《日本氣候公約》與國際碳排《山口議定書》的比較研究

《日本氣候公約》與國際碳排《山口議定書》的比較研究

1清潔發(fā)展機制cdm的起源和基礎(chǔ)知識1.1fccc立法背景在過去10年中，氣候變化成為世界上最大的環(huán)境問題之一，也是國際社會的熱門話題。1988年11月,為了給各國決策者提供權(quán)威性的氣候變化科學(xué)信息,聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)和世界氣象組織(WMO)成立了政府間氣候變化專門委員會(IPCC)。1991年2月正式啟動氣候變化公約談判。1992年5月9日《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC,簡稱公約)形成,成為在國際環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域中影響最大、涉及面最廣、意義最為深遠(yuǎn)的國際法律文書?！豆s》確立了發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在控制溫室氣體排放方面共同但有區(qū)別的責(zé)任原則和公平原則,規(guī)定了發(fā)達(dá)國家應(yīng)采取政策與措施,率先減排,而發(fā)展中國家沒有減排或限排義務(wù)。1994年3月21日公約生效中國是該公約最早的個締約方之一。1997年12月11日,在《公約》基礎(chǔ)上的《京都議定書》正式通過,為發(fā)達(dá)國家規(guī)定了有法律約束力的量化減排指標(biāo),即在2008年至2012年間,需將其溫室氣體排放量在1990年的基礎(chǔ)上至少減少5.2%,而沒有為發(fā)展中國家規(guī)定減排或限排指標(biāo)。2001年12月《馬拉喀什協(xié)議》通過,明確各國政府執(zhí)行《京都議定書》的指南和全面的可操作規(guī)則。2005年2月16日《京都議定書》正式生效。目前簽字同意的國家已經(jīng)有141個,中國是其中之一。氣候變化是由人為排放溫室氣體而產(chǎn)生的,那么解決氣候變化問題的根本措施就是減少溫室氣體的人為排放?！毒┒甲h定書》的規(guī)定只針對如下6種溫室氣體:二氧化碳(CO2)、甲烷(CH4)、氧化亞氮(N2O)、氫氟碳化物(HFCS)、全氟化碳(PFCS)和六氟化硫(SF6)。1.2清潔發(fā)展機制的起源和目標(biāo)1.2.1容的合作組織清潔發(fā)展機制是《京都議定書》第12條所確立的合作機制,其主要內(nèi)容是指發(fā)達(dá)國家通過提供資金和技術(shù)的方式,與發(fā)展中國家開展項目級的合作,通過項目所實現(xiàn)的溫室氣體減排量,由發(fā)達(dá)國家締約方用于完成其在《京都議定書》下的承諾。清潔發(fā)展機制的開始時間為2000年。1.2.2投資和減排的合作根據(jù)《京都議定書》的規(guī)定,清潔發(fā)展機制應(yīng)該有雙重目的:既幫助發(fā)展中國家實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展及公約的目標(biāo),又幫助發(fā)達(dá)國家實現(xiàn)其在議定書下的減限排承諾。清潔發(fā)展機制是一項“雙贏”機制:一方面,發(fā)展中國家通過這種項目級的合作,可以獲得技術(shù)和資金甚至更多的投資,從而促進(jìn)國家的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護(hù),實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo);另一方面,通過這種合作,發(fā)達(dá)國家將以遠(yuǎn)低于其國內(nèi)的減排成本實現(xiàn)其在“京都議定書”規(guī)定下的減排指標(biāo),節(jié)約大量的資金,并通過這種方式將技術(shù)、產(chǎn)品甚至觀念輸入到發(fā)展中國家。對發(fā)達(dá)國家來講,要實現(xiàn)其在《京都議定書》規(guī)定下的減排指標(biāo),就需對其能源結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整,對高耗能產(chǎn)業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造和設(shè)備更新,或通過大面積的植樹造林活動來實現(xiàn),但都需要高昂的成本,甚至付出犧牲GDP為代價。根據(jù)日本AIM經(jīng)濟模型測算,在日本境內(nèi)減少1噸二氧化碳的邊際成本為234美元,美國為153美元,經(jīng)合組織中的歐洲國家為198美元;當(dāng)日本要達(dá)到在1990年基礎(chǔ)上減排6%溫室氣體的目標(biāo)時,將損失GDP發(fā)展量的0.25%。如果發(fā)達(dá)國家在中國進(jìn)行CDM項目合作,減排的邊際成本每噸二氧化碳可降到20美元。1.3關(guān)于建立清潔的發(fā)展機制的基本規(guī)則和要求1.3.1中國在清潔發(fā)展機制方面的利益關(guān)系自愿參與必須建立負(fù)責(zé)清潔發(fā)展機制的國家管理機構(gòu);3)已經(jīng)簽署《京都議定書》。由于中國已經(jīng)簽署了《京都議定書》,也設(shè)立了清潔發(fā)展機制國家主管機構(gòu)(國家發(fā)改委),所以中國符合《京都議定書》中規(guī)定的參與資格。清潔發(fā)展機制與中國的利益關(guān)系緊密。由于在2012年以前中國不需要承擔(dān)具體的減排義務(wù),因此在中國境內(nèi)所有減少的溫室氣體排放量,都可以按照《京都議定書》中的CDM機制轉(zhuǎn)變成有價商品向發(fā)達(dá)國家出售。我國頒發(fā)的《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》規(guī)定,只有中國境內(nèi)的中資、中資控股企業(yè)才可以對外開展CDM項目,并經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)。1.3.2cdm項目為清潔發(fā)展機制項目,在中國承擔(dān)符合本國家政策的與新義務(wù),符合中國的基1)獲得項目涉及到的所有成員國的正式批準(zhǔn);2)促進(jìn)項目東道國的可持續(xù)發(fā)展;3)項目必須產(chǎn)生實際的、可測量的和長期的溫室氣體減排效益,且這種減排效益還須具有“額外性”,即如果沒有獲得CDM項目的支持,減排將不會發(fā)生。我國《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》要求,CDM項目應(yīng)符合中國的法律法規(guī)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、政策,且實施CDM項目不能使中國承擔(dān)《京都議定書》規(guī)定之外的任何新義務(wù);CDM項目應(yīng)帶來有益于環(huán)境的技術(shù)轉(zhuǎn)讓,且項目所帶來的資金是發(fā)達(dá)國家官方發(fā)展援助(ODA)以外的資金。《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》還規(guī)定,在中國開展CDM項目的重點領(lǐng)域是提高能源效率,開發(fā)利用新能源和可再生能源及回收利用甲烷和煤層氣。廣義上,任何有益于溫室氣體減排和溫室氣體回收或吸收的項目,都可以作為清潔發(fā)展機制項目。具體而言,在新能源和再生能源行業(yè),包括風(fēng)能、水能、生物質(zhì)能、沼氣發(fā)電等領(lǐng)域,以及有潛力在鋼鐵、水泥等大型工業(yè)建筑業(yè)進(jìn)行節(jié)能的技術(shù)和項目,或者能夠大量回收甲烷氣的垃圾發(fā)電和煤層氣回收領(lǐng)域,都可以尋求與發(fā)達(dá)國家進(jìn)行合作。按照國際公認(rèn)的CDM方法學(xué)計算,把減少了的溫室氣體排放量,經(jīng)嚴(yán)格的核查和核證后與他們交換技術(shù)和資金。1.3.3cdm項目的審批、注冊及環(huán)境監(jiān)督CDM項目執(zhí)行過程中,參與的主要機構(gòu)有:項目業(yè)主、項目所在國政府、審定項目的經(jīng)營實體、核查/核證項目的經(jīng)營實體清潔發(fā)展機制執(zhí)行理事會以及締約方會議各機構(gòu)的主要作用分述如下:項目業(yè)主CDM項目開發(fā)和實施的主體,負(fù)責(zé)清潔發(fā)展機制項目設(shè)計文件(PDD)的編制,將PDD提交給項目所在國政府批準(zhǔn),并邀請一個指定經(jīng)營實體(DOE)對項目進(jìn)行審定。在項目獲得注冊后,執(zhí)行項目并根據(jù)項目設(shè)計文件所提出的監(jiān)測方案監(jiān)測項目實施情況。在項目執(zhí)行一段時間后,按要求邀請DOE對項目所產(chǎn)生的溫室氣體減排量進(jìn)行核查和核證。項目所在國政府負(fù)責(zé)判斷報批的CDM項目是否符合可持續(xù)發(fā)展需求,是否批準(zhǔn)其作為清潔發(fā)展機制項目在境內(nèi)實施。DOE依據(jù)清潔發(fā)展機制的各項規(guī)則要求,對CDM項目進(jìn)行審定,并在認(rèn)為合格后提交清潔發(fā)展機制執(zhí)行理事會(EB)批準(zhǔn)注冊;在項目執(zhí)行之后對項目所產(chǎn)生的溫室氣體減排量進(jìn)行核查和核證,并向執(zhí)行理事會申請簽發(fā)經(jīng)核證的溫室氣體減排量。清潔發(fā)展機制執(zhí)行理事會是清潔發(fā)展機制管理機構(gòu),負(fù)責(zé)監(jiān)督清潔發(fā)展機制項目的實施。工作內(nèi)容包括:制訂清潔發(fā)展機制實施細(xì)則、審批新的基準(zhǔn)線和監(jiān)測方法學(xué)、認(rèn)證經(jīng)營實體、批準(zhǔn)注冊清潔發(fā)展機制項目、簽發(fā)項目所產(chǎn)生的溫室氣體減排量(CERS)等。1.3.4cdm項目的準(zhǔn)格式一個典型的CDM項目從開始準(zhǔn)備到實施,并最終產(chǎn)生減排量,需要經(jīng)歷以下主要階段:項目識別項目識別是CDM項目開發(fā)和實施的初始階段,通過對項目進(jìn)行分析和研究,探討可能的CDM合作意向,并按照參與國政府的有關(guān)要求在項目的技術(shù)選擇規(guī)模資金安排等問題上達(dá)成一致。項目設(shè)計確定開發(fā)CDM項目后,需要完成PDD,以描述項目的減排效益、環(huán)境效益、經(jīng)濟效益及額外性要求等內(nèi)容。CDM執(zhí)行理事會制定了項目設(shè)計文件的標(biāo)準(zhǔn)格式,其內(nèi)容要求有:項目活動概述,基準(zhǔn)線方法學(xué)的應(yīng)用,項目活動的持續(xù)時間或計入期,監(jiān)測方法學(xué)的應(yīng)用和監(jiān)測計劃,溫室氣體排放量的計算,環(huán)境影響,利害相關(guān)方的意見等。項目設(shè)計文件和其附件,均需提供全英文的標(biāo)準(zhǔn)格式。參與國的批準(zhǔn)CDM項目均需經(jīng)過參與國政府主管部門和發(fā)達(dá)國家購買方政府主管部門的批準(zhǔn),并出具相關(guān)的書面證明。項目審定審定是由審定機構(gòu)按照CDM的有關(guān)要求,根據(jù)項目設(shè)計文件和國家批準(zhǔn)證明對項目活動進(jìn)行獨立評估。一個項目只有通過審定程序,才能成為合法的CDM項目。項目注冊項目審定合格后,審定機構(gòu)就會向CDM執(zhí)行理事會提出項目注冊申請,CDM執(zhí)行理事會收到注冊申請8周之內(nèi),如果沒有疑義,則項目自動注冊成功。否則由CDM執(zhí)行理事會對該項目進(jìn)行復(fù)審。項目實施、監(jiān)測與報告CDM項目注冊以后,需要對項目的實際排放進(jìn)行監(jiān)測以確定減排量。項目業(yè)主按照監(jiān)測計劃對項目的實施活動進(jìn)行監(jiān)測,并向核查/核證機構(gòu)報告監(jiān)測結(jié)果。核查與核證核查/核證機構(gòu)對CDM項目的減排量進(jìn)行周期性的評估和核準(zhǔn),以書面報告形式,保證CDM項目活動實現(xiàn)了經(jīng)核證的減排量。經(jīng)核證的溫室氣體減排量(CERS)的簽發(fā)CDM執(zhí)行理事會在收到核查/核證機構(gòu)關(guān)于簽發(fā)CERS的申請15天內(nèi),如果沒有疑義,則CERS將自動獲得簽發(fā)。CERS簽發(fā)之后,除了扣除一定的管理費用外,其余部分將根據(jù)項目注冊時項目參與各方的約定存入各自的賬戶中。2國際和國內(nèi)cdm的發(fā)展和現(xiàn)狀2.1國際cdm的發(fā)展和現(xiàn)狀2.1.1馬拉喀什協(xié)議文件2001年11月在馬拉喀什召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第7次締約方大會上通過了有關(guān)京都議定書履約問題形成馬拉喀什協(xié)議文件。根據(jù)馬拉喀什授權(quán),CDM執(zhí)行理事會及其附屬專家小組相繼成立,而氣候公約秘書處是CDM執(zhí)行理事會秘書處所在地,是國際上管理CDM的中心機構(gòu)。2.1.2國外預(yù)測和借鑒歐盟已經(jīng)通過了內(nèi)部溫室氣體排放貿(mào)易條令,于2005年1月1日實施,對成員國不能完成議定書承諾的,將給予懲罰。歐盟已經(jīng)同意,滿足要求的部分CDM項目所產(chǎn)生的CERS可以進(jìn)入歐盟的排放貿(mào)易體系;意大利設(shè)立了援助發(fā)展中國家研究CDM的專門計劃,建立了CDM基金及在世界銀行設(shè)立了托管基金;加拿大建立了氣候變化專門基金,支持發(fā)展中國家開展CDM實施能力建設(shè)活動,引導(dǎo)加拿大企業(yè)與發(fā)展中國家合作;德國制定了援助發(fā)展中國家研究CDM的專門計劃,并建立CDM基金;其他發(fā)達(dá)國家也都制定了相應(yīng)政策以完成溫室氣體減排義務(wù),并建立CDM基金和管理機構(gòu),以促進(jìn)CDM的合作。2.1.3基金及其合作組織世界銀行碳基金世界銀行目前是最大的CDM買主,共管理了包括原型碳基金(PCF),生物碳基金(BCF),社區(qū)開發(fā)基金(CDCF),意大利碳基金和荷蘭碳基金等在內(nèi)的8個基金,到2005年年底,基金總額將達(dá)到16億美元。其中意大利碳基金由意大利政府出資,中國為其優(yōu)先合作伙伴,中意雙方已簽署協(xié)議,中方為意方開發(fā)100個項目,每年減排量在1000萬噸(CO2當(dāng)量)以上。荷蘭碳基金總額為4400萬歐元,主要針對發(fā)展中國家的包括煤層氣回收利用和可再生能源/能源效率在內(nèi)的項目。歐洲碳基金(ECF)是歐洲最大的非公共碳基金,資金量達(dá)1億歐元,用于購買滿足歐盟排放貿(mào)易體系要求的CERS。日本溫室氣體減排基金(JCF)資金總額為1.4億美元,特點是承擔(dān)項目前期開發(fā)(項目設(shè)計文件,審定)成本。2.1.4溫室氣體排放量將進(jìn)一步上升作為一種特殊的商品,經(jīng)核證的減排量(CERS)可以在市場上進(jìn)行交易。目前,英國、荷蘭以及美國已經(jīng)設(shè)立了這種特殊交易所,新加坡也將于年內(nèi)設(shè)立亞洲首個以二氧化碳為主的溫室氣體排放量交易所。世界銀行所進(jìn)行的一項研究顯示,自2005年《京都議定書》生效以來全球之間達(dá)成的二氧化碳排放量交易的數(shù)量出現(xiàn)大幅上升。研究稱,2005年頭三個月的排放份額交易,就比去年同期提高3.5倍。預(yù)計2005年全球二氧化碳排放份額的交易量將比2004年提高5倍,而且在未來數(shù)年內(nèi),有關(guān)溫室氣體排放份額的交易量還有進(jìn)一步上升的趨勢。隨著《京都議定書》的生效,CERs的國際市場價格也在逐漸走高,目前大部分交易的價格在每噸二氧化碳當(dāng)量5美元以上。2.1.5中國內(nèi)蒙古風(fēng)電項目截止至2005年10月13日,全球已有26個CDM項目獲得了CDM執(zhí)行理事會的正式批準(zhǔn)并得以注冊,其中有一個是中國內(nèi)蒙古的風(fēng)電項目。CDM秘書處所做的調(diào)查表明,2006年將有300多個項目申請注冊。2.2國內(nèi)cdm的發(fā)展和現(xiàn)狀2.2.1“國家氣候變化對策協(xié)調(diào)小組”組建1990年2月,我國成立了“國家氣候變化協(xié)調(diào)小組”,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)制訂與氣候變化有關(guān)的政策和措施。1998年進(jìn)行了調(diào)整,成立了由國家發(fā)改委牽頭,科技部、氣象局、環(huán)?？偩帧⑼饨徊?、財政部、建設(shè)部、交通部、水資源部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、中科院等部門參加的“國家氣候變化對策協(xié)調(diào)小組”。國家氣候變化對策協(xié)調(diào)小組負(fù)責(zé)執(zhí)行或批準(zhǔn)氣候變化領(lǐng)域的國際合作項目,審議并協(xié)調(diào)重要的CDM政策和措施。國家氣候變化對策協(xié)調(diào)小組下設(shè)CDM項目審核理事會,負(fù)責(zé)評審CDM項目建議書,批準(zhǔn)CDM項目;向協(xié)調(diào)小組匯報CDM項目活動的實施狀況,并提出建議;提出CDM項目活動的運行規(guī)則和程序要求。2.2.2制定清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法,明確發(fā)展方向我國強調(diào)CDM項目必須滿足國家實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和減少溫室氣體排放的要求。為充分利用清潔發(fā)展機制,中國政府于2004年6月發(fā)布了《中國清潔發(fā)展機制項目運行管理暫行辦法》,辦法中提出了CDM項目實施的許可條件、管理和實施機構(gòu)、實施程序以及其它相關(guān)要求,還明確規(guī)定中國開展清潔發(fā)展機制項目的重點領(lǐng)域是以提高能源效率、開發(fā)利用新能源和可再生能源及回收利用甲烷和煤層氣為主,為清潔發(fā)展機制項目的廣泛開展奠定了基礎(chǔ)。2005年10月12日又對《中國清潔發(fā)展機制項目運行管理暫行辦法》進(jìn)行了修訂,頒布了《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法清潔發(fā)展機制項目運行管理暫行辦法》同時廢止。為了推動中國CDM實施進(jìn)程,科技部于2005年3月向各省、自治區(qū)、直轄市及國務(wù)院有關(guān)部門下發(fā)了《關(guān)于推薦清潔發(fā)展機制候選項目的通知》。截止到2005年10月18日底,國家發(fā)改委已正式為8個清潔發(fā)展機制項目出具了批準(zhǔn)書,并對7個項目出具了不反對意見函。2.2.3cdm開發(fā)的前景我國在CDM項目開發(fā)上具有巨大的潛力,據(jù)專家估算,中國的CDM開發(fā)潛力占全球總量的50%以上。2010年以前,大約有30～50億美元的CDM交易將來自中國,并可產(chǎn)生150～250億美元的項目投資。根據(jù)現(xiàn)有的CDM項目分布情況看,我國開展CDM項目還處于較為落后的階段,項目總數(shù)僅占全球項目總數(shù)的4.9%,而巴西和印度則處于前列,兩國約占項目總數(shù)的50%以上。因此中國在CDM開發(fā)方面具有廣闊的前景和發(fā)展空間。但形勢又是緊迫的,實施CDM項目的理想時間是在2008年以前,2008年以后實施的項目,能夠產(chǎn)生溫室氣體減排量的時間太短,所獲得的收益不能達(dá)到最大化。2.3cdm的意義和影響中國經(jīng)濟正處于高速增長階段,實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)成為中國實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)的重要考慮。中國是溫室氣體減排潛力較大的發(fā)展中國家之一,加之具有良好的投資環(huán)境,開展CDM合作的市場前景廣闊,為主要的發(fā)達(dá)國家所看好。如果CDM能夠得到很好的利用,將有可能成為吸引技術(shù)含量高、結(jié)構(gòu)更加合理的外商直接投資的新渠道,促進(jìn)中國的可持續(xù)發(fā)展。因此,我們應(yīng)最大限度地利用CDM項目所帶來的商機和挑戰(zhàn)通過國際合作爭取我國經(jīng)濟發(fā)展所需要的資金和技術(shù),以實現(xiàn)我國環(huán)境、經(jīng)濟和社會效益的可持續(xù)發(fā)展。在中國實