美國(guó)參與全球氣候治理的影響因素分析

美國(guó)參與全球氣候治理的影響因素分析

與世界其他地區(qū)一樣，美國(guó)也受到了嚴(yán)重的氣候變化的影響?！霸谶^去的30多年里,美國(guó)冬季溫度的上升比任何一個(gè)季節(jié)都要來(lái)得快,中西部和北方大平原地帶的冬季平均氣溫增加了華氏7°,有些變化甚至比此前預(yù)估的要快得多?！?2)基于此,科學(xué)家曾一度警告說,由于全球氣候變化,北美西部山區(qū)會(huì)造成積雪減少,冬季洪水增加以及夏季徑流減少,從而加劇過度分配的水資源競(jìng)爭(zhēng);海平面上升可能殃及佛羅里達(dá)、路易斯安那和其他地區(qū)人口眾多的低洼地帶;森林的喪失可能遺禍東南地區(qū)、落基山脈和其他地區(qū);城市將面臨范圍更大、程度更嚴(yán)重的熱浪襲擊;北美沿海的社區(qū)和居住環(huán)境將日益受到與發(fā)展和污染相互作用的氣候變化影響的壓力。(1)作為世界上綜合國(guó)力最為強(qiáng)大的國(guó)家和最大的溫室氣體排放國(guó)之一,美國(guó)在全球氣候治理中的地位舉足輕重。然而,美國(guó)對(duì)待氣候變化問題的態(tài)度并非總是一致,在不同的歷史時(shí)期,美國(guó)的氣候治理政策不盡相同,呈現(xiàn)出波動(dòng)起伏的特征。并且,美國(guó)始終游離于關(guān)鍵性國(guó)際氣候機(jī)制之外。本文基于美國(guó)官方、智庫(kù)近年來(lái)發(fā)布的相關(guān)報(bào)告和文件,結(jié)合學(xué)界的研究成果,就美國(guó)的“氣候脆弱性”、氣候治理政策變遷、面臨的治理困境等問題進(jìn)行探究,以梳理美國(guó)氣候政策的演進(jìn)邏輯。一氣候變化與氣候政策眾所周知,國(guó)家可以被看作是一個(gè)面臨決策的“理性人”,預(yù)先設(shè)定一系列發(fā)展目標(biāo),明確這些目標(biāo)之間的輕重緩急,通過成本和效益的綜合評(píng)價(jià),衡量不同策略選擇對(duì)國(guó)家利益的影響,選擇最優(yōu)者使國(guó)家利益最大化?；谶@一邏輯,著名環(huán)境學(xué)家德特勒夫·斯普林茨(DetlefSprinz)和塔帕尼·瓦托倫塔(TapaniVaahtoranta)認(rèn)為,生態(tài)脆弱性和減緩成本是決定一國(guó)國(guó)際環(huán)境政策的兩個(gè)關(guān)鍵因素。(2)由此類推,在全球氣候治理問題上,“受到氣候變化不利影響的脆弱性大小”和“減排行動(dòng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本高低”就成為影響一國(guó)氣候政策的主要決定因素。因此,理解一國(guó)的氣候政策選擇,首先要了解氣候變化對(duì)其造成的不利影響狀況或者說該國(guó)的“氣候脆弱性”。與此同時(shí),氣候變化對(duì)各國(guó)的影響紛繁復(fù)雜,相關(guān)研究視角豐富多樣,研究結(jié)論也不盡一致,甚至存在著諸多爭(zhēng)議。但總體上來(lái)看,氣候變化對(duì)人類產(chǎn)生的影響不外乎生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全這三個(gè)維度。(一)海平面上升、氣候變化與美國(guó)水資源根據(jù)2007年聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)發(fā)布的評(píng)估報(bào)告,美國(guó)陸地年平均暖化強(qiáng)度要比全球平均水平高出大約25%~35%,而阿拉斯加地區(qū)則高出70%。(1)因此,如果暖化趨勢(shì)在21世紀(jì)持續(xù)以年平均增加華氏9°的幅度推進(jìn),那么美國(guó)大陸地區(qū)的溫度將同比上升大約華氏12°,阿拉斯加將上升近華氏16°。與此同時(shí),全球暖化還會(huì)導(dǎo)致海平面的上升。就美國(guó)而言,路易斯安那海岸、得克薩斯東部、南佛羅里達(dá)地區(qū)、卡羅來(lái)納的帕姆利科·阿爾伯馬爾半島(PamlicoAlbemarlePeninsula)以及馬里蘭州的東部沿海地區(qū)最容易因海平面上升而遭到淹沒。此外,海平面上升還會(huì)加速風(fēng)暴潮和潮汐的侵襲。由于美國(guó)北部地區(qū)的大城市大多位于受潮汐影響的地區(qū)和河川地帶,它們將不得不面對(duì)越來(lái)越頻繁的防暴潮的危害。在過去的半個(gè)世紀(jì)里,雖然美國(guó)大部分地區(qū)的降水量都有所增長(zhǎng),(2)但是根據(jù)目前的氣候模型分析結(jié)果顯示,進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),美國(guó)平均降水量分布極為不均:一些地區(qū)和季節(jié)的降水量嚴(yán)重偏多,而位于北部亞熱帶和中緯度等較為干旱地區(qū)的降水量則明顯偏少。(3)與降水量的變化相關(guān),在過去的一個(gè)世紀(jì)里,氣候變化已經(jīng)對(duì)美國(guó)的水資源相關(guān)領(lǐng)域產(chǎn)生了重大影響(參見表1)。在現(xiàn)有的制度安排下,西部的一些州也發(fā)現(xiàn),滿足目前的水資源需求水準(zhǔn)已經(jīng)變得越來(lái)越困難,更不用說滿足未來(lái)由于人口的增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而推動(dòng)的對(duì)水資源的更高需求。(4)不斷上升的溫室氣體排放、土地利用的變化、氣候變遷等因素還極大地影響到了美國(guó)的生態(tài)系統(tǒng)平衡和生物多樣性發(fā)展。(1)在美國(guó)同行評(píng)審的886篇有關(guān)氣候變化的生態(tài)影響的研究論文中,其中涉及到的1598種物種當(dāng)中,有接近60%的物種分布在過去20~140年中呈現(xiàn)出變化趨向。(2)此外,在氣候變化背景下,美國(guó)的森林資源受到來(lái)自北方昆蟲的破壞性極大,而西部大部分地區(qū)還面臨著發(fā)生森林火災(zāi)的危險(xiǎn)。與此同時(shí),在遍布全美的河流、水庫(kù)、湖泊、河口以及沿海地帶,氣溫的上升還將會(huì)驅(qū)使更多的魚類將活動(dòng)范圍向北部地區(qū)、河流上游或者更深的水域轉(zhuǎn)移。雖然氣溫上升有利于溫水魚種的繁衍生長(zhǎng),但是對(duì)于那些喜好冷水水溫的魚類來(lái)說,氣溫的上升無(wú)疑會(huì)對(duì)其生存構(gòu)成威脅。(3)更為重要的是,在一些環(huán)境變化的幅度超過了某一物種適應(yīng)能力的情況下,該物種很容易走上滅絕之路。(二)對(duì)農(nóng)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的影響氣候變化對(duì)美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響主要集中在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、特定產(chǎn)業(yè)部門和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。不同于生態(tài)系統(tǒng),氣候變化對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的影響較為分散。美國(guó)大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員可以通過改進(jìn)農(nóng)作物種植和提升農(nóng)業(yè)技術(shù)來(lái)減輕氣候變化所帶來(lái)的負(fù)面影響。(1)例如,將特定農(nóng)作物的耕作移向北方地區(qū),或者改變播種和收獲的日期來(lái)應(yīng)對(duì)溫暖天氣和干燥夏日的提早來(lái)臨。然而,上述舉措并不意味著美國(guó)的農(nóng)業(yè)部門可以“高枕無(wú)憂”。美國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到氣候變化的負(fù)面影響,主要由降水量的變化引起,并且暖化越劇烈,負(fù)面影響就越嚴(yán)重。(2)雖然美國(guó)北部地區(qū)的農(nóng)作物會(huì)受益于生長(zhǎng)季節(jié)的延長(zhǎng)和降雨量的增加,但是南部廣大地區(qū)對(duì)高溫天氣甚為敏感,且較少受益于大量的降雨。(3)同時(shí),水資源供給的減少還會(huì)進(jìn)一步影響西部各州的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在一些農(nóng)業(yè)州,較大規(guī)模和更大強(qiáng)度的降雨容易引起洪水泛濫,進(jìn)而增加對(duì)農(nóng)業(yè)的破壞。(4)此外,從農(nóng)作物的種植種類上來(lái)看,小麥、玉米和大豆構(gòu)成了美國(guó)最為重要的三種農(nóng)作物,也是美國(guó)主要的出口農(nóng)作物。如果以355ppm(5)作為二氧化碳濃度的基準(zhǔn),上述三種農(nóng)作物的產(chǎn)量均會(huì)隨著氣溫的上升而減少,盡管產(chǎn)量減少的幅度并非完全一致?！芭m然可以促進(jìn)植物以較快速度生長(zhǎng),但是快速生長(zhǎng)意味著谷粒本身沒有充足的時(shí)間發(fā)育和成熟,從而減少了農(nóng)作物的總產(chǎn)量”。(6)例如,隨著二氧化碳濃度的增加,大豆的產(chǎn)量會(huì)有所增加,但是這并不足以抵消高溫對(duì)三種農(nóng)作物的產(chǎn)量所帶來(lái)的負(fù)面影響,原因在于二氧化碳濃度的上升雖然有利于大豆產(chǎn)量的增加,但是這一“積極影響”會(huì)被“氣溫的上升對(duì)小麥或玉米所產(chǎn)生的負(fù)面影響在更大程度上抵消掉”。(7)由此可見,總體上而言氣候變化對(duì)美國(guó)主要農(nóng)作物生產(chǎn)的負(fù)面影響更為明顯。除了會(huì)對(duì)美國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生影響外,氣候變化還會(huì)對(duì)特定的產(chǎn)業(yè)部門和基礎(chǔ)設(shè)施造成危害。例如,保險(xiǎn)行業(yè)就是對(duì)極端氣候事件較為敏感的部門之一。在美國(guó),大約有一半的財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行了投保,并且在1980~2005年間的保額高達(dá)3200億美元。雖然諸如颶風(fēng)之類的重大事件總能占據(jù)各大媒體的頭版頭條,但是眾多小事件則占到了總賠償金額的60%,(1)許多小規(guī)模的財(cái)產(chǎn)損失以及與天氣有關(guān)的生命或健康理賠更是不計(jì)其數(shù)。為了保持經(jīng)濟(jì)上的償付能力,保險(xiǎn)行業(yè)必須對(duì)潛在的“天氣事件”所產(chǎn)生的影響進(jìn)行評(píng)估和準(zhǔn)備。(2)近幾年美國(guó)惡劣天氣事件的頻繁發(fā)生以及與此相伴隨的私人保險(xiǎn)公司的市場(chǎng)退出一度將聯(lián)邦政府置于財(cái)政危機(jī)的邊緣。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,由海平面上升、颶風(fēng)和密集降雨等引起的洪澇災(zāi)害必將會(huì)加重美國(guó)政府對(duì)沿海和主要河流防治洪水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的負(fù)擔(dān)。此外,在阿拉斯加,逐漸融化的永久凍土層還會(huì)摧毀當(dāng)?shù)氐囊恍┙ㄖ偷缆贰?三)氣候變化對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的影響根據(jù)美國(guó)近幾年發(fā)布的有關(guān)評(píng)估報(bào)告和研究成果,雖然全球氣候變化還不能對(duì)美國(guó)的國(guó)家生存構(gòu)成威脅,但是它對(duì)美國(guó)的國(guó)防力量掌控,國(guó)防基礎(chǔ)設(shè)施等形成了現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。與此同時(shí),與氣候變化密切相關(guān)的難民潮、環(huán)境惡化、極端氣候事件、海平面上升等問題也會(huì)影響到美國(guó)國(guó)家安全,增加維護(hù)國(guó)家安全的成本和難度,其對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的含義是“軍事沖突發(fā)生的誘因不再是意識(shí)形態(tài)、宗教或者國(guó)家尊嚴(yán)等因素,而很有可能會(huì)是國(guó)家對(duì)自然資源(諸如能源、食物和水等)的爭(zhēng)奪”。(3)2010年的《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》也強(qiáng)調(diào),氣候變化問題在世界上具有重大的地緣政治影響,它會(huì)加劇全球貧困、加速環(huán)境退化,并且使得弱勢(shì)政府變得更加脆弱。氣候變化還會(huì)引起糧食和水資源短缺,增加疾病的蔓延,刺激或加速大規(guī)模遷徙。雖然氣候變化本身不能引發(fā)沖突,但是它可以充當(dāng)動(dòng)蕩或沖突的催化劑,為世界上的民事和軍事機(jī)構(gòu)增加負(fù)擔(dān)。(4)為此,美國(guó)需要制定政策和計(jì)劃,以處理氣候變化對(duì)國(guó)防部行動(dòng)環(huán)境、使命和設(shè)施的影響。具體而言,氣候變化在本土和海外兩個(gè)層面上對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成了挑戰(zhàn)。在本土層面上,氣候變化對(duì)美國(guó)的潛在影響包括:(1)氣候突變。對(duì)美國(guó)國(guó)家安全來(lái)講,氣候突變能夠引起以下三種基本挑戰(zhàn):農(nóng)業(yè)產(chǎn)量降低所引起的食物短缺;洪水和干旱所導(dǎo)致的淡水供應(yīng)和水質(zhì)的降低;冰暴和風(fēng)暴所導(dǎo)致的戰(zhàn)略性礦石能源的供應(yīng)中斷。(1)(2)海平面上升。美國(guó)海軍、海岸警衛(wèi)隊(duì)以及海軍陸戰(zhàn)隊(duì)的基地大部分都設(shè)在海岸線上,陸軍和空軍的軍事基地也位于低洼地區(qū)和沿海區(qū)。假如海平面上升1米,美國(guó)東海岸諾福克和弗吉尼亞地區(qū)的主要海軍基地都將被淹沒。如果關(guān)鍵軍事設(shè)施受到破壞,美國(guó)軍隊(duì)的備戰(zhàn)能力自然會(huì)受到影響。(2)(3)極端氣候事件。此類事件可以在瞬間對(duì)國(guó)家造成重大損失。例如,2005年發(fā)生在新奧爾良州的卡特里娜颶風(fēng)將整座城市摧毀殆盡,經(jīng)濟(jì)損失超過80億美元,1800多人因此喪生,有超過27萬(wàn)人流離失所。美國(guó)為抗擊此次颶風(fēng)動(dòng)用了7萬(wàn)多名士兵,其中包括2.2萬(wàn)名現(xiàn)役部隊(duì)和5萬(wàn)多名國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)成員(約占全部的10%)?？ㄌ乩锬蕊Z風(fēng)還對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施造成了嚴(yán)重破壞,使得原油生產(chǎn)和提煉活動(dòng)長(zhǎng)期停滯。(3)(4)北極冰雪融化。氣候變化有可能賦予北冰洋在航道里程、豐富的能源和礦產(chǎn)資源等方面以戰(zhàn)略意義。各國(guó)對(duì)迅速變化的環(huán)境的感知可能會(huì)導(dǎo)致一些國(guó)家采取單邊行動(dòng),以確保資源、領(lǐng)土以及其他相關(guān)利益,這無(wú)疑會(huì)引起美國(guó)與其他北極周邊國(guó)家的領(lǐng)土和水域爭(zhēng)端。(4)為此,2009年1月小布什簽發(fā)總統(tǒng)令,頒布了美國(guó)的北極戰(zhàn)略,(5)明確重申美國(guó)是一個(gè)北極國(guó)家,北極事務(wù)事關(guān)美國(guó)的國(guó)家安全利益。在海外層面上,美國(guó)受到的“氣候威脅”主要有:(1)對(duì)美國(guó)海外財(cái)產(chǎn)的影響。美國(guó)的海外財(cái)產(chǎn)(大使館、領(lǐng)事館和軍事基地)對(duì)極端氣候具有很強(qiáng)的脆弱性,后者不僅會(huì)迫使美國(guó)海外民眾進(jìn)行緊急撤離,還會(huì)直接破壞美國(guó)的財(cái)產(chǎn)以及行動(dòng)效果。例如,美國(guó)駐孟加拉國(guó)達(dá)卡的領(lǐng)事館就經(jīng)常會(huì)受到洪水侵?jǐn)_,美國(guó)駐扎在印度洋低洼島嶼的軍事設(shè)施也很容易受到臺(tái)風(fēng)的破壞。(2)海外暴力沖突。此類沖突主要是氣候變化導(dǎo)致的難民潮、自然災(zāi)害和降雨,它們會(huì)引起周期性的水資源短缺、農(nóng)作物歉收和受難者對(duì)生活的絕望。這些威脅對(duì)發(fā)展中國(guó)家尤為嚴(yán)重,面對(duì)由此引發(fā)的暴力沖突,美國(guó)顯然無(wú)法置身事外。(3)“失敗國(guó)家”的威脅。氣候變化會(huì)嚴(yán)重惡化本已處于邊緣的一些亞洲、非洲和中東國(guó)家的生活水準(zhǔn),進(jìn)而引起普遍的政治動(dòng)蕩和“失敗國(guó)家”的產(chǎn)生,而此類國(guó)家極易滋生恐怖主義,這對(duì)美國(guó)乃至全世界的安全無(wú)疑是一種挑戰(zhàn)。(1)例如,為了應(yīng)對(duì)恐怖主義,美國(guó)不得不將馬里這樣的國(guó)家從對(duì)外政策中的非戰(zhàn)略性實(shí)體納入反恐戰(zhàn)略和新非洲司令部計(jì)劃中。(4)人道主義災(zāi)難。氣候變化對(duì)鄰國(guó)的安全威脅也可能會(huì)外溢到美國(guó)。例如,加勒比海地區(qū)的海地和古巴等國(guó)遭遇極端氣候事件,極易引發(fā)人道主義災(zāi)難和大規(guī)模難民的涌入,繼而給美國(guó)社會(huì)帶來(lái)安全隱患。二美國(guó)能源消耗排放溫室氣體的比重如前文所述,在全球氣候變化背景下,美國(guó)在生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全三個(gè)維度上面臨著顯而易見的“氣候脆弱性”。而與此同時(shí),美國(guó)又是世界上主要的溫室氣體排放國(guó)之一。自1981~2000年這20年間,美國(guó)能源消耗排放的溫室氣體占全世界的比例從25.56%下降到23.23%,接著又攀升到24.58%。此后,雖然美國(guó)所占的比例一直在降低,但是仍然在20%以上。(2)基于此,美國(guó)有責(zé)任、也理應(yīng)采取更為積極有效的全球氣候治理政策,以減緩這種脆弱性。然而,迄今為止,美國(guó)對(duì)現(xiàn)有的國(guó)際氣候談判框架態(tài)度消極,并且一直游離于關(guān)鍵性國(guó)際氣候機(jī)制之外。盡管美國(guó)歷屆政府也試圖為氣候問題的“善治”做出諸多努力,但是總體上來(lái)看,“虛”多于“實(shí)”。(一)解決了以前各方在解決碳減排問題上的分歧1990年,聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)發(fā)布了第一次氣候變化評(píng)估報(bào)告并在國(guó)際上引起了強(qiáng)烈的反響。與此同時(shí),由于氣候變化的復(fù)雜性和不確定性,第一次評(píng)估報(bào)告并沒有做出太多的科學(xué)預(yù)測(cè),猜測(cè)的成分居多,因而在國(guó)際科學(xué)界存在著巨大的爭(zhēng)議。老布什政府起初就以氣候變化的科學(xué)不確定性為由,拒絕過早的就減少溫室氣體而采取行動(dòng)。(3)該年4月在美國(guó)主辦的全球氣候變暖問題會(huì)議上,老布什強(qiáng)調(diào)應(yīng)該對(duì)全球氣候變暖問題做進(jìn)一步研究,宣稱“我們需要的是事實(shí),科學(xué)的事實(shí)”。(1)更為重要的是,在老布什政府看來(lái),進(jìn)行溫室氣體減排會(huì)嚴(yán)重?fù)p害美國(guó)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。老布什政府認(rèn)為減少二氧化碳排放將會(huì)增加企業(yè)的成本,影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。根據(jù)1990年發(fā)布的總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告,如果美國(guó)將二氧化碳排放削減20%,那么其成本將在8000億至3.6萬(wàn)億美元之間。(2)因此,從維護(hù)經(jīng)濟(jì)利益的角度出發(fā),當(dāng)時(shí)的美國(guó)更傾向于采取適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略。此后,在聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化談判委員會(huì)于1991年2月至1992年5月舉行的六次氣候變化談判會(huì)議中,與會(huì)各方在一些關(guān)鍵條款上分歧嚴(yán)重。除了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間就責(zé)任承擔(dān)和減緩適應(yīng)等方面激烈爭(zhēng)論外,發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)部也意見不一。當(dāng)時(shí)的歐洲共同體主張公約應(yīng)包含發(fā)達(dá)國(guó)家限制二氧化碳排放的具體時(shí)間表,即到2000年工業(yè)化國(guó)家的二氧化碳排放量穩(wěn)定在1990年的水平上。而美國(guó)則堅(jiān)決反對(duì)將這樣的時(shí)間表和具體減排義務(wù)條款寫進(jìn)公約,并揚(yáng)言以退出談判議程相威脅。(3)經(jīng)過激烈的博弈和相互妥協(xié),談判各方最終于1992年5月9日在紐約通過了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》?！豆s》雖然采納了“77國(guó)集團(tuán)+中國(guó)”提出的共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、減排承諾僅適用于發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)向發(fā)展中國(guó)家提供資金援助和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等主張,但是由于美國(guó)談判代表反對(duì)引入具有約束力的減排目標(biāo),談判最后達(dá)成的《公約》并不具備強(qiáng)制約束力,也沒有明確規(guī)定發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家援助的資金數(shù)額,只是引入了一個(gè)“自愿目標(biāo)”,即建議附件I國(guó)家2000年的溫室氣體的排放量應(yīng)當(dāng)恢復(fù)到1990年的水平上。(4)由于談判的結(jié)果更接近于美國(guó)的立場(chǎng),老布什政府在1992年6月迅速簽署了該條約。美國(guó)參議院內(nèi)部也沒有經(jīng)過激烈的爭(zhēng)論,于10月批準(zhǔn)了該公約。與上述國(guó)際氣候談判議程相適應(yīng),老布什政府也做出了一定的政策回應(yīng)。1992年10月24日,美國(guó)制定的《1992年能源政策法》中規(guī)定了促進(jìn)能源節(jié)約、提升能源使用效率、促進(jìn)再生能源使用等內(nèi)容,對(duì)當(dāng)時(shí)的全球氣候變化框架公約談判無(wú)疑是一種積極信號(hào)。同時(shí),該法所包含的行政部門向國(guó)會(huì)就全球氣候變化政策報(bào)告的義務(wù)、最低成本能源策略、在能源部下設(shè)立氣候保護(hù)小組、國(guó)家排放清單、自愿減排行動(dòng)報(bào)告以及創(chuàng)新環(huán)保技術(shù)轉(zhuǎn)移方案等內(nèi)容,也與氣候變化框架公約中締約國(guó)的修約義務(wù)相類似。12月,美國(guó)還頒布了《全球氣候變化國(guó)家行動(dòng)方案》,以評(píng)估美國(guó)的溫室氣體排放狀況,提出與溫室氣體減排相關(guān)的政府行動(dòng)。(1)然而,美國(guó)的上述“無(wú)悔”措施和行動(dòng),其初衷并非是專門為履行氣候變化框架公約而制定,而是為了“應(yīng)對(duì)節(jié)約能源和空氣污染問題”,(2)與之相伴隨的溫室氣體減排只不過被視為一種“附屬紅利”。對(duì)此,時(shí)任美國(guó)環(huán)境保護(hù)署署長(zhǎng)威廉·瑞利(WilliamReilly)所發(fā)出的擔(dān)憂可謂是最好的佐證:“我們舍得投入巨資來(lái)應(yīng)對(duì)蘇聯(lián)可能發(fā)生的核攻擊,盡管這種危險(xiǎn)并不高。氣候變化的危險(xiǎn)是如此之大,但是我們卻缺乏相應(yīng)的思維來(lái)應(yīng)對(duì)它?！?3)總體上來(lái)看,在冷戰(zhàn)后期的國(guó)際格局處于劇烈變動(dòng)的大背景下,老布什政府忙于應(yīng)對(duì)“冷戰(zhàn)變局”,并沒有將氣候變化問題提升到戰(zhàn)略的高度,而是被動(dòng)的予以應(yīng)對(duì)。老布什政府以科學(xué)不確定性和減排的成本過高為由,拒絕承諾限制溫室氣體排放的量化目標(biāo)。在基本符合美國(guó)利益的前提下,老布什政府和美國(guó)國(guó)會(huì)雖然迅速簽署和批準(zhǔn)了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》,但是該公約并沒有強(qiáng)制約束力,也沒有明確的減排目標(biāo),對(duì)美國(guó)的限制作用十分有限。(二)“早期”和“小體積”的碳化進(jìn)程將受到限制與前任老布什政府不同,克林頓上臺(tái)后改變了對(duì)氣候變化問題被動(dòng)應(yīng)對(duì)的態(tài)度,采取了較為積極的氣候政策。上任伊始,克林頓就于1993年4月21日的“地球日”演講中,宣稱“美國(guó)承諾到2000年將溫室氣體排放恢復(fù)到1990年的水平上”。(4)許多氣候政策分析家認(rèn)為克林頓政府的這一宣示“標(biāo)志著美國(guó)的氣候政策發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變———從是否削減溫室氣體排放到如何以及何時(shí)減排”。(5)具體而言,克林頓政府的積極態(tài)度主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:第一,接受聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)科學(xué)評(píng)估報(bào)告得出的結(jié)論,開始承認(rèn)氣候變化是一個(gè)至少部分由人類活動(dòng)引起的嚴(yán)重問題。1995年聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)第二次評(píng)估報(bào)告的公布進(jìn)一步提升了氣候變化問題的科學(xué)確定性,全球溫室氣體的不斷增加在國(guó)際科學(xué)界被廣泛接受。與此同時(shí),美國(guó)的科學(xué)研究也一再證明,地球確實(shí)正在變暖,而人類的活動(dòng)正是其中的關(guān)鍵因素。(1)基于此,1997年10月22日克林頓在美國(guó)國(guó)家地理學(xué)會(huì)上表示,“今天我們擔(dān)負(fù)著清晰的責(zé)任和黃金時(shí)機(jī)來(lái)應(yīng)對(duì)21世紀(jì)最為重要的挑戰(zhàn)———?dú)夂蜃兓?……科學(xué)家們雖然還不能精確地獲知溫室氣體聚集帶來(lái)的后果,但是工業(yè)化時(shí)代大大增加了大氣中溫室氣體的含量這一事實(shí)卻是不容置疑的。如果我們想要繼續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和保持美國(guó)、全世界的生活品質(zhì),那么溫室氣體排放這一進(jìn)程就必須受到減緩、阻止、并最終得到削減?！?2)第二,承認(rèn)美國(guó)在過去排放了與其不成比例的溫室氣體,并且在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上接受公平的責(zé)任分擔(dān)要求。1993年,時(shí)任副總統(tǒng)的戈?duì)栐蚵?lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)表示,美國(guó)和其他發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)全球環(huán)境的影響負(fù)有重大責(zé)任。發(fā)達(dá)國(guó)家以占世界不到1/4的人口,卻消耗了世界上3/4的原材料,排放了3/4的固體垃圾。這意味著,一個(gè)在美國(guó)出生的孩子在其一生中對(duì)地球環(huán)境的影響是同等條件下印度孩子的30倍。因此,世界上的富裕國(guó)家應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的環(huán)境治理責(zé)任。(3)同年10月,克林頓政府宣布了《氣候變化行動(dòng)方案》,(4)其主要內(nèi)容包括推動(dòng)能耗標(biāo)準(zhǔn)的提高、促進(jìn)政府和工業(yè)界的合作以及開展聯(lián)合履約項(xiàng)目的試點(diǎn)工作。該方案確定了2000年把美國(guó)溫室氣體排放量減少到1990年水準(zhǔn)的目標(biāo),目的是在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)創(chuàng)造更多的工作機(jī)會(huì)。此后,《氣候變化行動(dòng)方案》中預(yù)設(shè)的70%的減排目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn),如果沒有這一自愿減排方案,美國(guó)的溫室氣體排放量在克林頓政府時(shí)期還會(huì)大幅度的增長(zhǎng)。(5)此外,克林頓政府還主張向發(fā)展中國(guó)家提供資助,幫助它們建立溫室氣體排放清單,建議湊集10億美元基金,通過實(shí)施“五年計(jì)劃”來(lái)幫助發(fā)展中國(guó)家滿足氣候變化框架公約的條款要求。第三,有條件的接受具有約束力的減排目標(biāo),促進(jìn)國(guó)際氣候談判的進(jìn)展。1996年7月,負(fù)責(zé)全球事務(wù)的副國(guó)務(wù)卿蒂莫西·沃斯(TimothyWirth)在第二次締約方日內(nèi)瓦會(huì)議上(COP2)聲稱,“科學(xué)要求我們采取緊急的行動(dòng)……如果其他國(guó)家贊同,美國(guó)也支持達(dá)成一項(xiàng)具有法律約束力的溫室氣體排放協(xié)議?！?1)他還強(qiáng)調(diào),“談判必須集中到那些現(xiàn)實(shí)的和可以取得的成果上,目標(biāo)應(yīng)當(dāng)定位在各國(guó)可以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上,盲目的設(shè)定過大且雄心勃勃的目標(biāo)只會(huì)導(dǎo)致失敗。美國(guó)將采取靈活的和成本有效的,并且以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的解決方案。將來(lái)的談判應(yīng)該集中在達(dá)成一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)的、可核查的和具有約束力的中期排放目標(biāo)的協(xié)議上。通過選擇履行政策方面最大的靈活性來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo),包括在世界范圍內(nèi)使用聯(lián)合履約活動(dòng)和貿(mào)易機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)”。(2)盡管美國(guó)的提議沒有包括減排目標(biāo)和時(shí)間表的具體內(nèi)容,但是沃斯的講話標(biāo)志著美國(guó)開始同意制定具有約束力的減排目標(biāo)。(3)這與其前任政府相比,無(wú)疑是一次巨大的進(jìn)步。正是克林頓政府在排放目標(biāo)立場(chǎng)上的轉(zhuǎn)變,改變了國(guó)際談判進(jìn)程中積極因素和消極因素的對(duì)比,最終促成了《日內(nèi)瓦部長(zhǎng)宣言》的達(dá)成。然而,隨著國(guó)際氣候談判進(jìn)程的深入發(fā)展,國(guó)會(huì)在美國(guó)氣候政策制定上的影響力開始凸顯。1997年6月,參議員羅伯特·伯德和查克·哈格爾提出了伯德-哈格爾決議案(Byrd-HargelResolution)。該決議案為美國(guó)參與國(guó)際氣候協(xié)議設(shè)定了兩條“紅線”:(4)(1)美國(guó)不應(yīng)該在1997年12月的京都談判或此后的談判中簽署任何與《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》相關(guān)的議定書或其他協(xié)議———如果該議定書或協(xié)議規(guī)定新的承諾以限制或者減少附件一所列國(guó)家的溫室氣體排放———除非議定書或者其他協(xié)議也對(duì)締約的發(fā)展中國(guó)家規(guī)定了在相同階段內(nèi)新的、具體的和有時(shí)間表的限制或者減少溫室氣體排放的承諾;或者將對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。(2)任何需要來(lái)自參議院批準(zhǔn)或認(rèn)可的議定書或其他協(xié)議都應(yīng)當(dāng)伴有立法或需要執(zhí)行該議定書或其他協(xié)議之管制行動(dòng)的詳細(xì)解釋,也應(yīng)當(dāng)伴有由于執(zhí)行該議定書或其他協(xié)議所需的詳細(xì)經(jīng)濟(jì)成本和其他經(jīng)濟(jì)影響分析?；诓?哈格爾決議案的限制,在此后的談判中,美國(guó)的立場(chǎng)趨于保守,并試圖讓發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)溫室氣體減排的義務(wù)。在1997年10月22日京都?xì)夂驎?huì)議(COP3)談判前夕,克林頓政府釋放出了三點(diǎn)意見:一是工業(yè)化國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定現(xiàn)實(shí)的、可以實(shí)現(xiàn)的和具有約束力的減排目標(biāo)。二是美國(guó)將采取包括排放貿(mào)易和共同履約等形式的靈活機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。三是除非其他關(guān)鍵性發(fā)展中大國(guó)參與其中,否則美國(guó)不會(huì)承擔(dān)任何具有限制性的減排義務(wù)。(1)在此基礎(chǔ)上,美國(guó)確立了“京都戰(zhàn)略”的五個(gè)關(guān)鍵原則:(2)(1)政策必須以科學(xué)為指導(dǎo)。(2)政策應(yīng)當(dāng)建立在市場(chǎng)原則基礎(chǔ)之上。(3)美國(guó)應(yīng)當(dāng)尋求“雙贏途徑”(既可以提高能耗的技術(shù),又可以節(jié)約資金和減少排放)。(4)全球性參與對(duì)于解決氣候變化至關(guān)重要(換言之,發(fā)展中國(guó)家必須參與)。(5)美國(guó)政府必須對(duì)氣候變化的經(jīng)濟(jì)和科學(xué)進(jìn)行定期評(píng)估。經(jīng)過近兩周的艱苦談判,各方最終于1997年12月11日達(dá)成了《京都議定書》。盡管美國(guó)并未完全實(shí)現(xiàn)其談判目標(biāo),但是議定書所設(shè)定的排放目標(biāo)、時(shí)間表以及以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的靈活減排方式都反映了美國(guó)的立場(chǎng)。由于《京都議定書》的內(nèi)容并不能完全滿足“伯德-哈格爾決議案”的要求,因此克林頓后來(lái)雖然簽署了該議定書,但是并沒有將其提交給參議院批準(zhǔn)。通過上述分析不難發(fā)現(xiàn),克林頓政府在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上總體持一種積極的態(tài)度。在克林頓政府看來(lái),氣候變化的科學(xué)不確定性不應(yīng)該成為不采取行動(dòng)的借口,美國(guó)也逐步接受了具有約束力的溫室氣體減排目標(biāo),這無(wú)疑是一次巨大突破。但是由于國(guó)會(huì)的阻撓,克林頓政府在這一問題上步履蹣跚,不得不堅(jiān)持利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。與此同時(shí),克林頓政府還認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家參與減排是穩(wěn)定全球溫室氣體濃度的不可或缺的一環(huán),這顯然逃避了美國(guó)的歷史責(zé)任問題。由此可見,克林頓政府的氣候政策雖然積極,但是執(zhí)行能力卻大為削弱。(三)小布什拒絕《日本強(qiáng)化復(fù)歸》的理由雖然在競(jìng)選期間,小布什也聲稱“為了減少二氧化硫、二氧化碳等氣體的排放,將要求所有的電廠滿足清潔空氣標(biāo)準(zhǔn),提供諸如排放貿(mào)易之類的市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制來(lái)幫助工業(yè)界實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)”。(3)然而,成功當(dāng)選后的小布什由于受到國(guó)內(nèi)保守主義勢(shì)力和傳統(tǒng)能源利益集團(tuán)的壓力,(4)在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上轉(zhuǎn)向消極,其主要表現(xiàn)就是單邊退出了《京都議定書》。2001年3月13日,小布什在給四位共和黨參議員的一封信中表示,“我反對(duì)《京都議定書》是因?yàn)樗懦耸澜缟?0%的地區(qū),包括中國(guó)和印度的義務(wù),并且會(huì)對(duì)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重?fù)p害?！?1)在其授權(quán)下,時(shí)任美國(guó)環(huán)保局局長(zhǎng)的克里斯廷·惠特曼(ChristieToddWhitman)于3月28日正式宣布美國(guó)退出《京都議定書》。6月11日,小布什在白宮的一次演講中還為美國(guó)的行為再次進(jìn)行辯護(hù):“《京都議定書》存在著一些根本性的缺陷,世界上溫室氣體排放中的其余80%將來(lái)自于發(fā)展中國(guó)家,中國(guó)、印度等世界上較大的溫室氣體排放國(guó)都被排除在《京都議定書》之外。許多國(guó)家不能夠?qū)崿F(xiàn)《京都議定書》的目標(biāo),因?yàn)閰f(xié)議本身是‘強(qiáng)詞奪理的’,不是建立在科學(xué)基礎(chǔ)之上的。對(duì)于美國(guó)來(lái)說,遵守這些規(guī)定將產(chǎn)生消極的經(jīng)濟(jì)影響、工人的失業(yè)和消費(fèi)價(jià)格的上漲”。(2)具體來(lái)看,小布什拒絕《京都議定書》的理由可以概括為如下幾點(diǎn):(3)第一,質(zhì)疑氣候變化的科學(xué)性。在小布什看來(lái),關(guān)于氣候變化在多大程度上是由人類的活動(dòng)造成的,答案并不明確,而且現(xiàn)在對(duì)全球氣候變化原因及相關(guān)科學(xué)知識(shí)并不全面,在商業(yè)上也缺少消除與儲(chǔ)藏二氧化碳的可行性技術(shù)。第二,認(rèn)為《京都議定書》的效果無(wú)法保障。小布什政府一再聲稱議定書在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上是無(wú)效的,因?yàn)樗懦税l(fā)展中國(guó)家承擔(dān)減排的義務(wù),而后者的溫室氣體排放量正在趕超發(fā)達(dá)國(guó)家。第三,對(duì)《京都議定書》的設(shè)計(jì)目標(biāo)提出異議。小布什認(rèn)為議定書的目標(biāo)不是建立在科學(xué)基礎(chǔ)之上的,它的目標(biāo)和時(shí)間表是政治談判下武斷的結(jié)果,與具體的科學(xué)信息和長(zhǎng)期目標(biāo)無(wú)關(guān)。第四,指出《京都議定書》的目標(biāo)過于草率。小布什政府認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)議定書所規(guī)定的美國(guó)的減排目標(biāo),將要求美國(guó)在不到七年的時(shí)間中削減三分之一的溫室氣體排放,這一目標(biāo)顯然過于“宏大”。第五,《京都議定書》可能給美國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大的損害。大部分的模型表明,如果實(shí)施不帶有排放貿(mào)易機(jī)制的《京都議定書》,那么到2010年,美國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值將減少1%~2%。其他國(guó)家也將難以實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo),這給議定書框架的可行性提出了挑戰(zhàn)。第六,《京都議定書》使美國(guó)喪失獨(dú)立性。小布什政府認(rèn)為議定書將使美國(guó)過度依賴其他國(guó)家,尤其是俄羅斯和東歐,因?yàn)槊绹?guó)將需要從這些國(guó)家和地區(qū)購(gòu)買減排信貸來(lái)實(shí)現(xiàn)其減排目標(biāo),這對(duì)于美國(guó)的自主性無(wú)疑是危險(xiǎn)的。在單方面退出《京都議定書》的同時(shí),為了應(yīng)對(duì)國(guó)際社會(huì)和美國(guó)國(guó)內(nèi)環(huán)保主義者的批評(píng),小布什政府出臺(tái)了一些對(duì)策回應(yīng):一是提出應(yīng)對(duì)氣候變化替代方案。2002年2月14日,小布什提出了應(yīng)對(duì)全球氣候變化問題的新倡議,即實(shí)施大幅度削減三種大氣污染物的“潔凈天空”法規(guī)和關(guān)于氣候變化的新政策。具體包括:(1)潔凈天空行動(dòng)計(jì)劃(TheClearSkiesInitiative)。按照該計(jì)劃,美國(guó)將分兩個(gè)階段將電廠排放出的三種污染最嚴(yán)重的氣體———氧化氮、二氧化硫和汞———削減70%。(1)(2)“全球氣候變化計(jì)劃”。目標(biāo)是在10年內(nèi)將美國(guó)溫室氣體排放強(qiáng)度降低18%,從2002年每百萬(wàn)美元GDP183公噸降至2012年每百萬(wàn)美元GDP151公噸。2003年將為全球氣候變化相關(guān)的活動(dòng)提供45億美元的經(jīng)費(fèi),比往年增加7億美元。(2)二是在聯(lián)合國(guó)氣候變化機(jī)制之外,發(fā)起一系列多邊環(huán)境/氣候伙伴關(guān)系行動(dòng)計(jì)劃,如甲烷市場(chǎng)伙伴關(guān)系、可再生能源和能源有效性伙伴關(guān)系以及亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴關(guān)系等(參見表2)。雖然小布什政府的單邊主義氣候政策嚴(yán)重沖擊了國(guó)際社會(huì)為應(yīng)對(duì)氣候變化所做的努力,但世界各國(guó)并沒有因此停止腳步?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》機(jī)制每年照常召開年會(huì),討論氣候變化的嚴(yán)重性及各國(guó)共同應(yīng)對(duì)的具體措施;歐盟與加拿大等國(guó)都在積極落實(shí)《京都議定書》的規(guī)定;中國(guó)、印度等發(fā)展中大國(guó)也在積極采取行動(dòng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式;小島國(guó)家也為自身生存而積極呼吁國(guó)際社會(huì)盡快采取有力措施應(yīng)對(duì)氣候變化。更為重要的是,美國(guó)國(guó)內(nèi)也在不斷匯集重視氣候變化問題的力量,這主要表現(xiàn)在:自2001年以來(lái)所發(fā)生的印度洋海嘯、卡特里娜颶風(fēng)、北極冰塊迅速融化等氣候?yàn)?zāi)難導(dǎo)致的嚴(yán)重?fù)p失,促使越來(lái)越多的國(guó)會(huì)議員在氣候變化問題上的立場(chǎng)發(fā)生轉(zhuǎn)變,(1)軍方呼吁將氣候變化當(dāng)作嚴(yán)重威脅加以應(yīng)對(duì),(2)學(xué)術(shù)界也不斷呼吁政府正視氣候變化的科學(xué)結(jié)論。(3)與此同時(shí),越來(lái)越多的美國(guó)公眾接受了氣候變化是客觀事實(shí)的觀點(diǎn),并形成氣候變化是由人類活動(dòng)導(dǎo)致的,是人類面臨的嚴(yán)重威脅的觀念。(4)在上述背景下,小布什在其第二任期逐步轉(zhuǎn)變了否認(rèn)氣候變化屬實(shí)的立場(chǎng),在氣候變化問題上做出了姿態(tài)性的調(diào)整。2005年7月6日,小布什在參加蘇格蘭八國(guó)集團(tuán)會(huì)議途經(jīng)丹麥訪問時(shí)首次承認(rèn)人類活動(dòng)引起的溫室氣體的增加正在導(dǎo)致全球變暖問題的出現(xiàn)。(5)在2007年1月23日舉行的國(guó)情咨文中,小布什進(jìn)一步承認(rèn)氣候變化對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成了挑戰(zhàn),認(rèn)為技術(shù)進(jìn)步是緩解之道,同時(shí)建議實(shí)施強(qiáng)制性的可再生燃料標(biāo)準(zhǔn)和增加太陽(yáng)能和風(fēng)能的投入。(6)同年5月31日,小布什政府又希望包括中國(guó)、印度在內(nèi)的15個(gè)溫室氣體排放最多的國(guó)家共同努力確立降低溫室氣體排放的長(zhǎng)期目標(biāo),并在2008年底以前就此達(dá)成共識(shí)。6月6日在德國(guó)海利根達(dá)姆(Heiligendamm)召開的“氣候變化八國(guó)峰會(huì)”上,小布什同意考慮歐盟提出的至2050年前,參加國(guó)降低溫室氣體排放至1990年排放量的一半,以實(shí)現(xiàn)使全球氣溫升高不超過3.6℃的目標(biāo)。(7)在2008年4月16日舉行的一次新聞發(fā)布會(huì)上,小布什還總結(jié)了其執(zhí)政期間在氣候變化問題上的基本立場(chǎng),并確定了一個(gè)新的目標(biāo):到2025年美國(guó)將遏止溫室氣體排放繼續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。(8)由此可見,在氣候變化科學(xué)確定性日益明朗,在國(guó)內(nèi)和國(guó)際壓力日漸加劇的情況下,小布什政府也不得不面對(duì)現(xiàn)實(shí),在氣候政策話語(yǔ)上有所改變。總結(jié)小布什政府的氣候政策不難發(fā)現(xiàn),其執(zhí)政初期奉行單邊主義外交,強(qiáng)行退出了《京都議定書》,并且自行設(shè)計(jì)了一套溫室氣體減排替代方案和幾類多邊氣候合作計(jì)劃,但效果并不明顯。在其執(zhí)政后期,小布什政府逐漸認(rèn)識(shí)到氣候變化問題的現(xiàn)實(shí)性和嚴(yán)重性,并贊同各國(guó)合作減排的主張。然而,由于擔(dān)心對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響以及抱怨發(fā)展中大國(guó)未參與減排,小布什政府并未采取相應(yīng)的實(shí)質(zhì)性減排行動(dòng)。(四)美國(guó)促進(jìn)能源技術(shù)創(chuàng)新的政策建議2008年,打著“變革”的旗號(hào)并不斷強(qiáng)調(diào)“綠色新政”的民主黨人奧巴馬成功入主白宮。他在其就職演講中數(shù)次聲稱,“我們對(duì)能源的使用,日益讓對(duì)手強(qiáng)大,與此同時(shí)又威脅著我們的星球”、“我們將利用太陽(yáng)、風(fēng)與土壤,來(lái)驅(qū)動(dòng)我們的汽車和工廠運(yùn)轉(zhuǎn)”、“我們將與老朋友和老對(duì)手一道,共同消除核威脅,解決全球變暖的根源”。(1)總體上來(lái)看,奧巴馬在氣候變化問題的核心主張是,在國(guó)內(nèi)減少石油消費(fèi),鼓勵(lì)清潔能源和低碳能源發(fā)展,提高能源使用效率,以此來(lái)減少溫室氣體排放量;在國(guó)際上積極參與氣候變化問題上的多邊合作,發(fā)揮全球領(lǐng)導(dǎo)作用。(2)第一,加大清潔能源的開發(fā)投入,推動(dòng)節(jié)能減排活動(dòng)。2009年初,奧巴馬政府提出并由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)了《2009年美國(guó)復(fù)興與再投資法》。根據(jù)該法案,在總額為7872億美元的資金中,將會(huì)有910億美元用于清潔能源開發(fā)、提高能效、環(huán)境保護(hù)以及為促進(jìn)綠色環(huán)保動(dòng)議而實(shí)施的稅收激勵(lì)方面。(3)上述投資無(wú)疑將促進(jìn)美國(guó)國(guó)內(nèi)能源、環(huán)境以及相關(guān)領(lǐng)域的科技創(chuàng)新和開發(fā),這不僅有利于近期新能源經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)并創(chuàng)造數(shù)百萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位,還有利于為未來(lái)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供持久動(dòng)力。正如布魯金斯學(xué)會(huì)發(fā)布的研究報(bào)告所言,“應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)不僅可以改善環(huán)境、避免未來(lái)付出更大代價(jià),還有助于綠色技術(shù)研發(fā)的投入,而后者則有利于創(chuàng)造一個(gè)更加強(qiáng)大、更具活力的美國(guó)經(jīng)濟(jì)。美國(guó)可以通過帶頭減排來(lái)保持世界創(chuàng)新領(lǐng)域中的領(lǐng)先地位,因?yàn)檫@樣可以刺激能源技術(shù)相關(guān)領(lǐng)域的創(chuàng)新集群的形成,而此類創(chuàng)新集群則是工作崗位的來(lái)源,同時(shí)也可以應(yīng)對(duì)氣候變化和增強(qiáng)美國(guó)在創(chuàng)新領(lǐng)域的突出地位”。(1)此外,在美國(guó),建筑物碳排放量約占碳排放總量的40%,源于建筑物的碳排放預(yù)計(jì)比其他經(jīng)濟(jì)部門產(chǎn)生的排放增長(zhǎng)速度更快。奧巴馬深信美國(guó)有機(jī)遇也有責(zé)任來(lái)提升新舊建筑物效能。為此,奧巴馬政府設(shè)立了一個(gè)目標(biāo):到2030年使所有新建建筑物的碳排放保持不變或零排放,在未來(lái)10年將新建筑物和現(xiàn)有建筑物效能分別提高50%和25%。奧巴馬認(rèn)為聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)在減少能源消耗方面起到帶頭作用,作為總統(tǒng),他將確保所有的新聯(lián)邦建筑物至2025年達(dá)到零排放,并在未來(lái)5年內(nèi),將所有新建聯(lián)邦建筑物的內(nèi)效能增長(zhǎng)40%。同時(shí),奧巴馬還計(jì)劃每年提供150億美元資金用于提高能源效率的關(guān)鍵投資。(2)這些節(jié)能措施和相關(guān)投資對(duì)于減少溫室氣體排放也具有積極意義。第二,減少石油消耗,推動(dòng)能源獨(dú)立。自尼克松時(shí)代以來(lái),美國(guó)歷屆總統(tǒng)都承諾采取一定措施增強(qiáng)能源獨(dú)立,降低對(duì)中東的石油依賴。面對(duì)國(guó)際油價(jià)的急劇波動(dòng)和全球氣候變化的危害,美國(guó)迫切需要尋找新的能源來(lái)源,提高能源的自給率和清潔度。基于此,奧巴馬政府一方面在傳統(tǒng)能源領(lǐng)域推動(dòng)石油和天然氣的國(guó)內(nèi)生產(chǎn),如加快在蒙大拿州、北達(dá)科他州、得克薩斯州以及阿肯色州的油氣勘探工作,建設(shè)阿拉斯加國(guó)家石油儲(chǔ)備區(qū)和推進(jìn)美國(guó)-加拿大跨國(guó)油氣管道建設(shè)等。另一方面則建議提高燃油經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn),并推動(dòng)與汽車制造商、汽車工人和供應(yīng)商合作實(shí)施此項(xiàng)計(jì)劃。此外,奧巴馬政府還為美國(guó)國(guó)內(nèi)的汽車工廠和零部件生產(chǎn)廠商在改革稅收抵免和貸款擔(dān)保方面提供40億美元,使得新型節(jié)能汽車在美國(guó)而非國(guó)外進(jìn)行組裝。這兩項(xiàng)舉措將促進(jìn)美國(guó)制造業(yè)的發(fā)展,確保美國(guó)工人組裝未來(lái)的先進(jìn)汽車,并幫助美國(guó)在10年內(nèi)不必過度依賴中東和委內(nèi)瑞拉的石油進(jìn)口。(3)第三,確定減少溫室氣體排放的目標(biāo),建立氣候變化應(yīng)對(duì)機(jī)制。奧巴馬沿襲了《京都議定書》的思路,以總量減排方式為美國(guó)設(shè)定了溫室氣體減排的具體目標(biāo)和時(shí)間表,計(jì)劃到2020年把美國(guó)的溫室氣體排放減少到1990年的水平,在此基礎(chǔ)上,到2050年再減少80%。(4)與此同時(shí),奧巴馬政府還著手建立一個(gè)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的“排放上線和交易”機(jī)制(CapandTrade),通過這一機(jī)制建立起碳排放總量管制體系,將個(gè)人津貼與允許排放的總量相掛鉤,以此來(lái)減少溫室氣體排放,增加聯(lián)邦稅入。為了確保對(duì)大眾的公開透明,防止不公正的公司福利政策,所有津貼將以拍賣的方式進(jìn)行。此外,公司還可以自由買賣津貼,這樣既可以降低成本減少污染,又可以賦予傳統(tǒng)生產(chǎn)商進(jìn)行調(diào)整的能力。(1)第四,重視國(guó)際氣候合作,重塑美國(guó)在全球氣候治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。作為對(duì)小布什政府在氣候變化問題上的“補(bǔ)救”,奧巴馬力圖恢復(fù)美國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候威脅方面的領(lǐng)導(dǎo)地位。為此,他采取了如下措施:首先,在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下運(yùn)用外交手段,重啟致力于解決氣候問題的主要國(guó)際論壇。2009年4月27日,世界溫室氣體排放量最大的國(guó)家在美國(guó)專門就全球能源和環(huán)境問題召開了“全球能源論壇”。(2)美國(guó)不僅希望通過此次論壇為哥本哈根會(huì)議做準(zhǔn)備,更希望各國(guó)在氣候外交方面展現(xiàn)出創(chuàng)造性,消除全世界對(duì)以碳為基礎(chǔ)燃料的依賴局面,協(xié)調(diào)開發(fā)能減少污染并提高可持續(xù)性的“改變格局的技術(shù)”。(3)其次,在能源部管轄范圍內(nèi)創(chuàng)立技術(shù)轉(zhuǎn)讓方案,致力于向發(fā)展中國(guó)家輸出“氣候友好”型技術(shù),以幫助后者抵御氣候變化。同時(shí),利用現(xiàn)有機(jī)構(gòu)(如北大西洋公約組織等),使能源安全成為全球共同目標(biāo)。最后,為國(guó)外的農(nóng)民和農(nóng)場(chǎng)主提供獎(jiǎng)勵(lì),以保護(hù)森林并對(duì)其進(jìn)行可持續(xù)的管理。(4)上述政策無(wú)疑會(huì)有利于改善美國(guó)的國(guó)際形象,增強(qiáng)美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)力。不可否認(rèn),就大方向而言,奧巴馬政府將刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與氣候變化政策相互鏈接、統(tǒng)籌兼顧,符合時(shí)代的發(fā)展潮流。奧巴馬在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上的積極態(tài)度也使人們有理由相信美國(guó)在國(guó)際氣候多邊治理中會(huì)比以往更有所作為。然而,奧巴馬政府的氣候政策目標(biāo)又過于宏大和理想化,其實(shí)現(xiàn)的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境尚不成熟。尤其是面臨著全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)和本國(guó)“財(cái)政懸崖”的背景下,其氣候治理雄心會(huì)不可避免的陷入“有心無(wú)力”的困局,這可以從美國(guó)在2009年哥本哈根氣候會(huì)議、2010年坎昆氣候會(huì)議、2011年德班氣候會(huì)議以及2012年多哈氣候會(huì)議中的消極表現(xiàn)得到佐證。(1)可以預(yù)判,在未來(lái)的國(guó)際氣候談判中,美國(guó)會(huì)繼續(xù)避免做出實(shí)質(zhì)性減排承諾,并且會(huì)繼續(xù)要求發(fā)展中國(guó)家也參與到全球溫室氣體減排中來(lái),只是形式將會(huì)更加間接化和多樣化。(2)就此而言,奧巴馬政府的氣候新政有其局限性,其政策效果并不理想。三第二,美國(guó)將其作為應(yīng)對(duì)國(guó)際氣候格局的“拖后實(shí)踐者”納入國(guó)際氣候機(jī)制縱觀美國(guó)的氣候治理政策變遷,歷屆政府在應(yīng)對(duì)氣候變化問題的態(tài)度并不十分一致,在不同的階段表現(xiàn)出了很大的差異性。從總體上來(lái)看,美國(guó)的氣候治理政策較為消極。美國(guó)不僅拒絕參與實(shí)質(zhì)性溫室氣體減排,游離于關(guān)鍵性國(guó)際氣候機(jī)制之外,還試圖讓中國(guó)、印度等發(fā)展中大國(guó)承擔(dān)減排責(zé)任,無(wú)視國(guó)際氣候治理中的公平和道義原則,這使得美國(guó)一度成為國(guó)際氣候談判進(jìn)程中的“拖后腿者”。雖然美國(guó)具有無(wú)可匹敵的國(guó)力優(yōu)勢(shì),也試圖走出在全球氣候治理領(lǐng)域中不作為的“陰影”,然而從當(dāng)前美國(guó)的能源消費(fèi)狀況、碳排放態(tài)勢(shì)、國(guó)際氣候博弈現(xiàn)狀以及國(guó)際倫理等角度來(lái)看,美國(guó)在全球氣候治理中依舊面臨著諸多困境。(一)美國(guó)能源消費(fèi)量創(chuàng)歷史眾所周知,美國(guó)歷史上所取得的巨大進(jìn)步很大程度上是建立在充足、廉價(jià)的能源資源基礎(chǔ)之上的。這些能源主要包括煤、石油、天然氣、水能和核能。然而,這里存在的一個(gè)悖論是,充足和廉價(jià)的能源供應(yīng)并不利于促進(jìn)其效率的提高。事實(shí)上,過去美國(guó)的人均能源消耗量或者國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值平均耗能量比其他發(fā)達(dá)國(guó)家高出約70%。美國(guó)僅占世界人口總量的5%,卻消耗了全世界25%的能源。(3)與此同時(shí),根據(jù)美國(guó)能源信息局(EIA)于2012年12月5日發(fā)布的《年度能源展望2013:前期概述》分析數(shù)據(jù),2011年美國(guó)主要能源消費(fèi)總量為98×1015Btu(英熱單位Btu),到2035年這一數(shù)字將上升為104×1015Btu,此后還將以年均0.6%的增長(zhǎng)速度,于2040年達(dá)到108×1015Btu。以煤炭、石油和天然氣為主的化石能源將依然是未來(lái)美國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的主要來(lái)源。具體而言,煤炭消費(fèi)量將從2011年的19.7×1015Btu上升為2040年的20.5×1015Btu;石油將從37×1015Btu略降為36.1×1015Btu;天然氣從24.4×1012立方英尺上升為29.5×1012立方英尺。(1)相對(duì)而言,可再生能源在整個(gè)能源消費(fèi)中所占的比重依舊十分有限。(二)煤炭在美國(guó)未來(lái)的電力消費(fèi)和排放一般而言,與能源相關(guān)的二氧化碳排放主要取決于能源的使用及其碳含量狀況。美國(guó)的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)以煤、石油和天然氣等傳統(tǒng)化石能源為主,根據(jù)美國(guó)環(huán)境保護(hù)局的統(tǒng)計(jì),2009年對(duì)化石燃料的燃燒占據(jù)了美國(guó)二氧化碳排放總量的94.6%。(2)與此同時(shí),在上述三種傳統(tǒng)能源中,煤炭無(wú)疑又是其中含碳量最高的。作為世界上煤炭資源最豐富的國(guó)家之一,2006年美國(guó)的煤炭?jī)?chǔ)量占世界儲(chǔ)備總量的27.1%,同時(shí)還是世界第七大煤炭出口國(guó)。(3)與其他資源相比,豐富的儲(chǔ)備以及開采和運(yùn)輸條件的改善使得煤炭?jī)r(jià)格更為低廉。也正是基于此,煤炭在美國(guó)注定會(huì)成為一種理想的電力來(lái)源。盡管早在1970年就通過了清潔空氣法案,但是自那以后美國(guó)的煤炭發(fā)電量還是增長(zhǎng)了近三倍。而且在使用煤炭最多的十個(gè)州中,來(lái)自煤炭的電費(fèi)比其他燃料產(chǎn)生的電費(fèi)要便宜40%。(4)雖然據(jù)推測(cè),煤炭在整個(gè)美國(guó)電力消費(fèi)來(lái)源中的比重會(huì)從2011年的42%降至2040年的35%,但它在此期間依然是美國(guó)最大的發(fā)電來(lái)源。(5)由此可見,國(guó)內(nèi)相對(duì)豐富的資源儲(chǔ)備及其安全供應(yīng)意味著煤炭在美國(guó)未來(lái)的電力需求中將繼續(xù)扮演著關(guān)鍵角色。更為重要的是,美國(guó)能源信息局預(yù)計(jì)未來(lái)美國(guó)的電力消費(fèi)總量(包括向電廠購(gòu)買和現(xiàn)場(chǎng)發(fā)電)將會(huì)以年均1%的速度增長(zhǎng),由2009年的3745百萬(wàn)千瓦時(shí)上升為2035年的4880百萬(wàn)千瓦時(shí)。(6)因此,可以預(yù)見美國(guó)未來(lái)與能源相關(guān)的二氧化碳排放量將會(huì)維持在一個(gè)較高的水平。另?yè)?jù)美國(guó)能源信息局的研究,在經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下,美國(guó)與能源相關(guān)的二氧化碳排放量在2008年和2009年分別下降了3%和近7%。與此同時(shí),2027年之前美國(guó)的二氧化碳排放總量將不會(huì)超過2005年的水平(5980百萬(wàn)公噸)。然而,從2027年至2035年,美國(guó)的二氧化碳排放量將會(huì)再增長(zhǎng)5%,達(dá)到6315百萬(wàn)公噸。(1)這意味著在2005至2035年期間,美國(guó)與能源相關(guān)的二氧化碳排放將會(huì)以年均0.2%的幅度增長(zhǎng)。同樣在這一時(shí)期,由于對(duì)電力和交通燃油需求的增長(zhǎng)會(huì)被較高的能源價(jià)格、能耗標(biāo)準(zhǔn)、各州政府的可再生能源標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)邦政府制定的公司平均燃油經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)等因素所抵消,美國(guó)的人均二氧化碳排放量將會(huì)以年均0.8%的幅度下降。從總體上來(lái)看,美國(guó)在未來(lái)數(shù)十年依舊會(huì)是全球主要的二氧化碳排放國(guó),這意味著美國(guó)在全球溫室氣體減排中理應(yīng)負(fù)有不可推卸的責(zé)任。(三)立足現(xiàn)有政治合作機(jī)制的要求,運(yùn)用多邊主義的外交手段推動(dòng)國(guó)際氣候再上臺(tái)階在國(guó)際氣候談判中,美國(guó)的氣候變化政策受到了一些貧窮國(guó)家和小島國(guó)家聯(lián)盟(AOSIS)的強(qiáng)烈批評(píng)。由于基礎(chǔ)設(shè)施落后,科技水平有限,貧窮國(guó)家在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的脆弱性更差。如果不盡快遏止氣候變化,貧窮國(guó)家將會(huì)面臨國(guó)家治理能力潰敗的危險(xiǎn),而小島國(guó)家則會(huì)遭受海平面上升的威脅,它們當(dāng)中的一些甚至?xí)?1世紀(jì)失去80%的國(guó)土面積?；诖?小島國(guó)家和貧窮國(guó)家對(duì)美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)逃避溫室氣體減排責(zé)任的行為抱怨不已。與此同時(shí),美國(guó)還受到其他發(fā)達(dá)國(guó)家(集團(tuán))減排的壓力。例如,作為國(guó)際環(huán)境治理中的積極領(lǐng)導(dǎo)者,歐盟不僅在區(qū)域內(nèi)實(shí)行領(lǐng)先的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn),在國(guó)際層面還積極開展環(huán)境外交,倡導(dǎo)以多邊主義方式推動(dòng)各國(guó)參與應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)。在2001年小布什政府執(zhí)意退出《京都議定書》,使得國(guó)際氣候變化談判幾近陷入僵局之際,歐盟則積極運(yùn)用其外交力量動(dòng)員其他國(guó)家支持和加入《京都議定書》。一方面,針對(duì)加拿大和日本等國(guó)仍對(duì)《京都議定書》的執(zhí)行機(jī)制持有異議的情勢(shì),歐盟、77國(guó)集團(tuán)及中國(guó)在談判中經(jīng)過磋商,采取了靈活的態(tài)度,最終促使各方達(dá)成《波恩政治協(xié)議》和《馬拉喀什協(xié)定》。這兩個(gè)協(xié)定既幫助了發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行環(huán)境保護(hù),又規(guī)定了碳匯的計(jì)算方法及允許使用碳匯額度的上限,使得對(duì)《京都議定書》附件I國(guó)家減排義務(wù)的規(guī)定大大弱化,也為議定書的生效提供了可能。另一方面,歐盟還以支持俄羅斯加入世界貿(mào)易組織為條件,積極推動(dòng)俄羅斯批準(zhǔn)《京都議定書》。2004年10月22日,俄羅斯國(guó)家杜馬在全體會(huì)議上批準(zhǔn)了《京都議定書》,從而為《京都議定書》的最終生效掃清了障礙?？梢?歐盟在京都進(jìn)程中所扮演的“領(lǐng)導(dǎo)者”角色已經(jīng)給美國(guó)帶來(lái)了前所未有的壓力。由于《京都議定書》的第一個(gè)承諾期于2012年截止,如何構(gòu)建后京都時(shí)代的國(guó)際氣候制度成為當(dāng)前國(guó)際社會(huì)面臨的重要任務(wù)。更為重要的是,國(guó)際氣候政治的博弈不僅表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng),還表現(xiàn)為國(guó)家發(fā)展模式的競(jìng)爭(zhēng)。如果美國(guó)不在全球氣候治理中“有所作為”,那么有可能喪失國(guó)際社會(huì)對(duì)美國(guó)式資本主義發(fā)展模式的信心,從而削弱美國(guó)在世界上的影響力和吸引力。因此,如何奪回美國(guó)在全球氣候治理中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)并重塑民眾對(duì)本國(guó)發(fā)展模式的信心,就成為未來(lái)美國(guó)政府不可回避的課題。(四)對(duì)國(guó)際氣候正義原則的反思對(duì)于氣候變化問題,氣候科學(xué)家可以協(xié)助我們發(fā)現(xiàn)氣候變化的“因”和“果”,也可以幫助我們找到一些應(yīng)對(duì)氣候變化的方法,但人們應(yīng)該如何做,這不僅是科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的課題,還是一個(gè)倫理問題。(1)而美國(guó)在全球氣候治理中的“不作為”必將使其面臨巨大的國(guó)際倫理和道義壓力。首先,氣候變化問題上的不確定性不能成為任何國(guó)家推脫氣候倫理責(zé)任的理由。在諸如氣候變化這樣的環(huán)境問題中,當(dāng)(氣候變化)科學(xué)不確定性不能就該問題對(duì)人類健康的危害和可能產(chǎn)生的環(huán)境后果做出明晰的預(yù)測(cè)時(shí),倫理問題就產(chǎn)生了。(2)這是因?yàn)榧词箍茖W(xué)可以