中國特色排污權(quán)交易機制研究

中國特色排污權(quán)交易機制研究

考慮到污染減少，排水許可證交易作為環(huán)境經(jīng)濟政策體系的重要組成部分越來越受到重視。浙江省嘉興市作為全國首個排污權(quán)交易試點城市,從2007年11月開始試點實踐,他們?nèi)〉昧四男┬碌慕?jīng)驗?如何從理論上解釋實踐提出的新問題、新挑戰(zhàn)?這是業(yè)內(nèi)人士普遍關注的問題。一、排污權(quán)交易的“美國模式”研究和探索排污權(quán)交易機制,不僅要借鑒“美國模式”,而且要學習“京都靈活機制”,尤其要考察從“美國模式”到“京都靈活機制”的演進。美國是最早開始排污權(quán)交易理論研究的國家,20世紀70年代中期美國聯(lián)邦環(huán)保局將理論成果發(fā)展成環(huán)境經(jīng)濟政策,并逐步建立起以補償(Offset)、泡泡(Bubble)、排污銀行(Banking)和容量節(jié)余(Netting)為核心內(nèi)容的排污權(quán)交易政策體系。該政策體系被業(yè)界稱之為“排污信用交易模式”或“基準—信用模式”(ERC)。由于這種模式交易成本較高,1990年之后發(fā)展成“總量控制型交易模式”或稱“總量—交易模式”(EA),其主要特征是政府環(huán)保部門預先為一定區(qū)域內(nèi)的污染源設定排放總量以及削減計劃時間表,排污企業(yè)可以自由選擇包括排污權(quán)交易在內(nèi)的完成減排的多種手段。排污權(quán)的購買也很靈活,任何人都可以通過經(jīng)紀人、環(huán)保組織或每年三月舉行的年度拍賣會購買排污權(quán)。1990年通過的《清潔空氣法》修正案中提出的旨在減少SO2排放量的“酸雨計劃”及其實施過程,被認為是“總量—交易模式”的最典型而成功的案例(吳健,2005)。旨在溫室氣體減排的《京都議定書》簽訂于1997年底,生效于2005年2月?！熬┒检`活機制”是指《京都議定書》建立的三個機制,即聯(lián)合履行機制(JI)、清潔發(fā)展機制(CDM)和排放貿(mào)易機制(ET),其中JI和ET是發(fā)達國家之間的減排合作機制,CDM是發(fā)達國家與發(fā)展中國家的減排合作機制(胡遲,2007)。國內(nèi)業(yè)界比較關注CDM機制的“碳市場融資功能”而相對忽視了“京都靈活機制”的制度創(chuàng)新內(nèi)涵?！熬┒检`活機制”是排污權(quán)交易“美國模式”的歷史繼承,兩種模式有著共同的目標指向,即促進污染減排;兩種模式有著相同的交易動力機制,即基于企業(yè)社會責任的排污成本最小化?！熬┒检`活機制”又是“美國模式”的重要發(fā)展,這種演進主要表現(xiàn)在三個方面:其一,交易主體從企業(yè)發(fā)展到國家。京都議定書中排放貿(mào)易機制(ET)的核心內(nèi)容是,一個發(fā)達國家可以將其超額完成減排義務的指標以貿(mào)易的方式轉(zhuǎn)讓給另外一個未完成減排義務的發(fā)達國家,并同時扣減轉(zhuǎn)讓方的允許排放額。ET機制啟示人們,既然國家能成為排污權(quán)交易的主體,那么國內(nèi)的行政區(qū)域也能成為排污權(quán)交易的主體,這就大大拓展了交易主體外延,增大了排污權(quán)交易的市場容量。其二,交易空間范圍從國內(nèi)拓展到全球。美國模式的交易空間范圍是國內(nèi)不同區(qū)域,而京都靈活機制的政策核心內(nèi)容是“境外減排”,特別是其中的清潔發(fā)展機制(CDM)規(guī)定,發(fā)達國家的企業(yè)可以通過項目合作,到發(fā)展中國家實行減排,經(jīng)核證后可以用作發(fā)達國家締約方完成的減排指標。CDM機制的科學前提是在世界各地減排CO2的效果是相同的,而經(jīng)濟發(fā)展水平不同的國家和區(qū)域,減排成本差距在5～20倍,這就為全球范圍內(nèi)開展排污權(quán)交易提供了強大的動力機制。其三,交易方式從傳統(tǒng)的供求對接演化為更具靈活性的多種形式?！懊绹Ｊ健眰鹘y(tǒng)的排污權(quán)交易方式是高效率低成本控污企業(yè)將多余的排放權(quán)出售給新辦排污企業(yè)或相對低效率控污企業(yè),實現(xiàn)污染物總量控制下的總費用最小(董瑋琳,2007)。京都議定書三機制的排污權(quán)交易方式則十分靈活,可以是傳統(tǒng)的供求對接方式,也可以是發(fā)達國家之間項目合作共建、減排量轉(zhuǎn)讓,還可以是發(fā)達國家企業(yè)出資出技術幫助發(fā)展中國家企業(yè)減排,其減排量抵沖減排任務,實質(zhì)是排污權(quán)需求方異地創(chuàng)造排污權(quán)供給,并進行特殊的交易。二、嘉興污水處理廠建成分析(一)嘉興排污權(quán)市場的現(xiàn)狀嘉興市試行排污權(quán)交易是在國家實行污染減排政策的大背景下實施的。國家以2005年環(huán)境統(tǒng)計排污總量為基準,以每年遞減的目標實施總量控制。浙江省政府根據(jù)國家“十一五”主要污染物減排計劃,要求嘉興市在“十一五”期間COD和SO2每年分別削減3.5%和3.6%。浙江省環(huán)保局明確規(guī)定,新建、擴建項目新增主要污染物排放量必須在完成規(guī)定的減排任務后削減出來的減排指標中解決。根據(jù)這一目標總量控制原則,《嘉興市主要污染物排污權(quán)交易辦法》規(guī)定,所有因?qū)嵤┙ㄔO項目(包括新建、改建、擴建)需要獲取向環(huán)境排放污染物許可權(quán)的市場主體,都必須通過排污權(quán)儲備交易中心購買排污權(quán)。嘉興的探索終結(jié)了無償占用新增環(huán)境資源的歷史,從而把企業(yè)推向排污權(quán)市場。實施8個月,嘉興市企業(yè)向儲備交易中心購買排污權(quán)47筆,交易金額3666.12萬元,具體情況見表1。通過表1可以看到,從交易項目和交易總量分析,嘉興市企業(yè)購買COD交易33筆,交易量為322.13噸,交易金額共2818.09萬元,占排污權(quán)交易總額的76%;購買SO2交易活動14項,交易量596.34噸,交易金額為848.03萬元,占排污權(quán)交易總額的24%。從行業(yè)分布剖析,需求主要集中在化工、電氣機械、食品、紡織等行業(yè),它既反映了嘉興輕紡工業(yè)較強的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)特點,也顯示出嘉興工業(yè)結(jié)構(gòu)向重化工業(yè)轉(zhuǎn)變的特征。從排污權(quán)購買企業(yè)結(jié)構(gòu)分析,目前的排污權(quán)交易需求方全部是企業(yè)新建、改建、擴建項目的新增污染物排放量,尚未形成規(guī)范的追求治污成本最小化的需求市場。這一特征真實反映了嘉興排污權(quán)交易市場初創(chuàng)階段的不成熟性,從需求方面分析,這一市場在相當程度上還類似于初始排污權(quán)有償使用的一級市場,和“美國模式”尚有較大的差距。據(jù)有關方面統(tǒng)計,1994—1997年,美國SO2的排污權(quán)許可證的市場流通率高達270%(陳呂軍,2007),說明美國模式排污權(quán)交易的主要指向是現(xiàn)有企業(yè)的存量排污權(quán)減排交易,以此提高環(huán)境資源配置效率,降低社會的環(huán)境治理成本。(二)排污權(quán)交易機制不健全據(jù)調(diào)查,嘉興排污權(quán)儲備交易中心儲備和供給的COD和SO2是由兩個渠道構(gòu)成的,一是由超額減排企業(yè)轉(zhuǎn)讓的,二是由環(huán)保部門收回關停并轉(zhuǎn)企業(yè)的排污權(quán)之后投放市場的(見表2)。從表2可以看到,10個排污權(quán)供給單位中,4個是企業(yè),提供COD76.8噸,占其總儲備供給量的20.1%;提供SO245.98噸,占其儲備供給量的7.2%。排污權(quán)儲備供給的主體是市縣環(huán)保局,共提供COD305.86噸,占其總儲備供給量的79.9%,提供SO2590.87噸,占其總儲備供給量的92.8%。在實施排污權(quán)交易的初期由政府環(huán)保部門收回關停并轉(zhuǎn)企業(yè)的排污權(quán)“打包”供給市場,這種做法無可厚非,但如果這一局面較長時間得不到改變,超額減排企業(yè)沒有成為排污權(quán)供給市場的主體,那么,這樣的排污權(quán)市場有可能蛻變成排污權(quán)有償使用的一種實現(xiàn)形式。造成排污權(quán)供求市場不平衡的原因主要有兩個。一是理論準備和培訓學習不足。排污權(quán)交易市場是一個特殊的市場,有一系列特點和規(guī)律,美國首創(chuàng)排污權(quán)交易機制時花了十來年時間的理論準備(饒蕾等,2008),嘉興借鑒國際經(jīng)驗構(gòu)建成熟的排污權(quán)交易機制也需要一個探索完善的過程,從這個意義上講,出現(xiàn)上述問題是正常的。嘉興試行排污權(quán)交易的理論基礎是“美國模式”,但對其理論核心的把握尚有片面性?！熬┒检`活機制”尚未成為嘉興試點的理論基礎,這是一個重大的缺陷。浙江民營企業(yè)家具有良好的市場素質(zhì),但對于排污權(quán)這一特殊產(chǎn)權(quán)和排污權(quán)交易這一特殊市場畢竟知之不多,理解不深,政府和社會對其培訓不夠,民營企業(yè)家參與排污權(quán)交易的積極性未能充分調(diào)動起來。二是政府制度設計存在缺陷。在排污權(quán)需求方的界定上,只重視新建、改建、擴建項目新增排污權(quán)的企業(yè),而忽視了更為重要的排污成本較高的存量企業(yè)。這就使排污權(quán)交易偏離了“減排成本最小化”的核心動力機制,既抑制了排污權(quán)需求,又影響了排污權(quán)供給。在排污權(quán)供給市場的培育上,現(xiàn)行制度安排缺乏基于“京都靈活機制”的有效實現(xiàn)形式,企業(yè)缺乏超額減排的積極性,更缺乏將超額減排量上市交易的充要條件。三、標內(nèi)申排污權(quán)的交易總結(jié)浙江嘉興市試點的實踐經(jīng)驗,完善排污權(quán)交易機制必須樹立兩個重要理念,一是充分認識排污權(quán)交易機制與排污權(quán)有償使用有著質(zhì)的重大區(qū)別,必須按照排污權(quán)交易的本質(zhì)內(nèi)涵進一步完善相關制度設計。二是既要全面把握排污權(quán)交易的“美國模式”,又要注重借鑒京都議定書的三個靈活機制,努力把國外成功經(jīng)驗與當?shù)氐奈廴緶p排實際有效結(jié)合起來,著力培育排污權(quán)供給市場。為此,筆者提出以下對策建議:第一,專業(yè)培訓企業(yè)經(jīng)營者群體。政府部門應該與高校、科研機構(gòu)合作,加強對廠級(公司級)經(jīng)營者群體的專業(yè)培訓,用環(huán)境經(jīng)濟政策的理論武裝他們的頭腦,幫助他們樹立生態(tài)文明理念,把握排污權(quán)交易機制的核心內(nèi)容,從根本上提高他們參與排污權(quán)交易的積極性。第二,拓展排污權(quán)需求方內(nèi)涵。有關制度中應補充規(guī)定,凡是自身減排成本高于市場交易價的企業(yè)也可以在規(guī)定的排污指標內(nèi)申購排污權(quán),考慮到當前排污權(quán)供給不足的實際情況,這類交易應由排污權(quán)需求方自己尋找減排成本低的排污權(quán)供給企業(yè),然后到儲備交易中心平臺上交易。促使企業(yè)關注和面向排污權(quán)市場,反過來刺激排污權(quán)供給企業(yè)的涌現(xiàn)。這類交易價格應增加靈活性,即允許在政府環(huán)保部門規(guī)定的價格基準線上作一定幅度的上下浮動,讓市場進一步發(fā)現(xiàn)和調(diào)整價格,并通過價格調(diào)節(jié)供求關系。第三,開發(fā)排污權(quán)交易的短期市場。目前嘉興的排污權(quán)交易市場是有效期為20年的長期市場,這具有一定的局限性,有必要補充開發(fā)排污權(quán)交易的年度短期市場,鼓勵企業(yè)將年度超額減排或暫閑置不用的排污權(quán)投放市場。由于短期市場不影響企業(yè)的長期排污許可量,而且可以取得明顯的經(jīng)濟收益,這必將大大提高企業(yè)參與排污權(quán)交易的積極性,明顯增加市場供給總量?？紤]到政府對企業(yè)污染排放的總量控制,對短期市場的需求方可以作一定的限制,不讓超量排放企業(yè)購買短期排污權(quán)。第四,完善排污權(quán)存儲政策。排污權(quán)存儲政策的建立有利于鼓勵排污廠商多減排、早減排,刺激企業(yè)將富余排污權(quán)存儲在儲備交易中心,從而增加排污權(quán)供給。排污權(quán)存儲政策主要包括兩個內(nèi)容,一是存入儲備交易中心的排污權(quán)應取得利息,利息率介于存款利息率和貸款利息率之間;二是存儲的排污權(quán)可以用作銀行信貸的抵押憑證,以體現(xiàn)排污權(quán)的產(chǎn)權(quán)功能。第五,構(gòu)建多種形式的聯(lián)合履行機制。各級政府應該大力鼓勵減排技術先進或減排任務較重的企業(yè)在工業(yè)開發(fā)區(qū)、工業(yè)功能區(qū)或城鎮(zhèn)聯(lián)合新建和擴建污水處理廠,其減排成果經(jīng)核定后由出資出技術各方共享,抵沖各自的減排任務,多余部分可以上市交易。也可以鼓勵企業(yè)與政府合辦污水處理設施,減排成果按一定比例分成。第六,探索點源污染和面源污染的減排置換機制。排污權(quán)交易制度的有效實施取決于各個排污廠商邊際成本的差異,差異越大則排污權(quán)交易的效益越顯著。這種差異既表現(xiàn)于經(jīng)濟發(fā)展水平不同的區(qū)域,又表現(xiàn)于不同的產(chǎn)業(yè)。剖析嘉興的情況可以發(fā)現(xiàn),全市畜禽養(yǎng)殖排放的COD已相當于工業(yè),工業(yè)減排的潛力遠小于畜禽養(yǎng)殖業(yè),而減排成本遠