論海上登權(quán)面臨的挑戰(zhàn)

論海上登權(quán)面臨的挑戰(zhàn)

1防擴散安全倡議的發(fā)起2002年12月9日，根據(jù)美國的信息，西班牙軍艦在公海上捕獲了朝鮮一艘軍艦，并在含有水泥的貨物下發(fā)現(xiàn)了15種“飛毛腿”戰(zhàn)術(shù)彈頭和推進器。然而，該船的貨物清單中只有水泥。經(jīng)過一系列高級磋商,美國不得不對此船放行,12月11日該船舶得以繼續(xù)駛往也門。“這一事件加深了布什政府對朝鮮可能外運其核武器和導(dǎo)彈等敏感材料或技術(shù)的懷疑,同時也對國際法關(guān)于截留和搜查可疑船只的種種束縛感到沮喪。”2002年12月美國公布反對大規(guī)模殺傷性武器國家戰(zhàn)略,宣稱反對大規(guī)模殺傷性武器對美國而言是首位的國家安全事項,號召加強包括外交、軍事、執(zhí)法等方面的海上“阻禁”能力。于是,美國總統(tǒng)布什于2003年5月31日,在波蘭克拉科夫的一次會議上發(fā)起了“防擴散安全倡議”。該倡議提出:國家結(jié)成伙伴關(guān)系,步調(diào)一致,利用各自的能力發(fā)展廣泛的法律、外交、經(jīng)濟、軍事等其他手段,禁止大規(guī)模殺傷性武器和導(dǎo)彈的相關(guān)設(shè)備和技術(shù)通過海陸空渠道出入“有擴散嫌疑”的國家,可疑船只一旦進入倡議參與國的領(lǐng)土、領(lǐng)海和領(lǐng)空,則應(yīng)被扣留和搜查。它還鼓勵參與國拒絕可疑運輸物過境,或者在其過境加油時予以扣留。主要目標是通過情報交流、攔截等措施制止販運大規(guī)模殺傷性武器(WMD)及相關(guān)敏感物資的活動,并將此作為協(xié)調(diào)各國活動的合作框架。該倡議的最初參與國包括澳大利亞、法國、德國、意大利、日本、荷蘭、波蘭、葡萄牙、西班牙、英國和美國,加拿大、丹麥、挪威、新加坡和土耳其于2003年12月加入。2004年5月31日,俄羅斯外交部發(fā)表聲明,宣布加入由美國主導(dǎo)的“防擴散安全倡議”,成為其第17個參與國。PSI自提出以來,在美國的積極活動之下發(fā)展迅速。2003年9月4日,美國白宮新聞秘書辦公室針對防擴散安全倡議公布《阻禁原則聲明》。2003年10月,在倫敦的一次會議上,美國提出了制定雙邊登船協(xié)議,PSI參與國表示贊同。2004年美國與巴拿馬、利比里亞、theMarshallIslands達成了雙邊協(xié)議。美國還致力于同其他20多個國家在這一方面進行磋商和談判。自2003年9月起,PSI成員國舉行了一系列的海上攔截軍事演習。2003年9月10～13日在澳大利亞東北部珊瑚海由澳大利亞牽頭。2003年10月13～17日,在地中海由西班牙牽頭。2003年11月25～27日,在地中海由法國牽頭。2004年1月11～17日,在阿拉伯海由美國牽頭。2004年4月19～22日,在地中海由意大利牽頭。2004年10月25～27日,在太平洋東京灣由日本牽頭。2004年11月8～18日,在加勒比海由美國牽頭。2公海上必須有正當?shù)拇暗桥R權(quán)又稱臨檢權(quán)。這是沿海國除條約授權(quán)的干涉行為外,軍艦在公海上遇到有正當理由對船舶足夠懷疑者(享有完全豁免權(quán)者除外),才有權(quán)登臨檢查,才能為實施登臨和正當?shù)牟东@而對該船進行武力威脅或使用武力。國際法上的登臨權(quán)有以下要件:2.1他船舶、飛機軍艦或經(jīng)正式授權(quán)并有清楚標志可以識別的為政府服務(wù)的任何其他船舶或飛機。軍艦是實施登臨權(quán)的主要主體,但根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》一百一十條第5款,“這些規(guī)定也適用于經(jīng)正式授權(quán)并有清楚標志可以識別的為政府服務(wù)的任何其他船舶或飛機”。2.2外國船舶的登記權(quán)非軍用或無豁免的商船和私人船舶?！豆９s》中之規(guī)定了“外國商船”?！堵?lián)合國海洋法公約》規(guī)定的是“外國船舶”擴大了登臨客體的范圍?！堵?lián)合國海洋法公約》九十五條規(guī)定“軍艦在公海上有不受船旗國以外任何其他國家管轄的完全豁免權(quán)?！本攀鶙l規(guī)定“由一國所有或經(jīng)營并專用于政府非商業(yè)性服務(wù)的船舶,在公海上應(yīng)有不受船旗國以外任何其他國家管轄的完全豁免權(quán)?！?.3無任何增強者的可國際公約一是條約授權(quán),即兩國締結(jié)雙邊條約,授權(quán)彼此的軍艦或為政府服務(wù)的船舶根據(jù)條約約定的事項對雙方的商船或私人船舶進行登臨檢查。這一授權(quán)的效力僅局限于締約雙方,即不產(chǎn)生對第三國的約束力。換言之,這種基于條約的登臨權(quán)不具有普遍的國際法效力。二是國際公約的規(guī)定。在現(xiàn)行國際法之下,一國軍艦或為政府服務(wù)的船舶,在公海上對他國船舶進行登臨檢查只能在以下四種情況之下:(1)該船舶從事海盜行為;(2)該船舶從事奴隸販賣;(3)該船舶從事未經(jīng)許可的廣播;(4)該船舶沒有國籍或該船雖懸掛外國旗幟或拒不展示其旗幟,而事實上卻與該軍艦屬同一國籍。2.4登登人的合理根據(jù)無論是《公海公約》還是《聯(lián)合國海洋法公約》都規(guī)定了登臨必須有“合理根據(jù)”。這一規(guī)定是為了防止對登臨權(quán)的濫用,也是為不當?shù)桥R的賠償提供依據(jù)。2.5海域范圍不同公海。《聯(lián)合國海洋法公約》對公海的解釋是“不包括在國家的專屬經(jīng)濟區(qū)、領(lǐng)海或內(nèi)水或群島國的群島水域內(nèi)的全部海域”,比《公海公約》的解釋范圍要小得多。2.6臨船時的先押后扣對于海盜行為《公海公約》和《聯(lián)合國海洋法公約》作了類似的規(guī)定,即在公海上或任何國家管轄范圍之外的任何其他地方,每個國家均可扣押海盜船舶或飛機或為海盜所奪取并在海盜控制下的船舶或飛機,和逮捕船上或機上人員并扣押船上或機上財物?？垩簢姆ㄔ嚎膳卸☉?yīng)處的刑罰,并可決定對船舶飛機或財產(chǎn)所應(yīng)采取的行動。簡言之,如果有證據(jù)證明該船從事海盜行為,則登臨之后可以對船舶和人員進行扣押,由扣押國法院進行審判,對船舶上的財產(chǎn)進行處理。對于奴隸販賣的船舶的處理兩個公約中都沒有特別規(guī)定,根據(jù)一般法理,應(yīng)該比照海盜行為的處理程序。對于從事未經(jīng)許可的廣播的行為在《聯(lián)合國海洋法公約》一百零九條中做出了規(guī)定,由非法廣播的管轄國進行扣押和處理。登臨事項的第四種,無國籍船舶,在國際上的普遍做法是各國均可管轄,理所當然由登臨國進行處理。而懸掛外國旗幟或拒不展示其旗幟,而事實上與軍艦屬同一國籍的船舶,則是根據(jù)主權(quán)國家的專屬管轄由軍艦進行扣押和處理。以上的處理結(jié)果都是在一個基本的前提之下——就是登臨被證明是合理的,反之如果登臨被證明是不合理的(即不正當?shù)?,換言之,如果被登臨船舶沒有進行以上四種活動,而登臨或扣押行為又給該船舶造成了一定的損失和損害,登臨國應(yīng)該對其進行賠償。“為了防止登臨權(quán)被濫用,對軍艦所屬的船旗國科以損害賠償之責是有理由的。”可見對不當?shù)桥R造成的損害損失進行賠償不僅對被登臨一方是必要的,對整個登臨制度的合法實施也是必須的。3psi的“東南角”:進入登天權(quán)之基PSI是針對大規(guī)模毀滅性武器及其運載系統(tǒng)和相關(guān)材料在全球擴散所構(gòu)成的日益嚴重的挑戰(zhàn)的回應(yīng),主要目標是制止販運大規(guī)模殺傷性武器及相關(guān)敏感物資的活動。而實現(xiàn)這一目標主要方式便是通過海上攔截可疑船舶,進行登臨檢查。這樣關(guān)于登臨權(quán)的實施便成了PSI的“重頭戲”。從PSI的阻禁原則和雙邊協(xié)議草稿可以看出其主張的登臨權(quán)有以下特征。3.1安全部隊船舶、安全部隊官員基本遵循了國際上的普遍做法,只是具體規(guī)定中使用了“安全部隊船舶”和“安全部隊官員”的說法,而具體是指哪些部門和人員,協(xié)議第1條也作了詳細說明。3.2船旗國和無國籍船舶的登記權(quán)草稿第1條第7款中對“嫌疑船舶”作了簡單解釋,即“用于商業(yè)或私人目的,被合理懷疑從事大規(guī)模殺傷武器海上擴散活動的船舶”。從該規(guī)定看,被登臨船舶只能是商船或私人船只。這與國際上的通行做法是一致的,軍艦和為政府服務(wù)的船舶享有完全豁免權(quán)。草稿第3條將雙邊協(xié)議中的可以登臨的“嫌疑船舶”分為三種情況。一是懸掛協(xié)議任何一方的國旗,即以協(xié)議任何一方為船旗國的船舶;二無國籍船舶;三可以推定為無國籍的船舶?！皯覓靸蓢騼蓢陨掀鞄煤叫胁⒁暦奖愣鴵Q用旗幟的船舶”,也就是使用方便旗的船舶,可視為無國籍船舶。第一種情況下,雙方根據(jù)協(xié)議對締約方的船舶進行登臨檢查,這符合國際法的通行做法,在《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于登臨權(quán)的規(guī)定中“條約授權(quán)”是在公海上對航行船舶進行干涉的一種合法情況。關(guān)于對無國籍船舶的登臨也是國際法規(guī)定的(包括方便旗的情況)。這里需要指出的是,協(xié)議草稿中還規(guī)定了一種推定無國籍的情形。協(xié)議一方在國際海域遇到嫌疑船舶,該船主張以另一方為船旗國,而結(jié)果經(jīng)該國確認駁回該船舶的主張,這一情況下該船會被推定為無國籍。這樣,軍艦仍有權(quán)登臨。關(guān)于推定無國籍的情形,《海洋法公約》只規(guī)定了方便旗的情況。協(xié)議中規(guī)定的第二種情形是沒有國際法根據(jù)的,這種情況下的登臨屬于在國際法之外的干涉行為?？赡軙?dǎo)致登臨權(quán)的濫用,妨害海上航行自由,侵犯實際船旗國的國家主權(quán)。3.3實體轉(zhuǎn)移或進出在協(xié)議草稿第2條中,明確將禁止大規(guī)模毀滅性武器及其運載系統(tǒng)和相關(guān)材料向與擴散活動有關(guān)聯(lián)的國家或非國家實體轉(zhuǎn)移或進出作為該協(xié)議的目的和意圖。這也是整個PSI的主旨。所以有進行大規(guī)模殺傷性武器及其運載系統(tǒng)和相關(guān)材料的海上擴散嫌疑變成了PSI登臨的原因事項。而根據(jù)現(xiàn)行國際海洋法,這一理由并不構(gòu)成登臨船舶的條件。所以根據(jù)這一理由在公海對一國船舶實施登臨權(quán),是不符合《聯(lián)合國海洋法公約》的,也不符合其他現(xiàn)行國際法。3.4適用“合理根據(jù)”的規(guī)則有合理根據(jù)(reasonablegroundstosuspect)懷疑船舶進行擴散活動。何謂“合理根據(jù)”?在實踐中如何把握是否合理的度?有無一個確定的標準?這些問題在協(xié)議中并未提及。這樣便給操作者在實踐中隨意解釋提供了契機。使得原本極易被濫用的登臨權(quán)在PSI登臨中更加難以確保其合法性。3.5未取得法律或規(guī)章的專屬經(jīng)濟區(qū)的權(quán)利和義務(wù)協(xié)議中用的是“國際水域”一詞。在第一條的名詞解釋中,將“國際海域”定義為不包括一國的內(nèi)水領(lǐng)海以及群島水域的全部海域。協(xié)議刻意避開“公海”這一術(shù)語,主要是因為世界多數(shù)國家批準了《聯(lián)合國海洋法公約》,而《聯(lián)合國海洋法公約》中對公海的范圍劃在各國專屬經(jīng)濟區(qū)之外,這將大大縮小登臨權(quán)實施的地域,這與美國盡可能擴大對大規(guī)模殺傷性武器的打擊范圍的目標不符,所以協(xié)議中基本上以《公海公約》中的定義為藍本。這樣依據(jù)協(xié)議實施登臨權(quán)的范圍就是在一國領(lǐng)?；蛉簫u水域之外,沒有將一國宣布的專屬經(jīng)濟區(qū)考慮在內(nèi)。實施的過程中不可避免的會侵害到別國的主權(quán)權(quán)利。專屬經(jīng)濟區(qū)是國家管轄區(qū)域,根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)有以勘探和開發(fā)、養(yǎng)護和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源(不論為生物或非生物資源)為目的的主權(quán)權(quán)利,以及關(guān)于在該區(qū)內(nèi)從事經(jīng)濟性開發(fā)和勘探如利用海水、海流和風力生產(chǎn)能等其他活動的主權(quán)權(quán)利;而且對下列事項的管轄權(quán):人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的建造和使用;海洋科學研究;海洋環(huán)境的保護和保全。其他國家在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)有航行和飛越的自由,鋪設(shè)海底電纜和管道的自由,以及與這些自由有關(guān)的海洋其他國際合法用途,諸如同船舶和飛機的操作及海底電纜和管道的使用有關(guān)的并符合本公約其他規(guī)定的那些用途。各國在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)根據(jù)本公約行使其權(quán)利和履行其義務(wù)時,應(yīng)適當顧及沿海國的權(quán)利和義務(wù),并應(yīng)遵守沿海國按照本公約的規(guī)定和其他國際法規(guī)則所制定的與本部分不相抵觸的法律和規(guī)章。如果登臨是在一國的專屬經(jīng)濟區(qū),則有可能會違反該國制定的相關(guān)法律規(guī)章。3.6關(guān)于武力使用一國軍艦在登臨嫌疑船舶的過程中有可能會使用武力,而無論《公海公約》或《聯(lián)合國海洋法公約》都未涉及登臨過程中武力的使用問題,只是提到檢查應(yīng)“審慎”進行。應(yīng)該說兩公約都是盡量避免武力的使用。而在協(xié)議中第9條專門對武力的使用作出規(guī)定。該條第1款在肯定盡量避免使用武力的原則的前提下,對允許使用武力的情況作了說明,即當為了確保登臨官員和船上人員的安全或登臨受到阻礙的情況下可以使用武力,但不應(yīng)超過必要和合理的最低限度。第2款強調(diào)協(xié)議中任何規(guī)定不得減損登臨官員固有的自衛(wèi)權(quán)。與兩公約對武力的消極回避相比,協(xié)議是正面規(guī)定了武力的使用,很難說不帶有一種鼓勵的性質(zhì)。這樣使得登臨權(quán)被濫用的可能性進一步增大。3.7登登權(quán)的賠償如果登臨后發(fā)現(xiàn)了擴散活動的證據(jù)則將對該船舶及其貨物和人員進行扣押,等待處理和審判。至于對被扣押船舶的管轄權(quán)在協(xié)議的第5條也進行了詳細的規(guī)定,將按照各國的相關(guān)法律進行處理。我們關(guān)心的是如果登臨后沒有找到進行擴散活動的證據(jù),而這樣的登臨又給船舶帶來了一定的損失,其賠償問題的規(guī)定。在協(xié)議的第13條對權(quán)利主張分三款作了規(guī)定,第1款是針對在登臨過程中,安全部隊官員受傷或者死亡的處理方法。第2款規(guī)定了在登臨過程中造成的其他傷害損失或死亡的處理。只在第3款才簡單提到了由于一方安全部隊官員違反協(xié)議或由于登臨官員不適當不合理的行為,而造成的損失和損害的賠償問題應(yīng)協(xié)商解決。對于不當?shù)桥R的賠償責任協(xié)議中規(guī)定得過于原則性和籠統(tǒng),難以起到遏制登臨權(quán)濫用的作用。小結(jié)通過比較分析,可以看出PSI協(xié)議中對登臨權(quán)的具體實施細節(jié)的規(guī)定上有一些是偏離現(xiàn)行國際海洋法的單邊行為,例如對于嫌疑船舶的認定、登臨事項的規(guī)定、登臨海域、武力的使用等方面。這些與國際法不符的規(guī)定,使得登臨權(quán)極易被濫用,嚴重影響主權(quán)國家的海上航行自由以及沿海國的主權(quán)權(quán)利。4反對大規(guī)模殺傷性武器對中國的影響在PSI提出的同年的12月3日中國國務(wù)院新聞辦公室就發(fā)表了《中國的防擴散政策和措施》白皮書,明確的表明了中國在防止大規(guī)模殺傷性武器及其運載工具的擴散上的堅定立場。在白皮書的前言中首先肯定了防止大規(guī)模殺傷性武器及其運載工具的擴散對維護世界和地區(qū)的和平與安全、維護國際社會的共同利益有著積極而重大的意義。中國一貫主張全面禁止和徹底銷毀核武器、生物武器和化學武器等各類大規(guī)模殺傷性武器,堅決反對此類武器及其運載工具的擴散。中國不支持、不鼓勵、不幫助任何國家發(fā)展大規(guī)模殺傷性武器及其運載工具。中國認為,防擴散的根本目的在于維護和促進國際和地區(qū)的和平與安全,任何防擴散措施都應(yīng)有助于實現(xiàn)這一目標。大規(guī)模殺傷性武器及其運載工具的擴散有其復(fù)雜的根源,與國際和地區(qū)安全環(huán)境密切相關(guān)。謀求國際關(guān)系的普遍改善、促進國際關(guān)系民主化、推動有關(guān)地區(qū)安全問題公正、合理的解決,有利于防擴散國際努力的順利開展。中國堅決支持國際防擴散努力,同時也十分關(guān)心國際和地區(qū)的和平與穩(wěn)定。但對于PSI本身,中國擔憂這一倡議可能允許在國際法范圍外采取武力攔截等方式,對攔截措施的合法性、有效性及其可能帶來的后果表示關(guān)切。因此我們的態(tài)度有所保留,這也就是我們?yōu)槭裁礇]有參加PSI的原因。我們愿意在國際法范圍內(nèi)與有關(guān)國家一起合作進行有關(guān)活動。中國的這一立場在不同的場合一再被重申。在國際防擴散問題上,中國主張通過和平手段實現(xiàn)防擴散目標,主要從兩個方面入手。4.1防擴散法律法規(guī)的完善貫徹和落實防擴散政策、加強和完善防擴散法律法規(guī)和出口控制機制建設(shè)。近年來中國不斷加強防擴散法制建設(shè),相繼制定并實施了一系列法律法規(guī),涵蓋了所有可能涉及到的方面,即,核、生、化、導(dǎo)彈和其他常規(guī)軍品及相關(guān)敏感物項和技術(shù)的出口管制。這些法律、法規(guī)是非常嚴格的,與國際上通行的規(guī)定和做法是完全一致的。無論在敏感物項和技術(shù)的國內(nèi)管理,還是出口控制方面,中國政府都采取了嚴格的管制措施,出臺了一系列嚴格的規(guī)定,并加強了執(zhí)法力度,確保有關(guān)法律法規(guī)的實施,并根據(jù)形勢變化,不斷加以完善。對可用于發(fā)展和生產(chǎn)大規(guī)模殺傷性武器及其運載工具的材料、設(shè)備和技術(shù)進行有效的管理。經(jīng)過多年努力,中國有關(guān)防擴散法律法規(guī)不斷得到完善和發(fā)展,為更好地實現(xiàn)政府的防擴散目標提供了有力的法律依據(jù)和保障,同時也對政府相關(guān)職能部門的執(zhí)法能力提出了新的要求。為確保防擴散出口管制法律法規(guī)的有效貫徹執(zhí)行,中國政府有關(guān)部門在防擴散出口管制的機構(gòu)建設(shè)、政策法規(guī)的宣傳、企業(yè)教育、違法案件的調(diào)查與處理等方面作了大量努力。4.2中國在核武器區(qū)問題上的努力在聯(lián)合國的框架內(nèi)通過對話和國際合作解決擴散問題,必須得到國際社會的普遍參與,并確保防擴散機制的公正性、合理性和非歧視性。無論是加強現(xiàn)有機制,還是建立新機制,都應(yīng)在各國普遍參與、民主決策的基礎(chǔ)上進行,摒棄單邊主義和雙重標準,并充分重視和發(fā)揮聯(lián)合國的作用。中國廣泛參與了多邊防擴散機制建設(shè),積極推動這一機制的不斷完善和發(fā)展,簽署了與防擴散相關(guān)的所有國際條約,并參加了大多數(shù)相關(guān)國際組織。中國于1984年加入“國際原子能機構(gòu)”,同年加入《禁止發(fā)展、生