閣人選問題上,女王的決定不得不受到政黨政治和議會(huì)多數(shù)這些因素的影響”。33由于君主的讓步,議會(huì)多數(shù)在內(nèi)閣成員構(gòu)成上得以反映,二者之間的關(guān)聯(lián)初步建立起來,而內(nèi)閣與議會(huì)保持一致,確保了內(nèi)閣的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。18世紀(jì)初英國內(nèi)閣制形成過程中,另一重大變化是樞密院的衰落及其權(quán)力的徹底喪失。斯圖亞特王朝前期,內(nèi)閣做出的決定往往還得經(jīng)過樞密院批準(zhǔn)才能生效,君主或內(nèi)閣繞過樞密院而直接決策的情況并不普遍。當(dāng)內(nèi)閣出現(xiàn)并逐漸篡奪樞密院處理政務(wù)的大權(quán)時(shí),議會(huì)內(nèi)外要求恢復(fù)樞密院權(quán)力并公開議政的呼聲一度高漲。于是,1701年的《王位繼承法》做出了相關(guān)規(guī)定,即“有關(guān)王國治理的任何事務(wù),均須依據(jù)王國的法律和習(xí)慣在樞密院中討論并做出決定”。34不過,在內(nèi)閣日益走向公開化、合法性日益增強(qiáng)的情勢下,該規(guī)定根本無法實(shí)施。1705年,這一有名無實(shí)的規(guī)定被廢除。35此后,樞密院依然討論并處理國務(wù),但重大國務(wù)的決策卻并非在樞密院內(nèi)、而是在內(nèi)閣會(huì)議上做出。安妮女王統(tǒng)治末期,樞密院的決策權(quán)甚至完全喪失,且再也沒有恢復(fù)。1713年,內(nèi)閣會(huì)議通過了一份結(jié)束歐洲戰(zhàn)爭的條約,安妮女王將條約提交樞密院,要求獲得予以通過。樞密院長克蒙德里勛爵告訴女王說,樞密院需要一段時(shí)間討論再?zèng)Q定。結(jié)果安妮女王大發(fā)雷霆,并警告克蒙德里說條約必須立即批準(zhǔn)?？嗣傻吕飫t強(qiáng)調(diào)樞密院決策權(quán)的獨(dú)立性,并頂撞了女王。結(jié)果他為自己的輕率舉動(dòng)而受懲罰,丟了官職。36克蒙德里丟官事件表明,在國務(wù)的處理及決策方面,樞密院所擁有的傳統(tǒng)權(quán)力喪失殆盡,樞密院會(huì)議認(rèn)可內(nèi)閣的決定已成為一種象征性權(quán)力,而內(nèi)閣實(shí)質(zhì)上已取代樞密院承擔(dān)起中央政府的職能。三、日聚增期內(nèi)閣制的“變”—內(nèi)閣制的特征綜上所述,如果說斯圖亞特王朝前期內(nèi)閣還處于萌芽狀態(tài),那么到斯圖亞特王朝后期,即1689-1714年間的威廉三世與安妮女王統(tǒng)治時(shí)代,內(nèi)閣已成為一個(gè)公開的、合法的政治機(jī)構(gòu),并事實(shí)上承擔(dān)著中央政府的職能,這標(biāo)志著內(nèi)閣制在英國的形成。內(nèi)閣制在形成過程中,有這樣幾個(gè)特征值得關(guān)注:第一,種種主客觀因素促使內(nèi)閣獨(dú)立性逐漸增強(qiáng),內(nèi)閣演變成為一個(gè)“公認(rèn)的常設(shè)機(jī)構(gòu)”,37這為日后擺脫王權(quán)控制并走向完全獨(dú)立提供了條件。內(nèi)閣本是一個(gè)君主御用處理政務(wù)的機(jī)構(gòu),君主作為內(nèi)閣會(huì)議的召集者和主持人而實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)閣的牢牢控制。但到斯圖亞特王朝后期,種種主客觀因素導(dǎo)致君主對(duì)內(nèi)閣控制力開始減弱。威廉成為英國君主后,每年都有幾個(gè)月的時(shí)間需要離開英國,一則回到荷蘭處理國務(wù),二則領(lǐng)導(dǎo)英國軍隊(duì)參加歐洲的霸權(quán)爭奪戰(zhàn)。盡管權(quán)力欲很強(qiáng),但分身無術(shù)的威廉,只好在其離開英國期間,聽任內(nèi)閣會(huì)議自行召開并處理國務(wù),內(nèi)閣由此獲得一定的獨(dú)立性。安妮女王在統(tǒng)治前期曾堅(jiān)持召集內(nèi)閣會(huì)議并力圖控制內(nèi)閣,但后期年邁多病之后,身體狀況的惡化迫使她不得不放棄參與內(nèi)閣會(huì)議,內(nèi)閣會(huì)議自行召開并就國務(wù)做出決策越來越普遍化。可見,威廉忙于歐洲事務(wù)以及安妮女王的體弱多病,這些因素促使內(nèi)閣的獨(dú)立性逐漸增強(qiáng)。也就在這一過程中,萌芽狀態(tài)的內(nèi)閣開始向制度化的內(nèi)閣邁進(jìn),內(nèi)閣成員相對(duì)穩(wěn)定下來,召開的時(shí)間、地點(diǎn)也相對(duì)固定,政務(wù)的討論也逐漸公開化。這種轉(zhuǎn)變推動(dòng)了內(nèi)閣合法性的成長,作為一個(gè)常設(shè)性政治機(jī)構(gòu),內(nèi)閣的地位已經(jīng)得到了社會(huì)各界的認(rèn)可。內(nèi)閣獨(dú)立性與合法性的增強(qiáng),為日后擺脫王權(quán)的束縛提供了條件。第二,內(nèi)閣與議會(huì)之間開始建立起初步的關(guān)聯(lián),這為日后內(nèi)閣從對(duì)君主負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)向?qū)ψh會(huì)負(fù)責(zé)奠定了基礎(chǔ)。光榮革命由于“沒有解決行政權(quán)與立法權(quán)的關(guān)系問題”,38導(dǎo)致君主與議會(huì)之間的權(quán)力斗爭一直在持續(xù),這種斗爭在內(nèi)閣控制權(quán)上也有所表現(xiàn)。根據(jù)《權(quán)利法案》,議會(huì)在立法權(quán)上占據(jù)優(yōu)勢,在財(cái)政撥款、征稅、征兵等方面擁有決定權(quán)。君主作為國家元首及政府首腦,幾乎壟斷了行政權(quán)。尤其是,君主擁有內(nèi)閣大臣的任命權(quán)以及決定內(nèi)閣的去留權(quán),內(nèi)閣的組成更多地體現(xiàn)君主的旨意,而與議會(huì)多數(shù)不發(fā)生關(guān)聯(lián)。在多數(shù)情況下,君主和議會(huì)之間相安無事,但當(dāng)君主控制的內(nèi)閣與議會(huì)多數(shù)的意見出現(xiàn)分歧時(shí),行政權(quán)與立法權(quán)就陷入對(duì)立,造成國事混亂,容易引發(fā)政治危機(jī)。如前文所述,1705-1710年間,安妮女王由于拒絕輝格黨人改組內(nèi)閣的要求而差點(diǎn)引發(fā)政治危機(jī)。為了避免危機(jī),安妮女王最終順應(yīng)議會(huì)多數(shù)的要求,延攬輝格黨要員入閣,逐漸建立起與議會(huì)多數(shù)保持一致的輝格黨內(nèi)閣,這使得內(nèi)閣與議會(huì)之間開始建立起初步的關(guān)聯(lián)。安妮女王的讓步,為后來者樹立了榜樣。此后的君主任命內(nèi)閣方面有了轉(zhuǎn)變,即君主拋棄個(gè)人喜好而依據(jù)議會(huì)各派政治力量的對(duì)比而調(diào)整內(nèi)閣的組成,成為明智的選擇,這為后來責(zé)任內(nèi)閣制的重要原則——內(nèi)閣成員由對(duì)君主負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)而對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)——的形成奠定了基礎(chǔ)。第三,在特殊情況下進(jìn)行的一黨制內(nèi)閣的初步實(shí)踐,為18世紀(jì)中葉后議會(huì)多數(shù)黨單獨(dú)組閣執(zhí)政提供了先導(dǎo)。1689-1714年間也正是政黨政治在英國的興起時(shí)期,輝格黨與托利黨都以控制議會(huì)、進(jìn)入內(nèi)閣為斗爭目標(biāo)。但在組閣問題上,此間的兩任君主均采取平衡政策,在其統(tǒng)治的大多數(shù)時(shí)段里所建立的都是兩黨混合內(nèi)閣。不過,此間的對(duì)外戰(zhàn)爭對(duì)于君主任命組閣產(chǎn)生了重大影響,由此而出現(xiàn)了短暫的一黨制內(nèi)閣。為更好地推行戰(zhàn)爭政策,1694-1697年間,威廉罷免了內(nèi)閣中反戰(zhàn)的托利黨人,建立起由輝格黨“小集團(tuán)”所組成的一黨制內(nèi)閣。同樣的情況也出現(xiàn)在安妮女王統(tǒng)治末期,1710-1714年間,為盡快結(jié)束長期的戰(zhàn)爭,安妮女王先后罷免內(nèi)閣中不愿停戰(zhàn)的輝格黨人,建立起托利黨的一黨制內(nèi)閣,英國由此迎來了難得的和平局面。39由于成員來自同一黨派,這樣,內(nèi)閣在討論并處理國務(wù)時(shí),更容易避免分歧、取得一致,政府工作效率也更高;與此同時(shí),內(nèi)閣的團(tuán)結(jié)一致也強(qiáng)化了其自身的力量,并削弱了君主對(duì)于內(nèi)閣的控制力。一黨制內(nèi)閣的出現(xiàn),是政黨直接參與國家統(tǒng)治的開端,它“沖擊了多年來殘留在人們心目中的傳統(tǒng)觀念,使統(tǒng)治階級(jí)中的許多人逐漸認(rèn)識(shí)到一黨內(nèi)閣比混合內(nèi)閣有著更高的工作效率,并盡量把它改造為得心應(yīng)手的政府核心機(jī)構(gòu)”。40盡管一黨制內(nèi)閣在斯圖亞特王朝后期還未成為普遍現(xiàn)象,但其初步的成功實(shí)踐,為漢諾威王朝初期議會(huì)多數(shù)黨單獨(dú)上臺(tái)組閣執(zhí)政提供了借鑒。斯圖亞特王朝后期內(nèi)閣制的形成,在很大程度上是王權(quán)走向衰落、議會(huì)主權(quán)提升以及政黨政治興起的結(jié)果。此間,制度化內(nèi)閣的特征已基本顯現(xiàn)出來,與萌芽狀態(tài)的內(nèi)閣相比,這是重大的進(jìn)步。但也要注意到,此時(shí)的內(nèi)閣還無法與18世紀(jì)中后葉的責(zé)任內(nèi)閣制同日而語,這尤其體現(xiàn)在作為國家元首及內(nèi)閣首腦,君主依然掌握著內(nèi)閣的控制權(quán)。杰尼弗·卡特認(rèn)為:“威廉時(shí)期的內(nèi)閣,既沒有完全淪為國王的私物,也沒有獲得完全的獨(dú)立性。”41這一觀點(diǎn)同樣適用于安妮女王統(tǒng)治時(shí)代。作為國家元首的君主擁有任命內(nèi)閣大臣的權(quán)力,因此君主將內(nèi)閣大臣看成自己的