行政處罰法解讀

《行政處分法》解讀先談一下行政執(zhí)法人員要提高執(zhí)法水平，必須含有“四種能力”的問題。一是學(xué)習(xí)能力。二是話語能力。三是思維能力。四是適應(yīng)能力。行政執(zhí)法人員含有上述“四種能力”，對做好行政執(zhí)法工作來說，顯得非常重要?！八姆N能力”中，學(xué)習(xí)能力是基礎(chǔ)，話語能力是途徑，思維能力是核心，適應(yīng)能力是保障。“四種能力”環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。只有加強對這些能力的培養(yǎng)和提高，才干不停提高行政執(zhí)法人員的素質(zhì)，也才干確保行政執(zhí)法工作的貫徹。下面，我講一下《行政處分法》，在講之前，我先簡要談一下行政處分的概念和特性。行政處分也稱“行政罰”，是指特定的行政主體對被認為違反行政法律規(guī)范的公民、法人和其它組織所予以的一種制裁。行政處分是國家法律責(zé)任制度的重要構(gòu)成部分，是行政主體有效地進行行政管理、維護公共利益和社會秩序，保障法律貫徹實施的一種重要手段。它屬于行政法律制裁，與刑事法律制裁、民事法律制裁同樣，都屬于國家制裁制度。普通來說，只要公民、法人或者其它組織實施了違反行政法律規(guī)范的行為，擁有行政處分權(quán)的行政主體就應(yīng)當對其實施行政處分，以維護正常的社會公共秩序。行政處分的特性重要體現(xiàn)在五個方面：1、決定并實施行政處分的主體為特定的行政主體。對于行政處分主體，我將在背面進行具體敘述。2、行政處分只合用于違反行政法律規(guī)范的行為。這里的違反行政法律規(guī)范的行為，是指違反行政管理方面的法律、法規(guī)和規(guī)章的行為。3、行政處分的對象普通為被認為實施了行政違法行為的公民、法人和其它組織，也即行政法律關(guān)系中的外部相對人，涉及國家機關(guān)、企事業(yè)單位和個人。4、行政處分是違法者承當行政法律責(zé)任的一種體現(xiàn)形式。行政法律責(zé)任是行政法律關(guān)系主體應(yīng)承當?shù)姆韶?zé)任，既涉及行政主體因違法或不當行政而應(yīng)承當?shù)呢?zé)任，也涉及相對人違反行政法律規(guī)范而因承當?shù)呢?zé)任。5、行政處分是一種以制裁為內(nèi)容的具體行政行為。它以直接限制或剝奪相對人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)為內(nèi)容，是由國家法律、法規(guī)和規(guī)章擬定的、并由特定的行政主體實施的帶有強制性的國家制裁方法，是一種能夠懲戒性義務(wù)的行政解決決定。理解了行政處分的概念和特性后，我給大家談?wù)劇缎姓幏址ā贰Ｎ艺J為，行政處分法能夠用“三個亮點”、“兩個特點”、“一種重點”來涵蓋。一、“三個亮點”第一種亮點是不服可申辯。重要體現(xiàn)為聽證制度?！缎姓幏址ā返谒氖l第一款規(guī)定：“行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額等行政處分決定之前，應(yīng)當告知當事人有規(guī)定舉辦聽證的權(quán)利；當事人規(guī)定聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當組織聽證?！边@里，我給大家舉一種案例：就是出名歌星毛阿敏偷稅聽證會。1998年9月29日上午，毛阿敏偷稅案聽證會在浙江嘉興舉辦。在歷時３個半小時的聽證會上，調(diào)查人員出示了有關(guān)毛阿敏自己簽名的假合同以及虛假申報的納稅單等材料。毛阿敏的委托代理人則認為“應(yīng)扣未扣、應(yīng)繳未繳的稅款，應(yīng)由扣稅義務(wù)人繳納”,雙方辯論激烈。此后８年，在各類行政處分中，聽證會成為許多被處分人的選擇。這場局限性20人的聽證會，卻在當時的社會上引來多方關(guān)注，被處分款還能開聽證會申辯，顛覆著國人看待處分的慣性思維?！缎姓幏址ā烦醮握綄⒙犠C制度引入我國，在我國行政程序立法史上含有里程碑的意義。聽證的內(nèi)涵是“聽取對方意見”，指行政機關(guān)在作出處分前，必須聽取當事人的意見。當事人有權(quán)向行政機關(guān)提交有助于自己的證據(jù)，為自己進行申辯。作為一項法律制度，聽證在英國是普通法上古老的自然公正原則的規(guī)定，在美國則是聯(lián)邦憲法規(guī)定的正當法律程序原則的基本規(guī)定。聽證形式有多個，聽證會是其中最為正式的形式，讓行政機關(guān)調(diào)查人員與相對人之間展開充足對抗，有助于行政機關(guān)精確認定事實，確保行政決定的最后對的出臺。有關(guān)聽證程序及其合用范疇。聽證程序，是指行政主體在作出行政處分決定之前，聽取當事人的陳說和辯解，由當事人和調(diào)查辦案人員對事實和合使用方法律進行辯論活動。并非全部的行政處分都可舉辦聽證程序，法律只規(guī)定了對部分行政處分能夠舉辦聽證，即行政主體作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處分的，能夠舉辦聽證。另外，《行政處分法》還規(guī)定當事人對聽證有選擇權(quán)，即對上述行政處分當事人能夠規(guī)定舉辦聽證，也能夠放棄規(guī)定聽證的權(quán)利。有關(guān)聽證的具體規(guī)則：一是告知聽證權(quán)利。行政主體在作出上述處分之前，應(yīng)當告知當事人有規(guī)定舉辦聽證的權(quán)利，當事人應(yīng)當在3日內(nèi)回復(fù)行政主體與否規(guī)定聽證。行政單位注意的是：要發(fā)出《行政處分聽證告知書》。二是告知聽證的時間、地點。行政主體應(yīng)當在聽證的7日前，告知當事人舉辦聽證的時間、地點，方便給當事人留有必要的準備時間。三是聽證程序的主持人和參加人。聽證程序的主持人為行政主體指定的非本案調(diào)查人員；聽證程序的參加人由本案調(diào)查人員作為一方，由被認為實施了違法行為，有可能受到行政處分的公民、法人或者其它組織作為另一方，并能夠有證人等參加?？赡鼙惶幏值漠斒氯思饶軌蛴H自參加聽證，也能夠委托一至二人代理參加聽證。四是公開聽證與回避。除了涉及國家秘密或者個人隱私外，聽證應(yīng)當公開進行。另外，當事人如果認為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避。五是當事人有權(quán)辯論和質(zhì)證。舉辦聽證時，調(diào)查人員提出當事人違法的事實、證據(jù)和行政處分建議，當事人能夠有針對性地提出申辯和進行質(zhì)證，提出對自己有利的事實和證據(jù)，辯駁對自己不利的事實和證據(jù)。六是聽證應(yīng)當制作筆錄，并交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。當事人不承當行政主體組織聽證的費用。聽證程序結(jié)束后來，由行政主體負責(zé)人決定或者集體討論決定，對當事人與否合用行政處分。第二個亮點是罰我先告知。重要體現(xiàn)為告知制度?！缎姓幏址ā返谌粭l規(guī)定：“行政機關(guān)在作出行政處分決定之前，應(yīng)當告知當事人作出行政處分決定的事實、理由及根據(jù)，并告知當事人依法享有的權(quán)利?！?月23日，安徽到北京務(wù)工人員杜寶良查詢得知，自己于7月20日至5月23日在北京市西城區(qū)真武廟頭條西口同一地點被“電子眼”統(tǒng)計105次違章，被交管部門扣罰210分、繳納罰款1.05萬元。此事一出，人們的目光集中在對交通管理部門執(zhí)法不規(guī)范的質(zhì)疑上：如果在杜寶良初次或者哪怕前幾次違章之后能夠得到交管部門的及時告知，也就不會有之后那么多次違章。事后，北京市交管部門于８月19日起，向北京市各車主郵寄交通違法告知書達71萬余份。杜寶良事件里凸顯出的交通執(zhí)法方式成為人們關(guān)注的焦點。當事人違章、且已被電子眼統(tǒng)計在案時，是由行政機關(guān)及時告知當事人還是由當事人主動查詢獲得自己被處分的信息？《行政處分法》明確規(guī)定，行政機關(guān)在作出處分決定之前，應(yīng)當告知當事人。就行政處分的目的而言，制裁違法人是手段而非目的。違法行為發(fā)生后，行政機關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)就應(yīng)當及時告知違法人，讓其終止違法行為，而不應(yīng)當任由違法行為繼續(xù)，任由管理秩序持續(xù)遭到破壞，否則就有以罰款代管理之嫌。行政處分法設(shè)定的告知程序作為實施行政處分的一種重要程序，僅有原則性規(guī)定，并無具體程序規(guī)定。有關(guān)告知的時機問題：第一，作出行政處分決定之邁進行告知。有關(guān)在行政處分決定前告知的內(nèi)容：首先告知執(zhí)法身份。我國行政處分法第三十四條規(guī)定：“執(zhí)法人員當場作出行政處分的，應(yīng)向當事人出示執(zhí)法身份證件。另首先是告知當事人行政處分決定的事實、理由及根據(jù)。不告知，行政處分決定不能成立。三是告知相對人權(quán)利：如陳說權(quán)、申辯權(quán)、規(guī)定聽證權(quán)。四是告知處分成果：擬將予以什么樣的處分。五是聽取當事人的的陳說和申辨。行政機關(guān)回絕聽取當事人陳說、申辨權(quán)，根據(jù)行政處分法第41條的規(guī)定，行政處分決定不能成立。第二，是處分決定書中的告知。處分決定書中的告知：一是告知所實施的行政行為內(nèi)容。決定書應(yīng)當載明當事人的違法行為、行政處分種類、數(shù)額、時間、地點等，并當場交付當事人。當事人不在場的，行政機關(guān)應(yīng)當在7日內(nèi)根據(jù)民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處分決定書送達當事人。如果是罰款，就必須告知當事人在一定的期限內(nèi)到指定的地點繳納罰款。二是告知權(quán)利：申請行政復(fù)議權(quán)和行政起訴權(quán)，復(fù)議機關(guān)和訴訟法院，時間規(guī)定。三是告知有關(guān)法律后果。告知相對人逾期不推行有關(guān)義務(wù)的嚴重法律后果，如將會受到更重的處分、強制執(zhí)行等，以促使其自覺推行。第三個亮點是過罰得相稱。重要體現(xiàn)為規(guī)范自由裁量權(quán)?！缎姓幏址ā返谒臈l第二款規(guī)定：“設(shè)定和實施行政處分必須以事實為根據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相稱?！痹谶^去，罰多罰少普通是由執(zhí)法人員說了算。再給大家舉一種案例：某日上午，在鄭州市綠城廣場，一名外地男性游客吸完煙后，隨手把煙頭丟在水泥地上，被執(zhí)法人員逮個正著。這名男子被開具“行政處分決定書”，處以20元罰款。被罰者沒有提出疑義，旁觀的群眾倒是七嘴八舌起來，家住某社區(qū)的張大媽說，咱鄭州有規(guī)定，這樣的行為以前能夠罰50元呢。按照《鄭州市都市環(huán)境衛(wèi)生管理條例》的規(guī)定：在公共場合隨處拋撒丟棄煙蒂、紙屑等廢棄物，要處20元以上50元下列罰款。但從６月起，鄭州開始執(zhí)行罰款自由裁量階次制度。按照市政府《有關(guān)建立罰款自由裁量階次制度的意見》，有關(guān)部門要對行政罰款細分檔次，按“標尺”同過同罰，使行政罰款有“度”可依。具體到這件事，執(zhí)法人員首先責(zé)令其去除，然后按統(tǒng)一規(guī)定的20元處分原則施以處分。而不是像過去，執(zhí)法人員想罰20就20，想罰30就30，想罰50就50，全憑執(zhí)法人員說了作數(shù)。在行政處分領(lǐng)域，行政機關(guān)在處分種類、處分幅度等方面都享有很大的自由裁量權(quán)。而行政自由裁量權(quán)就像一把雙刃劍，如果行使得當，則更能實現(xiàn)個案正義；如被濫用，則極易侵犯相對人的權(quán)利?！缎姓幏址ā分忻鞔_規(guī)定過罰相稱原則，就避免了由于執(zhí)法者個人的偏私、好惡而作出處分強度與違法程度不成比例的處分決定，體現(xiàn)了對違法人處分的公平、公正精神。二、“兩個特點”第一種特點：規(guī)制公權(quán)力（以權(quán)力制約權(quán)力）1、統(tǒng)一、分層次地設(shè)定了行政處分權(quán)行政處分權(quán)的設(shè)定意義重大,它直接關(guān)系到行政相對人的基本權(quán)利,因此,應(yīng)當實施法定原則,具體來說,它涉及下列三個方面的內(nèi)容:第一,只有法律明文規(guī)定應(yīng)予處分的,行政相對人才受處分,沒有法律明文規(guī)定的,不受處分,即法無明文不得罰。第二,行政處分的設(shè)定必須嚴格依法進行。第三,行政處分的實施,必須嚴格依法進行。要真正實施法定原則,首先必須明確行政處分的設(shè)定權(quán)。行政處分的種類較多,要確立行政處分的設(shè)定權(quán),首先必須明確行政處分的種類。根據(jù)行政處分的性質(zhì),行政處分能夠分為下列四個種類:一是人身處分,如行政拘留等限制人身自由的處分。二是財產(chǎn)罰,如罰款、沒收非法財產(chǎn)等的行政處分。三是行為罰,如吊銷許可證或執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等處分。四是申誡罰,如警告等行政處分。為此,《處分法》規(guī)定了行政處分6個基本的處分種類:(1)警告。警告是指行政主體對有違法行為的公民、法人或者其它組織提出告誡，使其認識錯誤不再重犯的一種處分。警告合用于違反行政法律規(guī)范情節(jié)輕微、對社會危害程度較輕的行為人，因此是一種既含有教育性質(zhì)又含有一定強制性質(zhì)的較輕的處分種類，其合用對象能夠是法人或者其它組織，也能夠是公民個人;(2)罰款。罰款是指行政主體強制違反行政管理秩序的公民、法人或者其它組織在一定時限內(nèi)繳納一定數(shù)量貨幣的一種處分。罰款是對違法者財產(chǎn)權(quán)的一種正當損害。目的是通過罰款，使違法者認識自己的違法行為。這是一種合用較為廣泛的行政處分方法，從現(xiàn)在的行政法律、法規(guī)來看，基本上都規(guī)定有罰款的處分種類。(3)沒收違法所得、沒收非法財物。沒收違法所得、沒收非法財產(chǎn)是指行政主體根據(jù)有關(guān)行政法律規(guī)范性文獻，將違法者因?qū)嵤┻`法行為所獲得的財物或者非法財物強制性免費收歸國有的一種處分方法。這里所指的非法所得是指違法者以非法手段所獲取的財產(chǎn)等。非法財產(chǎn)重要是指用于違法活動的財產(chǎn)，如走私物品、淫穢物品、用于賭博的賭具等。沒收是一種較為嚴肅的處分，其執(zhí)行領(lǐng)域含有一定程度的限制性，并非全部違反行政法律規(guī)范的案件都能夠?qū)嵤┻@種處分，只有對那些為謀取非法利益而違反法律、法規(guī)的行為人，才能夠?qū)嵤┻@類處分。對沒收的某些特殊的非法物品，分兩種方式解決：一是依法予以銷毀，重要是指黃色書刊等違禁品、劣質(zhì)腐敗的食品等。二是按照國家的有關(guān)規(guī)定解決，如爆炸物等。這些物品不能公開拍賣，但也沒有必要銷毀，應(yīng)當按照國家的規(guī)定解決。除此之外應(yīng)當公開拍賣沒收的非法財物，嚴禁內(nèi)部私分或者低價解決。(4)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)是指行政主體對違反行政法律規(guī)范的工商公司或者個體工商戶，在一定時限內(nèi)剝奪其從事生產(chǎn)或經(jīng)營活動權(quán)利的一種處分。普通來說，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)應(yīng)當有一定的期限，由違法者在停產(chǎn)停業(yè)期間內(nèi)進行整治，認識自己的違法行為。由于這一類處分重要針對的是公司及個體工商戶，處分方法的實施將直接影響公司或個體工商戶的生產(chǎn)與經(jīng)營利益，往往是較為嚴重的違法行為才干合用。在違法者確實改正并認識到自己的違法行為之后，應(yīng)允許其恢復(fù)營業(yè)。(5)暫扣或者吊銷許可證,暫扣或者吊銷執(zhí)照。許可證或者執(zhí)照是行政主體應(yīng)有關(guān)相對人的申請，而頒發(fā)的準許其從事某項活動或賦予其某種權(quán)利的同意證書。暫扣或者吊銷許可證或執(zhí)照是指行政主體對于含有違法行為的相對人，臨時地扣留或者吊銷其許可證或執(zhí)照，從而停止或撤銷了違法者從事某項活動或享有某項權(quán)利的一種處分。這是一種比責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)更為嚴肅的處分，重要合用于比較嚴重的違法行為。因此，必須對合用暫扣或吊銷許可證或執(zhí)照的條件作出明確規(guī)定。只有在許可證或執(zhí)照的持有者的違法行為達成了不可能正常行使許可證或執(zhí)照所賦予的權(quán)利的時候，才可合用這一處分。(6)行政拘留。行政拘留，這是指公安機關(guān)對于違反了行政法律規(guī)范的公民，所作出的在短期內(nèi)限制其人身自由的一種處分方法。其期限為1日以上，15日下列。行政拘留是限制公民人身自由的一種處分，也是行政處分中最為嚴肅的處分之一?，F(xiàn)在我國的行政拘留，重要為治安拘留。由于它是一種嚴肅的行政處分，因此法律對這一處分的規(guī)定也是嚴格的，只有公安機關(guān)才干實施，其它任何行政機關(guān)無權(quán)實施。只有法律才干設(shè)定行政拘留處分?！缎姓幏址ā泛汀读⒎ǚā范甲髁艘?guī)定：限制人身自由的行政處分只能由法律規(guī)定。在行政處分立法中,除規(guī)定6個基本的處分種類之外,還規(guī)定了法律、行政法規(guī)規(guī)定的其它行政處分。出臺這一規(guī)定，其目的重要有二:一是為此后增設(shè)新的處分種類提供法律根據(jù),上述的6個處分種類只是處分的基本種類,隨著社會的發(fā)展,如果需要增設(shè)新的處分種類則可根據(jù)該彈性條款的規(guī)定。二是避免與現(xiàn)行立法的矛盾,在現(xiàn)行的有關(guān)處分種類的立法中,只要是法律、法規(guī)中確認的并且符合《處分法》立法規(guī)定的處分種類仍然有效。由于行政處分的設(shè)定權(quán)首先涉及的是立法權(quán)的劃分問題,各國在行政處分的設(shè)定上含有不同的作法:在英國和美國,有關(guān)行政處分的規(guī)定,原則上必須由議會以法律形式擬定。通過議會的授權(quán),行政機關(guān)也能夠自行設(shè)定行政處分。在德國,行政處分的設(shè)定權(quán)集中在議會。聯(lián)邦政府和各州政府原則上不能超越聯(lián)邦議會規(guī)定的處分種類和合用范疇,另行設(shè)定新的行政處分。日本的行政處分設(shè)定權(quán)分中央和地方兩個層次,在中央,設(shè)定權(quán)集中在國會。在地方,地方議會和行政長官經(jīng)法律的普通授權(quán),就能夠設(shè)定行政處分。在奧地利,行政處分必須根據(jù)法律實施。在乎大利,行政處分的設(shè)定權(quán)在國會和地方議會,但地方議會的規(guī)定不得與國會的法律相抵觸,國會沒有規(guī)定的行政處分,地方議會不得設(shè)定行政處分。從上述國家對行政處分設(shè)定權(quán)的不同規(guī)定來看,各國在行政處分權(quán)的設(shè)定上,普通含有下列共性:一是行政處分的設(shè)定權(quán)集中在立法機關(guān)。二是行政機關(guān)設(shè)定行政處分必須要有法律的明確具體的授權(quán)。三是行政機關(guān)設(shè)定的行政處分普通是程度較輕的處分種類,并且要受議會和法院的嚴格控制。而我國行政處分的設(shè)定權(quán)必須與我國的立法體制相適應(yīng),我國的立法體制是統(tǒng)一的,同時又是分層次的。為此,我國行政處分的設(shè)定權(quán)也應(yīng)當是統(tǒng)一的和分層次的,《處分法》規(guī)定:第一,法律能夠設(shè)定多個行政處分。限制人身自由的行政處分,只能由法律設(shè)定。第二,行政法規(guī)能夠設(shè)定除限制人身自由以外的行政處分。第三,地方性法規(guī)能夠設(shè)定除限制人身自由、吊銷公司營業(yè)執(zhí)照以外的行政處分。第四,規(guī)章原則上不享有行政處分的設(shè)定權(quán),只是在下列兩種特殊的狀況下才享有有限的設(shè)定權(quán):一是能夠在法律、法規(guī)規(guī)定予以行政處分的行為、種類和幅度的范疇內(nèi)作出具體的規(guī)定。二是在法律、法規(guī)沒有設(shè)定行政處分的領(lǐng)域,規(guī)章能夠設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處分。對于規(guī)章應(yīng)否賦予行政處分的設(shè)定權(quán),在立法時存在著不同的意見,一種意見認為,規(guī)章只能根據(jù)法律、法規(guī),規(guī)定實施處分的具體原則,法律、法規(guī)未作規(guī)定的,規(guī)章不能創(chuàng)設(shè)行政處分。另一種意見認為,規(guī)章在我國現(xiàn)在的行政管理中發(fā)揮著十分重要的作用，大量的行政管理是根據(jù)規(guī)章進行的,如果規(guī)章不能創(chuàng)設(shè)行政處分權(quán),行政管理將會處在十分被動的局面。為此,《處分法》從我國現(xiàn)在的現(xiàn)狀出發(fā),對規(guī)章賦予了有限的行政處分權(quán),但同時又予以了較為嚴格的限制。2、規(guī)范了行政處分的主體一是行政機關(guān)是法定的處分主體。行政處分權(quán)是行政權(quán)力的一種重要構(gòu)成部分,行政機關(guān)是行使行政權(quán)力的法定主體,固然也是行使行政處分權(quán)的法定主體。為此,《處分法》第15條規(guī)定:“行政處分由含有行政處分權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范疇內(nèi)實施?！边@一規(guī)定表明,第一,行政機關(guān)是實施行政處分的法定主體。第二,只有特定的行政機關(guān)才行使行政處分權(quán),具體哪些行政機關(guān)有權(quán)行使行政處分權(quán),由法律、行政法規(guī)規(guī)定。第三,特定的行政機關(guān)只能在其主管的范疇以內(nèi)行使處分權(quán)。第四,特定的行政機關(guān)在行使處分權(quán)時具體予以何種處分種類由法律、法規(guī)明確規(guī)定。在處分實施中,臨時機構(gòu)行使主管部門的職權(quán)問題較為普遍。各級政府習(xí)慣于設(shè)立某些臨時機構(gòu)來開展工作,如各級政府設(shè)立的財稅檢查辦公室、都市道路擴建改建辦公室、打擊走私領(lǐng)導(dǎo)小組、調(diào)處土地山林糾紛辦公室等。這些臨時機構(gòu)與否含有行政處分的主體資格現(xiàn)在存在著兩種不同的見解:一部分同志認為,應(yīng)當確認臨時機構(gòu)的處分主體資格,由于這些臨時機構(gòu)在實踐中以自己的名義實際行使了行政處分的權(quán)力,并且臨時機構(gòu)是行政機關(guān)系統(tǒng)中的一種重要的構(gòu)成部分,應(yīng)當視為法定的處分主體。另一部分同志則認為,不應(yīng)當確認臨時機構(gòu)的處分主體資格,由于處分主體資格含有嚴格的法定條件,即使臨時機構(gòu)以自己的名義實際行使了處分權(quán),即使行使這些處分權(quán)力的根據(jù)來自于國務(wù)院或省級政府的政策文獻的規(guī)定,但是,這都不能構(gòu)成其成為正當?shù)奶幏种黧w的理由,現(xiàn)在在處分實踐中大量存在的臨時機構(gòu)行使處分權(quán)的行為應(yīng)當看作是一種規(guī)避法律的現(xiàn)象,應(yīng)當通過完善我國的行政處分制度,嚴格行政處分執(zhí)法來解決。本人認為后一種意見符合我國行政處分的立法精神和目的。二是非行政機關(guān)作為法定主體的必要補充。由于行政管理的范疇十分廣泛,單純依靠行政機關(guān)難以實施有效的管理,再加上在現(xiàn)在的行政執(zhí)法隊伍中,有相稱部分的主體是屬于非行政機關(guān),如果完全否認非行政機關(guān)行使行政處分權(quán),那么,在行政管理的許多領(lǐng)域就會出現(xiàn)無法可依、無人管理的混亂狀態(tài)。為此,《處分法》規(guī)定了通過授權(quán)和委托兩種方式賦予非行政機關(guān)行使處分權(quán)?！短幏址ā返?7條規(guī)定了授權(quán)處分:“法律、法規(guī)授權(quán)的含有管理公共事務(wù)職能的組織能夠在法定授權(quán)范疇內(nèi)實施行政處分?！边@一規(guī)定表明,授權(quán)處分主體必須含有一定的條件:第一,授權(quán)的法律根據(jù)是法律、法規(guī)。第二,授權(quán)的對象是含有管理公共事務(wù)職能的組織。第三,授權(quán)的范疇必須是在授權(quán)對象的法定職權(quán)范疇以內(nèi)。如根據(jù)《鐵路法》規(guī)定,國家鐵路運輸公司行使法律、行政法規(guī)授予的行政管理職能。對旅客無票乘車或者持失效車票乘車的,應(yīng)當補收票款,并按照規(guī)定加收票款;拒不交付的,鐵路運輸公司能夠責(zé)令下車。嚴禁旅客攜帶危險品進站上車,鐵路公安人員和國務(wù)院鐵路主管部門所屬的鐵路職工,有權(quán)對旅客攜帶的物品進行運輸安全檢查?！短幏址ā返?8條規(guī)定了委托處分主體:“行政機關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定,能夠在其法定權(quán)限范疇內(nèi)委托符合本法第19條規(guī)定條件的組織實施行政處分。行政機關(guān)不得委托其它組織或者個人實施行政處分。委托行政機關(guān)對受委托的組織實施行政處分的行為應(yīng)當負責(zé)監(jiān)督,并對該行為的后果承當法律責(zé)任。受委托組織在委托范疇內(nèi),以委托行政機關(guān)名義實施行政處分,不得再委托其它任何組織或者個人實施行政處分?！笨h安監(jiān)局委托各鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)辦公室行使部分安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管行政執(zhí)法權(quán)就是這類狀況。由此可見,委托主體必須含有一定的條件:第一,委托的前提是有法律、法規(guī)或者規(guī)章的明確規(guī)定。即只有法律、法規(guī)或者規(guī)章明確規(guī)定了行政機關(guān)能夠委托的,該行政機關(guān)才干夠依法進行委托處分。法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定委托的,行政機關(guān)不得自行決定委托?？h安監(jiān)局就是根據(jù)《四川省安全生產(chǎn)條例》和川辦函[]160號文獻的規(guī)定才委托各鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)辦公室行使部分安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管行政執(zhí)法權(quán)的。第二,委托的權(quán)限范疇只能在委托的行政機關(guān)本身的職權(quán)范疇以內(nèi)。第三,委托的對象僅限于《處分法》第19條規(guī)定的組織。即受委托的組織必須符合下列條件:(1)依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織。(2)含有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員。(3)對違法行為需要進行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的,應(yīng)當有條件地組織進行對應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。第四,委托主體不含有獨立的法律人格。具體體現(xiàn)在委托主體不能以自己的名義實施行為并且對自己的行為不能獨立地承當法律后果。因此各位必須在授權(quán)范疇內(nèi)，以縣安監(jiān)局名義實施行政處分，不能再委托其它任何組織或個人實施行政處分。授權(quán)主體不同于委托主體,兩者存在著下列幾方面的差別:第一,法律根據(jù)不同。授權(quán)的根據(jù)是法律和法規(guī)。委托的根據(jù)是法律、法規(guī)或者規(guī)章。第二,對象不同。授權(quán)的對象是含有公共管理事務(wù)職能的組織。委托的對象則是符合《處分法》第19條規(guī)定條件的組織。第三,權(quán)限范疇不同。授權(quán)的權(quán)限范疇是法律、法規(guī)授權(quán)的范疇以內(nèi)。委托的權(quán)限范疇則是只能在委托行政機關(guān)本身的法定職權(quán)范疇以內(nèi)。第四,法律后果不同。授權(quán)主體以自己的名義進行處分,并對其行為的后果獨立承當法律責(zé)任。而委托主體則以委托的行政機關(guān)進行處分，并且由委托的行政機關(guān)獨立地承當法律責(zé)任。三是確立了相對集中行使處分權(quán)的制度。《處分法》第16條規(guī)定:“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府能夠決定一種行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處分權(quán),但限制人身自由的行政處分權(quán)只能由公安機關(guān)行使?！贝_立相對集中行使處分權(quán)的制度,其主動意義重要有:一是在處分實踐中,有許多地方已成立了專門機構(gòu)進行綜合執(zhí)法,綜合管理衛(wèi)生、工商、市容、交通等行政機關(guān)的行政處分權(quán),對社會秩序進行監(jiān)督管理,已獲得了較為明顯的收效。如廣州市人民政府設(shè)立的都市監(jiān)察大隊,負責(zé)管理廣州市的都市建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生、綠化保護、生活噪聲等問題。佛山市成立巡警大隊,負責(zé)管理佛山市的市容、治安、交通等問題。二是相對集中行使處分權(quán),有助于節(jié)省大量的人力、物力和財力,精兵簡政,減少行政執(zhí)法的成本,提高行政管理的效率。三是能夠避免對同一管理對象的重復(fù)處分。根據(jù)《處分法》的規(guī)定,相對集中行使行政處分權(quán)應(yīng)當恪守下列幾項基本規(guī)程:(1)相對集中行使行政處分權(quán)必須是在綜合管理領(lǐng)域,如都市管理、市場管理、運輸管理等領(lǐng)域,在這些領(lǐng)域行政管理權(quán)限交叉的現(xiàn)象較為突出,相對集中行使行政處分權(quán)有助于減少沖突,提高行政執(zhí)法的效率。(2)相對集中行使處分權(quán)不得違反專屬處分的規(guī)定,即在處分中不得超越法律明確規(guī)定的職權(quán)范疇,如治安處分權(quán)只能由公安機關(guān)行使,海關(guān)處分權(quán)只能由海關(guān)機關(guān)處分,稅務(wù)處分權(quán)只能由稅務(wù)機關(guān)行使等等。(3)相對集中行使處分權(quán)必須報經(jīng)特定的機關(guān)審批。根據(jù)《處分法》的規(guī)定,有權(quán)進行審批的機關(guān)只能是國務(wù)院或經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省級政府?，F(xiàn)在，我縣為切實加強都市綜合行政執(zhí)法管理，正在主動實施相對集中行政處分權(quán)試點申報工作，準備組建都市管理行政執(zhí)法局，將其列為政府22個行政序列局之一，將把都市規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、工商、衛(wèi)生、公安交通涉及建制鎮(zhèn)范疇內(nèi)的有關(guān)職權(quán)統(tǒng)一劃歸其行使，著力解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題，推動都市管理健康發(fā)展。3、在行政處分程序的設(shè)計上重視對處分權(quán)力的制約分辨了簡易程序和普通程序。在《處分法》的第5章中分別規(guī)定了簡易程序和普通程序。《處分法》第33條至第35條規(guī)定了簡易程序,第36條至第41條規(guī)定了普通程序。行政處分的簡易程序，是行政主體對違法事實清晰、確鑿、情節(jié)簡樸、輕微的違法行為予以法定的較輕的行政處分并當場作出處分決定時所合用的程序。簡易程序是一種較為簡樸的行政處分程序。即使簡樸，也不能隨意合用，必須符正當律的規(guī)定。一是違法事實確鑿；二是有法定根據(jù)；三是屬于行政處分法規(guī)定的行政處分的種類和幅度，即合用簡易程序的是對公民處以50元下列、對法人或者其它組織處以1000元下列罰款或者警告的行政處分。簡易程序是針對違法事實確鑿、處分較輕的狀況設(shè)立的。這種程序含有手續(xù)簡樸、效率較高以及執(zhí)法人員當場予以處分等特點，但也有缺點。如確鑿的違法事實應(yīng)當通過充足的證據(jù)來反映，而行政處分的舉證責(zé)任也只能由行政執(zhí)法機關(guān)來承當?！缎姓幏址ā返谌鍡l規(guī)定："當事人對當場作出的行政處分決定不服的，能夠依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟"。然而，一旦進入行政復(fù)議或者行政訴訟的程序，行政機關(guān)又如何舉證？簡易程序既沒有規(guī)定案件調(diào)查人員與作出處分決定的執(zhí)法人員相分離，也沒有明確規(guī)定執(zhí)法人員一定不得少于兩人。事實上，作出處分決定的執(zhí)法人員是融調(diào)查身份與決定身份于一體的，不僅如此，還將執(zhí)法人員與案件的證人相混淆，執(zhí)法人員既是案件的解決人，同時也是案件的證人。那么，在別無其它證據(jù)的狀況下，能否以單個的執(zhí)法人員單方面的證言作為定案的根據(jù)？答案如果是必定的，豈不是助長了個人擅斷、擴大了自由裁量權(quán)運作的空間嗎？由此來看，完善簡易程序中舉證方面的規(guī)定是十分必要的。在普通程序中,具體規(guī)定行使處分權(quán)力的規(guī)程,重要有下列幾個程序:表明身份、調(diào)查取證、聽取申辯、作出處分決定、送達處分決定書等等。設(shè)立了聽證程序。前面我已講過聽證問題，就不再多贅述。我在這兒給大家講一種處分程序的典型案例：某衛(wèi)生局根據(jù)上級告知和統(tǒng)一布署，組織“打假”檢查。當檢查到某花生油店時，認為該店現(xiàn)榨現(xiàn)賣未經(jīng)精煉的花生“毛油”不符規(guī)定，且店內(nèi)加工設(shè)備落后，場合衛(wèi)生差。據(jù)此，該局工作人員當場作出了衛(wèi)生監(jiān)督意見書，規(guī)定該店立刻停止加工，限期搬離加工設(shè)備，立刻銷毀現(xiàn)存25公斤花生“毛油”及注意店內(nèi)衛(wèi)生等意見。同時，檢查人員未辦理任何手續(xù)，帶走在檢查時向該店索取的衛(wèi)生許可證及檢測報告書，10天后，某衛(wèi)生局將原許可項目“加工銷售花生油”變更為“銷售糧油副食品”的衛(wèi)生許可證送達該店。為此，該店業(yè)主向法院提起行政訴訟，請求確認某衛(wèi)生局取走花生油店內(nèi)的衛(wèi)生許可證及化驗單的行為違法。法院審理認為，衛(wèi)生局雖有食品衛(wèi)生監(jiān)督管理的法定職權(quán)，但在行政執(zhí)法過程中，應(yīng)嚴格遵照有關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)法程序。該衛(wèi)生局的食用油“打假”檢查組在檢查時發(fā)現(xiàn)并認為花生油店“加工銷售花生油”不符合規(guī)范規(guī)定，當場作出了衛(wèi)生監(jiān)督意見后，未遵照法定程序，未辦理書面手續(xù)扣走店內(nèi)的衛(wèi)生許可證及檢測報告書，并直接將該衛(wèi)生許可證的許可項目變更，其執(zhí)法程序違法。據(jù)此，法院判決衛(wèi)生局扣走花生油店的衛(wèi)生許可證及檢測報告書的行為違法。本案重要涉及下列兩個問題：第一，花生油店加工“毛油”的行為與否符合規(guī)范。中華人民共和國衛(wèi)生部公布的《食用植物油衛(wèi)生管理方法》第10條規(guī)定：“未經(jīng)精煉的毛油不得食用?！薄妒秤弥参镉蛷S衛(wèi)生規(guī)范》規(guī)定：“貯存原輔材料、加工植物油的廠房應(yīng)當分設(shè)并保持清潔。當原料品種或設(shè)備使用時間較長時，應(yīng)將全部輸出機、設(shè)備、中間容器及管道地坑中積存的油料或油脂全部清出，避免腐爛的油料重復(fù)加工。成品經(jīng)嚴格檢查達成國家有關(guān)質(zhì)量、衛(wèi)生原則后才干進行包裝，包裝器應(yīng)有明顯的嘜頭標記、標明品名、等級、規(guī)格、毛重、凈重、生產(chǎn)單位、生產(chǎn)日期等。”本案中，衛(wèi)生局在對花生油店進行檢查中發(fā)現(xiàn)，該花生油店的花生油是現(xiàn)榨現(xiàn)賣的“毛油”，且該店加工工藝及設(shè)備落后、沒有精煉設(shè)備、場合簡陋、環(huán)境臟亂，店內(nèi)衛(wèi)生差，現(xiàn)成塑料桶裝“毛油”沒有產(chǎn)品標志、標簽。這些事實表明，花生油店加工花生“毛油”行為不符合食用油生產(chǎn)規(guī)范。第二，衛(wèi)生局當場扣走花生油店內(nèi)衛(wèi)生許可證和檢測報告單的行為與否正當?！吨腥A人民共和國食品衛(wèi)生法》第三十二條第一款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門在管轄范疇內(nèi)行使食品衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)?！钡谌鍡l第三款規(guī)定：“食品衛(wèi)生監(jiān)督員在執(zhí)行任務(wù)時，能夠向食品生產(chǎn)經(jīng)營者理解狀況，索取必要的資料，進入生產(chǎn)經(jīng)營場合檢查，按照規(guī)定免費采樣?！币陨蠗l款表明，衛(wèi)生局有權(quán)對花生油店進行執(zhí)法檢查。同時，其食品衛(wèi)生監(jiān)督員在執(zhí)行任務(wù)時，能夠向花生油店業(yè)主理解狀況，索取必要的資料。但是，衛(wèi)生局在扣押花生油店衛(wèi)生許可證時沒有出具扣押清單，違反了《執(zhí)法程序規(guī)定》第三十一條有關(guān)“行政機關(guān)在扣押物品時，應(yīng)當制作清單，證明財物的名稱、種類、規(guī)格、數(shù)量和完好程度等，由承接人和相對人簽名或蓋章”的規(guī)定。另首先，《行政處分法》第二十三條規(guī)定：“行政機關(guān)實施處分時，應(yīng)當責(zé)令當事人改正或者限期改正違法行為。”該法第三十三條規(guī)定：“只有對公民處以五十元下列，對法人或者其它組織處以一千元下列罰款或者警告的行政處分的，才能夠當場作出行政處分決定?！痹摲ǖ谒氖l規(guī)定：“行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照，較大數(shù)額罰款等行政處分決定之前，應(yīng)當告知當事人有規(guī)定舉辦聽證的權(quán)利?！?。由此可見，衛(wèi)生局當場扣走花生油店的衛(wèi)生許可證，同時又直接將許可證的經(jīng)營范疇變更的行為均違反了法律規(guī)定。法院作出判決確認其違法是對的的。因此，大家在此后的行政執(zhí)法過程中，要嚴格遵照程序，否則便會違法，要吃官司。實施行政處分的承接人與決定者相分離的原則。在《處分法》的第37、38條中確認了行政處分的承接人與決定者相分離的原則,確立這一原則的目的是為了加強對行政處分行為的監(jiān)督和制約,克服和避免腐敗現(xiàn)象,提高行政處分的質(zhì)量。在某些地方,處分案件從備案、調(diào)查、處分到執(zhí)行,全部環(huán)節(jié)都是由一種人負責(zé),這樣就容易滋生腐敗現(xiàn)象。為此,在普通程序中,執(zhí)法人員在調(diào)查終止之后,應(yīng)當提出解決意見,交由行政機關(guān)負責(zé)人對調(diào)查成果進行審查,根據(jù)不同狀況,分別作出不同的處分決定。對于確有應(yīng)受行政處分的違法行為的,根據(jù)情節(jié)輕重及具體狀況,作出行政處分決定。對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為予以較重的行政處分的,要由行政機關(guān)負責(zé)人集體討論決定。合用簡易程序,由執(zhí)法人員當場作出行政處分決定的,必須報所屬行政機關(guān)備案。實施罰繳分離的原則?！短幏址ā返?6條確立了罰款的決定機關(guān)與收繳罰款的機構(gòu)相分離的原則。實施這一原則的目的是為了從根本上解決亂罰款的問題,剪除基于經(jīng)濟利益上的驅(qū)動所進行的罰款行為的毒瘤。為此《處分法》明確規(guī)定作出罰款決定的行政機關(guān)應(yīng)當與收繳罰款的機構(gòu)分離。除法定的當場收繳的罰款外,由當事人在規(guī)定的時間內(nèi),到指定的銀行繳納罰款,作出行政處分決定的行政機關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款。并且規(guī)定,罰款必須全部上繳國庫,任何行政機關(guān)或者個人不得以任何形式截留、私分,不能將行政經(jīng)費拔款與上繳罰款多少相“掛鉤”。嚴格對行政處分的監(jiān)督制度?！短幏址ā肥紫仍诳倓t中擬定了公正、公開原則,明確規(guī)定,予以行政處分,必須查明事實,以事實為根據(jù),與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相稱。有關(guān)行政處分的規(guī)定要公布,使公民和組織能夠懂得,實施行政處分要公開,方便人民群眾進行監(jiān)督。第54條又具體