行政責(zé)任制度的法理基礎(chǔ)

行政責(zé)任制度的法理基礎(chǔ)

一、中國(guó)各級(jí)政府對(duì)人民負(fù)責(zé)的政治責(zé)任。對(duì)于第行政責(zé)任是政府及其雇員為履行公職職責(zé)而承擔(dān)的責(zé)任。它負(fù)責(zé)所有可能受到公權(quán)益影響的事項(xiàng)、法律和行政法規(guī)。責(zé)任的制度化和法律化是行政責(zé)任制的一部分。所以,行政責(zé)任制度是關(guān)于行政主體執(zhí)行國(guó)家行政權(quán)力應(yīng)該承擔(dān)的政治、法律和道義責(zé)任制度。就中國(guó)行政責(zé)任制度的理論和實(shí)踐來看,中國(guó)的行政責(zé)任制度包含以下幾層含義:1.行政責(zé)任由國(guó)家法律規(guī)定。在中國(guó),規(guī)定行政責(zé)任的法律分為三個(gè)效力層次:第一層次是憲法?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第27條指出:“一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行……工作責(zé)任制”。一切國(guó)家機(jī)關(guān)包括政府機(jī)關(guān)。第二層次是各種法律,主要有《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》和《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》等。這些法律原則上規(guī)定了政府及公務(wù)員在行政過程中應(yīng)負(fù)的各種責(zé)任。第三層次是以公務(wù)員制度為核心的行政法規(guī),主要規(guī)定了公務(wù)員的行為規(guī)范、職業(yè)操守和工作責(zé)任等。上述規(guī)定在法律上形成了一個(gè)層次分明的體系,也是行政責(zé)任制度的憲法、法律和行政法規(guī)依據(jù)。2.行政責(zé)任是一種政治責(zé)任。中國(guó)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)。中央政府即國(guó)務(wù)院由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生,并對(duì)它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督。地方各級(jí)人民政府由地方各級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生,向地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,受其監(jiān)督。所以,中國(guó)各級(jí)政府都要承擔(dān)對(duì)人民負(fù)責(zé)的政治責(zé)任。中國(guó)各級(jí)人民政府的組成人員也由各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)選舉產(chǎn)生,行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織本屆政府。因此,中國(guó)各級(jí)政府的政府組成人員同樣承擔(dān)著對(duì)人民負(fù)責(zé)的政治責(zé)任。這種政治責(zé)任通過法律形式加以規(guī)范性肯定和保障,并以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾對(duì)政府及其公務(wù)員產(chǎn)生約束力。3.行政責(zé)任制是一種管理手段。管理是運(yùn)用權(quán)力進(jìn)行有效組織的過程。在這個(gè)過程中,與權(quán)力運(yùn)用相適應(yīng)的就是職位、職務(wù)和職責(zé)的統(tǒng)一。權(quán)力與責(zé)任相互制約,有權(quán)無責(zé)和有責(zé)無權(quán)都不可能進(jìn)行有效管理。只有當(dāng)權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一時(shí),管理才有其最終效果。所以,責(zé)任作為對(duì)管理者行使權(quán)力的一種制約措施,本身就是一種管理方法或手段。行政管理也是如此。如果行使行政權(quán)力的行政主體沒有相應(yīng)的責(zé)任或責(zé)任不夠適度,那么,行政主體就可能濫用權(quán)力,使行政管理失效。從管理過程看,行政責(zé)任制是進(jìn)行有效的行政管理的重要前提和保障,所以,它是行政管理過程中的一種方法和手段。行政責(zé)任制的手段性是通過對(duì)行政主體執(zhí)行職務(wù)行為的約束體現(xiàn)出來的。行政責(zé)任制主要是以法律來制約行政主體的行政行為。但是,在現(xiàn)實(shí)的行政管理活動(dòng)中,有些法律條文難以涵蓋的,或新出現(xiàn)的行政事務(wù)及行政活動(dòng)也存在行政責(zé)任問題,這就要求行政中國(guó)行政管理2000年第9期ZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGG機(jī)關(guān)的制度或規(guī)范是原有的行政責(zé)任制的補(bǔ)充和發(fā)展。在這種情況下,新的制度和規(guī)范就是行政發(fā)展過程中出現(xiàn)的管理方法。比如,機(jī)關(guān)崗位責(zé)任制就是對(duì)中國(guó)原有的行政責(zé)任制的補(bǔ)充、發(fā)展和完善。而機(jī)關(guān)崗位責(zé)任制恰恰是以一種人事管理的方法和手段出現(xiàn)的,它是從責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則出發(fā),規(guī)范了機(jī)關(guān)工作人員的工作關(guān)系和工作內(nèi)容、任務(wù)及標(biāo)準(zhǔn)。與此相適應(yīng),又產(chǎn)生了考核制和獎(jiǎng)懲制等等。中國(guó)行政責(zé)任制的這種發(fā)展和演化,是行政責(zé)任制作為一種管理方法和手段的最好說明。在中國(guó)的行政管理實(shí)踐中,行政責(zé)任制作為管理方法和手段,占有十分重要的地位。除了憲法、法律和行政法規(guī)或規(guī)章所規(guī)定的行政責(zé)任制度以外,目前中國(guó)正在發(fā)展與完善的行政崗位責(zé)任制、行政公示制、行政執(zhí)法責(zé)任制和行政目標(biāo)責(zé)任制等,都是中國(guó)行政管理的重要制度和方法。盡管它們還沒有上升為法律或法規(guī),但其在行政機(jī)關(guān)范圍內(nèi)的約束力還是比較普遍的。4.行政責(zé)任是一種道義責(zé)任。行政的道義責(zé)任是指政府公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)必須承擔(dān)的道德意義上的責(zé)任。政府公務(wù)員應(yīng)對(duì)自己不負(fù)責(zé)任的行為及其后果進(jìn)行自我反省或悔過。國(guó)家權(quán)力主體或上級(jí)政府機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的不當(dāng)行為進(jìn)行道義上的責(zé)難,而不追究其法律責(zé)任。在中國(guó),公務(wù)員承擔(dān)的行政道義責(zé)任主要有:第一,為人民服務(wù)的公仆意識(shí)。這是社會(huì)主義行政道德責(zé)任的核心所在。第二,必須遵守公務(wù)員行為規(guī)范和職業(yè)道德。第三,必須有工作責(zé)任心和盡職盡責(zé)的思想意識(shí)。中國(guó)行政責(zé)任制度的宗旨是:中國(guó)政府必須對(duì)人民負(fù)責(zé),受人民監(jiān)督,為人民服務(wù)。中國(guó)憲法明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)”。“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員都必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民群眾的密切聯(lián)系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務(wù)。”憲法規(guī)定表明,中國(guó)政府屬于現(xiàn)代民主范疇的責(zé)任政府,中國(guó)政府實(shí)行行政責(zé)任制度,這種行政責(zé)任制度的宗旨體現(xiàn)為:1.人民至上。根據(jù)權(quán)力在民的憲法原則,中國(guó)政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的一切行為,都必須符合和有利于人民的意志、利益和需求,都必須對(duì)人民承擔(dān)責(zé)任。把人民利益放在至高無上的地位上,履行其公仆的責(zé)任。不允許政府有任何脫離人民利益的其他利益。2.法律至上。行政責(zé)任的依據(jù)、內(nèi)容和實(shí)施都必須以法律為依據(jù)。政府及其公務(wù)員必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng),政府機(jī)構(gòu)和政府職能法定,行政行為要合法,政府必須依法行政。3.權(quán)力受控。政府的權(quán)力必須受到立法權(quán)和司法權(quán)的監(jiān)督與制約,必須承擔(dān)政治上、法律上和道義上的責(zé)任,接受來自政府內(nèi)部和外部的控制以保證行政責(zé)任的履行?？梢?指導(dǎo)中國(guó)行政責(zé)任制度的價(jià)值觀是現(xiàn)代的權(quán)力在民思想;規(guī)范中國(guó)行政責(zé)任制度的措施是憲法和法律制度;行政責(zé)任制度的目的是約束政府機(jī)關(guān)及公務(wù)員行為,增強(qiáng)公務(wù)員責(zé)任意識(shí),提高行政效率,更好地為人民服務(wù)。二、中國(guó)責(zé)任體系的內(nèi)容和制度中國(guó)社會(huì)主義的行政責(zé)任制度是中國(guó)行政責(zé)任的制度化和法律化。它包括行政組織責(zé)任制、行政法律責(zé)任制、行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和行政崗位責(zé)任制等。1.政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的責(zé)任關(guān)系行政組織責(zé)任制是行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)職責(zé)的制度化和法律化。在中國(guó),行政組織責(zé)任制度包括兩個(gè)方面,一是行政機(jī)關(guān)的本體責(zé)任,二是行政的結(jié)構(gòu)責(zé)任。它包括行政責(zé)任確認(rèn)的依據(jù)、原則和追究。本體責(zé)任是指政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。第一,從責(zé)任來源看,行政的本體責(zé)任來源于行政權(quán)力本體,即行政權(quán)力的授予者,也就是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),所以,政府機(jī)關(guān)本體要對(duì)權(quán)力主體負(fù)責(zé)。在中國(guó),全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān),中國(guó)政府要對(duì)它負(fù)責(zé)并受它監(jiān)督。第二,從責(zé)任本身所具有的內(nèi)涵看,政府必須做好授權(quán)者所賦予的任務(wù)并對(duì)沒有做好份內(nèi)之事承擔(dān)后果,這就是政府行使行政權(quán),履行公務(wù)的責(zé)任。上述責(zé)任就是人們通常所說的政治責(zé)任。結(jié)構(gòu)責(zé)任是指政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,它是政府內(nèi)部各級(jí)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任及相互關(guān)系的總和。第一,從縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系看,下級(jí)政府機(jī)關(guān)或部門應(yīng)對(duì)上級(jí)政府機(jī)關(guān)和本級(jí)政府負(fù)責(zé),這是行政權(quán)力來源決定的必然結(jié)果。第二,從橫向結(jié)構(gòu)來說,同級(jí)行政機(jī)關(guān)要承擔(dān)相互配合與合作的責(zé)任,它們共同承擔(dān)行政責(zé)任,其區(qū)別只在于責(zé)任的角度不同。不管橫向的責(zé)任關(guān)系還是縱向的責(zé)任關(guān)系,其總和即構(gòu)成了政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)責(zé)任。在行政組織責(zé)任制中,政府的本體責(zé)任及其結(jié)構(gòu)責(zé)任都是對(duì)行政組織而言的,它不對(duì)具體的政府工作人員,所以,故名行政組織責(zé)任制。行政組織責(zé)任制是中國(guó)行政責(zé)任制度的基礎(chǔ)。2.完善中國(guó)的行政責(zé)任制度行政法律責(zé)任,是行政主體違反行政法律義務(wù)構(gòu)成行政違法而應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的否定性的法律后果。行政法律責(zé)任制是對(duì)行政主體違反行研究縱覽ZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGG政法律義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任的確認(rèn)和追究的法律制度,它包括行政主體、行政法律責(zé)任的確認(rèn)和行政法律責(zé)任的追究即承擔(dān)方式。行政法律責(zé)任制度就是所有這些環(huán)節(jié)的有機(jī)結(jié)合體。中國(guó)行政法律責(zé)任制的范圍包括:第一,行政機(jī)關(guān)的行政法律責(zé)任。社會(huì)主義國(guó)家的行政機(jī)關(guān)應(yīng)該依照法定授權(quán),履行行政職責(zé)。行政機(jī)關(guān)的行政法律責(zé)任包括行政立法責(zé)任、行政執(zhí)法責(zé)任和行政司法責(zé)任等。第二,公務(wù)員的行政法律責(zé)任。公務(wù)員指占據(jù)特定行政職位的自然人,中國(guó)主要是指在政府機(jī)關(guān)工作的除了工勤人員以外的人員。與他們的職位相對(duì)應(yīng),承擔(dān)著法定的權(quán)利和義務(wù)。公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)過程中,必須謹(jǐn)慎行使法定權(quán)利,認(rèn)真履行法定義務(wù),一旦濫用職權(quán)或違反職責(zé),就必須承擔(dān)法定的個(gè)人責(zé)任。行政法律責(zé)任制是帶有強(qiáng)制性的約束行政權(quán)的制度,它對(duì)規(guī)范行政行為的價(jià)值取向,監(jiān)督政府在合法與合理的范圍內(nèi)行使行政權(quán)有很大作用。所以,行政法律責(zé)任制是行政責(zé)任制度的核心。3.行政個(gè)人負(fù)責(zé)制中國(guó)憲法第86條和第105條對(duì)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制作了專門規(guī)定。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制就是對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)者職務(wù)、責(zé)任和權(quán)力進(jìn)行充分認(rèn)定以便進(jìn)行有效管理的一種制度,包括規(guī)定行政首長(zhǎng)的職責(zé)、職權(quán)行使的依據(jù)與方法等內(nèi)容。它既是一種行政領(lǐng)導(dǎo)體制,又是一種行政責(zé)任制。所有的行政責(zé)任制度都需要行政首長(zhǎng)去領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施,所以,行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是行政責(zé)任制的靈魂。從責(zé)任形式上看,行政首長(zhǎng)既要承擔(dān)政府的責(zé)任,又要承擔(dān)職務(wù)與職權(quán)所帶來的責(zé)任和義務(wù)。從性質(zhì)上看,行政首長(zhǎng)既要承擔(dān)法律責(zé)任,又要承擔(dān)一般行政責(zé)任。從行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與行政責(zé)任制的其他形式比,它是其他形式的行政責(zé)任制生存與運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。行政首長(zhǎng)責(zé)任制要遵守職責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一、集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工相結(jié)合、責(zé)不下移和民主集中制等原則。4.行政組織責(zé)任制的內(nèi)涵行政崗位責(zé)任制是在中國(guó)行政改革中產(chǎn)生的,規(guī)定政府機(jī)關(guān)中所有工作崗位的職、權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的行政管理制度。它的核心內(nèi)容是要求在日常工作中確立起科學(xué)而合理的職、權(quán)、責(zé)、利關(guān)系,保證這些關(guān)系在行政管理實(shí)踐中得到貫徹落實(shí)。行政崗位責(zé)任制是行政工作責(zé)任制的重要內(nèi)容和主要形式,它與行政組織責(zé)任制相關(guān),是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。行政組織責(zé)任制是對(duì)政府機(jī)構(gòu)而言的,它是調(diào)整各級(jí)人民政府及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)職、責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的管理制度,其核心是解決各級(jí)政府機(jī)關(guān)上下左右之間的工作關(guān)系,因此,它也叫“行政機(jī)關(guān)責(zé)任制”。行政崗位責(zé)任制是調(diào)整政府機(jī)關(guān)所有工作崗位職、責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的管理制度,它揭示的是政府機(jī)關(guān)中各個(gè)職位自身的特殊要求,以及各職位相互之間的工作關(guān)系。