國(guó)家預(yù)算與預(yù)算管理

國(guó)家預(yù)算與預(yù)算管理國(guó)家預(yù)算的界定一、國(guó)家預(yù)算的內(nèi)涵國(guó)家預(yù)算是各級(jí)政府根據(jù)法律和制度規(guī)定編制，并經(jīng)法定程序?qū)徍送夂蟪闪⒌囊载?cái)政收支為主的政府年度財(cái)力配備計(jì)劃。（一）國(guó)家預(yù)算是政府的年度財(cái)力配備計(jì)劃傳統(tǒng)的國(guó)家預(yù)算概念往往被定義為政府的年度財(cái)政收支計(jì)劃，近年來(lái)，預(yù)算管理范疇由收支流量延伸到結(jié)余等存量、由資金擴(kuò)展到資產(chǎn)、由靜態(tài)發(fā)展到動(dòng)態(tài)，涵蓋一切公共資源，據(jù)此，可將國(guó)家預(yù)算界定為政府按預(yù)算年度進(jìn)行的公共財(cái)力配備計(jì)劃，但其重要是對(duì)財(cái)政收支的預(yù)先安排，它規(guī)定了年度內(nèi)國(guó)家財(cái)政收支項(xiàng)目、內(nèi)容、應(yīng)達(dá)成的指標(biāo)及其平衡狀況。（二）國(guó)家預(yù)算是依法定程序?qū)徟姆晌臅?shū)國(guó)家預(yù)算和政府的年度財(cái)力配備計(jì)劃不完全一致，政府的年度財(cái)力配備計(jì)劃只有經(jīng)法定程序、經(jīng)立法機(jī)關(guān)審批通過(guò)后而形成的法律文獻(xiàn)，才成為國(guó)家預(yù)算。追根朔源，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)定對(duì)國(guó)家財(cái)政收支制訂統(tǒng)一的年度計(jì)劃，并要通過(guò)一定立法程序?qū)彶橥鈺r(shí)，國(guó)家預(yù)算才成為國(guó)家財(cái)政體系以及財(cái)政管理的內(nèi)容。沒(méi)有經(jīng)法定程序的審批的年度財(cái)力配備計(jì)劃僅僅是國(guó)家預(yù)算草案。政府預(yù)算方案制訂后由立法機(jī)關(guān)審核同意，能夠法律明確的責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查契約的推行狀況提供根據(jù)。國(guó)家預(yù)算作為含有法律效力的文獻(xiàn)，政府負(fù)有貫徹執(zhí)行的責(zé)任，按照預(yù)算規(guī)定的收支項(xiàng)目、內(nèi)容，組織財(cái)政分派活動(dòng)，確保國(guó)家實(shí)現(xiàn)其職能的物質(zhì)需要，達(dá)成國(guó)家編制年度預(yù)算的目的。政治權(quán)力必須受到約束，政府預(yù)算就是立法權(quán)和行政權(quán)之間互相制約、達(dá)成均衡的成果。由立法機(jī)關(guān)審核同意國(guó)家預(yù)算，能夠明確政府的法律責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查政府職能推行狀況提供根據(jù)。政府預(yù)算一旦經(jīng)權(quán)力機(jī)構(gòu)審批就含有法律效力，政府必須貫徹執(zhí)行，不能任意修改，如需修訂要經(jīng)權(quán)力機(jī)構(gòu)同意。（三）國(guó)家預(yù)算的實(shí)質(zhì)應(yīng)當(dāng)是體現(xiàn)民意預(yù)算是通過(guò)立法程序?qū)徟蟮靡猿闪?，并由此而形成的年度預(yù)算法案，這意味著預(yù)算是由國(guó)會(huì)賦予政府預(yù)算執(zhí)行權(quán)。由于立法機(jī)構(gòu)采用代表制度，各立委普通是特定階層或集團(tuán)利益的代表者，通過(guò)立法程序?qū)徟A(yù)算就是將各方代表的意志進(jìn)行歸集的過(guò)程，并將歸集成果采用立法機(jī)構(gòu)授權(quán)政府的方式，由此確立政府活動(dòng)的范疇和方向，因此，現(xiàn)實(shí)中的國(guó)家預(yù)算往往是各利益集團(tuán)之間權(quán)利協(xié)調(diào)的成果，據(jù)此深化到規(guī)范性規(guī)定，預(yù)算方法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)國(guó)民意志。通過(guò)政府預(yù)算進(jìn)行的公共財(cái)力安排應(yīng)當(dāng)用于滿足社會(huì)公共需要，方便達(dá)成公共商品供求之間的均衡。政府必須將預(yù)算草案提交立法機(jī)構(gòu)審查同意后才干進(jìn)行預(yù)算活動(dòng)，預(yù)算的實(shí)質(zhì)是采用政治行政程序?qū)?guó)民意愿和政府推行職能的財(cái)力安排達(dá)成一致，是對(duì)國(guó)民意愿采用政治行政程序進(jìn)行歸集的方式，也是立法機(jī)構(gòu)授權(quán)的政府財(cái)力計(jì)劃，因此，國(guó)家預(yù)算是有關(guān)反映國(guó)民意愿并監(jiān)督政府活動(dòng)的一種制度安排。（四）國(guó)家預(yù)算的范疇含有寬泛性國(guó)家預(yù)算涉及的范疇含有寬泛性，按范疇涉及單位預(yù)算、總預(yù)算，前者構(gòu)成預(yù)算的基本單元，后者是以單位預(yù)算為基礎(chǔ)匯總編制的預(yù)算；按組織機(jī)構(gòu)涉及支用機(jī)構(gòu)的預(yù)算和分派機(jī)構(gòu)的預(yù)算，在我國(guó)體現(xiàn)為行政事業(yè)單位預(yù)算、部門(mén)預(yù)算和各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算。隨著政府規(guī)模擴(kuò)大，業(yè)務(wù)成倍增加，預(yù)算收支之間以及預(yù)算收支與社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量之間的有機(jī)聯(lián)系日益復(fù)雜，但預(yù)算又必須易于管理，產(chǎn)生了單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算編制形式的選擇問(wèn)題，我國(guó)的復(fù)式預(yù)算目的涉及公共預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、國(guó)有資本預(yù)算等。國(guó)家預(yù)算的范疇比公共預(yù)算的范疇更加寬泛，公共預(yù)算只反映各級(jí)政府用于公共領(lǐng)域的經(jīng)常性和建設(shè)性方面的收支，國(guó)家預(yù)算不僅涉及公共預(yù)算，還涉及社會(huì)保障預(yù)算、國(guó)有資本預(yù)算等。二、國(guó)家預(yù)算的形成（一）國(guó)家預(yù)算的萌芽國(guó)家財(cái)政隨國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，而國(guó)家預(yù)算是國(guó)家財(cái)政發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。奴隸社會(huì)就有了較為系統(tǒng)的國(guó)家財(cái)政收支活動(dòng)，中國(guó)古代和古羅馬都有國(guó)家財(cái)政收支的粗略預(yù)計(jì)或記賬，或有個(gè)別的預(yù)計(jì)收支，這時(shí)，國(guó)家預(yù)算處在萌芽狀態(tài)，但還沒(méi)有形成完整、獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算。1．缺少獨(dú)立、統(tǒng)一的財(cái)政收支計(jì)劃。首先，王室私財(cái)收支與國(guó)家財(cái)政收支不分，生產(chǎn)資料基本屬于國(guó)王或皇帝全部，“聯(lián)即國(guó)家”，我國(guó)周朝的詩(shī)經(jīng)寫(xiě)道：“溥天之下，難道王土；率土之濱，難道王臣”，因而不可能有完整系統(tǒng)的國(guó)家財(cái)政管理制度來(lái)規(guī)范皇室財(cái)產(chǎn)、生活開(kāi)支與國(guó)家財(cái)政收支安排。另首先，自然經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式，不發(fā)達(dá)的商品貨幣關(guān)系，使財(cái)政收支缺少統(tǒng)一的衡量尺度，基本上是直接支配實(shí)物和勞動(dòng)力，不可能以貨幣形式事先對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行比較精確的計(jì)算，也沒(méi)有明顯的財(cái)政收支劃分，很難建立規(guī)范的國(guó)家財(cái)政收支計(jì)劃。2．國(guó)家財(cái)政收支的決定沒(méi)有法定程序。奴隸社會(huì)、封建社會(huì)的國(guó)王或皇帝享有至高無(wú)上的權(quán)力，能夠無(wú)節(jié)制地支配全部國(guó)家資財(cái)，由此決定對(duì)財(cái)政收支的安排不可能有健全的法律程序和手續(xù)，各級(jí)機(jī)構(gòu)在財(cái)政活動(dòng)上所處的地位也不明確，不可能形成完整的國(guó)家預(yù)算制度。（二）西方國(guó)家預(yù)算的產(chǎn)生西方國(guó)家預(yù)算制度產(chǎn)生的直接因素是新興資產(chǎn)階級(jí)同封建君主進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)斗爭(zhēng)。在西歐封建社會(huì)末期，資本主義生產(chǎn)方式開(kāi)始出現(xiàn)，商品貨幣關(guān)系也逐步發(fā)展起來(lái)。隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，西歐有些國(guó)家出現(xiàn)了政治統(tǒng)一和中央集權(quán)的趨勢(shì)。隨著國(guó)家統(tǒng)治機(jī)關(guān)的強(qiáng)化，官吏俸祿的增加，常備軍的建立，對(duì)外擴(kuò)張的加強(qiáng)，以及封建貴族階級(jí)的奢靡浪費(fèi)日盛，財(cái)政支出大量增加，除了增加捐稅外，還舉借債務(wù)，這就嚴(yán)重?fù)p害了新興資產(chǎn)階級(jí)和廣大勞動(dòng)人民的利益。新興資產(chǎn)階級(jí)為了發(fā)展私人資本，規(guī)定限制封建王朝的財(cái)政特權(quán)，對(duì)國(guó)家財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督，提出以立法形式規(guī)定國(guó)家的財(cái)政收支規(guī)模，并制訂財(cái)政收入和支出計(jì)劃。新興資產(chǎn)階級(jí)依靠都市平民和廣大農(nóng)民反封建的力量，對(duì)封建統(tǒng)治階級(jí)展開(kāi)了長(zhǎng)久鋒利的斗爭(zhēng)，他們充足運(yùn)用議會(huì)同封建統(tǒng)治者爭(zhēng)奪國(guó)家財(cái)政權(quán)，在這一過(guò)程中形成了國(guó)家預(yù)算制度。國(guó)家預(yù)算是新興資產(chǎn)階級(jí)同封建王朝進(jìn)行經(jīng)濟(jì)斗爭(zhēng)的成果。英國(guó)是資本主義發(fā)展和議會(huì)制度形成最早的國(guó)家，國(guó)家預(yù)算也最早出現(xiàn)。其國(guó)家預(yù)算的形成大致經(jīng)歷了課稅權(quán)、支出權(quán)以及控制特權(quán)之爭(zhēng)三個(gè)階段。最初的斗爭(zhēng)集中在課稅權(quán)上，規(guī)定對(duì)國(guó)皇的課稅權(quán)進(jìn)行一定的限制，12英國(guó)《大憲章》規(guī)定，除了國(guó)皇被俘后贖身或其它特殊事項(xiàng)外，課稅必須得到貴族和大地主代表會(huì)議的同意；14世紀(jì)，國(guó)皇要開(kāi)征新稅或增加稅負(fù)，必須經(jīng)代表資產(chǎn)階級(jí)利益的議會(huì)同意和同意；此后資產(chǎn)階級(jí)充足運(yùn)用議會(huì)與封建統(tǒng)治者爭(zhēng)奪財(cái)政權(quán)，通過(guò)控制財(cái)權(quán)來(lái)限制皇室的政權(quán)，由此，兩者的斗爭(zhēng)擴(kuò)大到爭(zhēng)奪財(cái)政資金的支配權(quán)上，最后規(guī)定取消封建統(tǒng)治階級(jí)對(duì)財(cái)政的控制和在財(cái)政上享有的特權(quán)，政府的各項(xiàng)財(cái)政收支必須事先制訂計(jì)劃，編制全年財(cái)政收支平衡表，經(jīng)議會(huì)審查同意后才干執(zhí)行，財(cái)政資金的使用要接受議會(huì)的監(jiān)督，從而大大限制了封建君主的權(quán)利。立憲政治必須以管理財(cái)政為起點(diǎn)。1640年資產(chǎn)階級(jí)革命后，實(shí)施議會(huì)君主制的英國(guó)，財(cái)政權(quán)已被議會(huì)完全控制。1689年通過(guò)了《權(quán)利法案》，重申不經(jīng)議會(huì)同意，皇室政府不得強(qiáng)迫任何人納稅或作其它繳納；還規(guī)定了征稅收入和使用都必須通過(guò)議會(huì)同意，并采用按年分派收支，在年前作出收支計(jì)劃，提請(qǐng)議會(huì)審批和監(jiān)督。另外，國(guó)家機(jī)關(guān)和官吏，在解決國(guó)家的財(cái)政收支上，都有規(guī)定的權(quán)限和責(zé)任，還須恪守一定的法令和規(guī)章。國(guó)皇的支出總額也必須由國(guó)會(huì)同意，皇室年俸由議會(huì)決定，國(guó)皇的私人支出與政府的財(cái)政支出要區(qū)別開(kāi)來(lái)，不得混淆，至此，國(guó)皇和國(guó)家的支出才真正辨別。1760年后來(lái)，議會(huì)進(jìn)一步取消了國(guó)皇自行征稅的權(quán)力，國(guó)皇放棄了由皇室征收的財(cái)政收入，換取了下議院同意的對(duì)皇室的年度撥款，資產(chǎn)階級(jí)完整地控制了國(guó)家全部財(cái)政收支。1789年議會(huì)通過(guò)了《聯(lián)合王國(guó)總基金法案》，把全部財(cái)政收支統(tǒng)一在一種文獻(xiàn)中，至此有了正式的預(yù)算文獻(xiàn)。到了19世紀(jì)，正式建立預(yù)算制度，即財(cái)政大臣每年提出全部財(cái)政收支的一覽表，對(duì)國(guó)家所需要的收支事先做出大概的估算，制訂獲得收入的對(duì)應(yīng)方法，并由議會(huì)審批后才干執(zhí)行。這種由議會(huì)以立法形式擬定的國(guó)家財(cái)政收支計(jì)劃，確立了按年度編制和審批預(yù)算的制度，即國(guó)家預(yù)算制度。由此可見(jiàn)，在英國(guó)，通過(guò)幾百年的斗爭(zhēng)和發(fā)展，才建立起真正的國(guó)家預(yù)算制度。歐美其它資本主義國(guó)家的預(yù)算制度確立較晚，普通是在18、19世紀(jì)建立了資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)之后才逐步形成的。如美國(guó)直到18才規(guī)定財(cái)政部要向國(guó)會(huì)報(bào)告它的財(cái)政收支，但只是財(cái)政收支的匯總狀況。南北戰(zhàn)爭(zhēng)后的1865年，國(guó)會(huì)成立了一種撥款委員會(huì)，主管財(cái)政收支。19和19，美國(guó)財(cái)政收支持續(xù)出現(xiàn)赤字，這才促使美國(guó)政府考慮建立聯(lián)邦預(yù)算制度。第一次世界大戰(zhàn)后的19，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《預(yù)算審計(jì)方案》，正式規(guī)定總統(tǒng)每年要向國(guó)會(huì)提出預(yù)算報(bào)告。到20世紀(jì)初，幾乎全部資本主義國(guó)家都建立了國(guó)家預(yù)算制度。（三）舊中國(guó)國(guó)家預(yù)算的形成我國(guó)作為四大文明古國(guó)之一，早在公元前2197年就出現(xiàn)了國(guó)家——夏朝，并隨著著國(guó)家的出現(xiàn)產(chǎn)生了國(guó)家財(cái)政，但我國(guó)的國(guó)家預(yù)算是直到光緒末年，即20世紀(jì)初才出現(xiàn)的。在漫長(zhǎng)的封建社會(huì)里，雖曾經(jīng)有過(guò)國(guó)家財(cái)政收支事先要有計(jì)劃的構(gòu)想，如公元779年，唐德宗時(shí)宰相楊炎，提出“量出制入”的財(cái)政原則，規(guī)定國(guó)家先計(jì)劃支出數(shù)額，以支定收，但由于商品貨幣經(jīng)濟(jì)沒(méi)有得到長(zhǎng)足的發(fā)展，沒(méi)有形成代表新的生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)定的獨(dú)立社會(huì)力量同封建王朝進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、政治斗爭(zhēng)，因而缺少形成國(guó)家預(yù)算制度的經(jīng)濟(jì)和政治基礎(chǔ)。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后來(lái)，隨著帝國(guó)主義的侵入，使我國(guó)淪為半封建半殖民地社會(huì)，這時(shí)西方的理財(cái)思想，才開(kāi)始逐步輸入。1896年，在康有為的變法方案中，提出編制預(yù)算，公開(kāi)財(cái)政，每年的出、入款要分門(mén)別類(lèi)，列為一表，按月刊報(bào)。光緒皇帝于1898年實(shí)施變法，推行新政，提出“改革財(cái)政，編制國(guó)家預(yù)算”，這事實(shí)上是按照西方的理財(cái)模式改革清王朝的財(cái)政，但變法夭折，未能實(shí)施。由于清政府的腐敗和浪費(fèi)無(wú)度，財(cái)政收不抵支，只得向國(guó)外大量舉債，外國(guó)政府規(guī)定清王朝公開(kāi)財(cái)政，編制財(cái)政收支計(jì)劃，迫使清政府不得不編制預(yù)算。19(清光緒三十四年)，清政府頒布《清理財(cái)政章程》，于19(宣統(tǒng)二年)起試編國(guó)家預(yù)算，由清理財(cái)政局主持編制預(yù)算工作，這是我國(guó)歷史上第一次編制國(guó)家預(yù)算。當(dāng)時(shí)程序是首先由各省報(bào)告，然后由度支部（相稱(chēng)于現(xiàn)在的財(cái)政部）加以審核，資政院加以修正，奏請(qǐng)施行。與此同時(shí)，又?jǐn)M定《預(yù)算冊(cè)式及例言》，以每年正月初一到十二月底為預(yù)算年度，預(yù)算冊(cè)內(nèi)先列歲入，后列歲出，各分“經(jīng)?！迸c“臨時(shí)”兩門(mén)，門(mén)內(nèi)分類(lèi)，類(lèi)下分款，款下分項(xiàng)，項(xiàng)下分子目。預(yù)算歲入重要涉及：田賦、鹽茶課稅、洋關(guān)稅、常關(guān)稅、正雜各稅等十類(lèi)。預(yù)算歲出重要涉及：行政費(fèi)、財(cái)政費(fèi)、軍政費(fèi)、交通費(fèi)、民政費(fèi)、司法費(fèi)、教育費(fèi)、各省應(yīng)繳賠款、洋款等十九類(lèi)。預(yù)算雖形似統(tǒng)一，事實(shí)上，由于清政府統(tǒng)治已搖搖欲墜，各省形成割據(jù)狀態(tài)，財(cái)政并未統(tǒng)一，僅僅是各省數(shù)字的拼湊而形成的賬面統(tǒng)一，19發(fā)生辛亥革命，推翻了清政府，成果是僅有預(yù)算而無(wú)決算。即使如此，它仍不失為我國(guó)第一部國(guó)家預(yù)算。后來(lái)，北洋軍閥和國(guó)民黨政府也有它的國(guó)家預(yù)算，這屬于半封建、半殖民地性質(zhì)的預(yù)算。舊中國(guó)的國(guó)家預(yù)算是為當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治階級(jí)服務(wù)的。（四）新中國(guó)國(guó)家預(yù)算的產(chǎn)生新中國(guó)成立前，各革命根據(jù)地曾編制各地的預(yù)算，但由于戰(zhàn)時(shí)客觀條件的限制，在根據(jù)地被敵人分割的狀況下，不可能建立統(tǒng)一的國(guó)家預(yù)算。新中國(guó)成立之后，在《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同大綱》中規(guī)定：“建立國(guó)家預(yù)算決算制度”。中央人民政府根據(jù)以上規(guī)定著手編制1950年財(cái)政收支概算草案，即新中國(guó)第一種預(yù)算。1949年12月12日在中央人民政府第四次會(huì)議上，財(cái)政部長(zhǎng)薄一波作了《有關(guān)1950年財(cái)政收支概算編成的報(bào)告》，中央人民政府同意了這個(gè)概算草案。毛澤東主席出席這次會(huì)議并指出：“國(guó)家的預(yù)算是一種重大的問(wèn)題，里面反映著整個(gè)國(guó)家的政策，由于它規(guī)定政府活動(dòng)的范疇和方向”，由此明確了國(guó)家預(yù)算的性質(zhì)和任務(wù)。1950年政務(wù)院通過(guò)了《有關(guān)統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》，據(jù)此統(tǒng)一了國(guó)家財(cái)政收支。1951年8月，政務(wù)院公布了《預(yù)算決算暫行條例》，規(guī)定了國(guó)家預(yù)算的組織體系，各級(jí)政府的預(yù)算權(quán)，各級(jí)預(yù)算的編制、審查、核定與執(zhí)行的程序，決算的報(bào)批與審定程序，從此建立了國(guó)家預(yù)算制度。（五）國(guó)家預(yù)算產(chǎn)生和發(fā)展的基本因素1．資本主義生產(chǎn)方式的出現(xiàn)是國(guó)家預(yù)算產(chǎn)生的根本因素從西方國(guó)家看，資本主義生產(chǎn)方式的出現(xiàn)使得資產(chǎn)階級(jí)形成為一股強(qiáng)大的政治力量，這股政治力量規(guī)定限制皇權(quán)，保護(hù)私人資本，具體要通過(guò)議會(huì)掌握國(guó)家財(cái)政權(quán)，通過(guò)編制和審核財(cái)政收支計(jì)劃的方式控制國(guó)家全部財(cái)政收支。從中國(guó)看，由于資本主義生產(chǎn)方式的發(fā)展，帝國(guó)主義國(guó)家日漸感到國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的狹小，往往采用軍事擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)侵略的方式來(lái)擴(kuò)大市場(chǎng)容量，使中國(guó)淪為半封建半殖民地國(guó)家，由此，促成了舊中國(guó)國(guó)家預(yù)算的產(chǎn)生。國(guó)家預(yù)算作為一種法律制度規(guī)定的形式，屬于上層建筑的范疇，反映了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的狀況，同時(shí)又能增進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。新興資產(chǎn)階級(jí)的出現(xiàn)，有力地增進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，正如馬克思、恩格斯指出：“資產(chǎn)階級(jí)在它的不到一百年的階級(jí)統(tǒng)治中所發(fā)明的生產(chǎn)力，比過(guò)去一切世代發(fā)明的全部生產(chǎn)力還要多，還要大”。但在資產(chǎn)階級(jí)出現(xiàn)的早期，由于本身力量的單薄，仍然依附于封建統(tǒng)治階級(jí)和為封建國(guó)家承當(dāng)納稅義務(wù)。國(guó)家預(yù)算的產(chǎn)生既是資產(chǎn)階級(jí)與封建統(tǒng)治階級(jí)斗爭(zhēng)的成果，同時(shí)在推翻封建統(tǒng)治階級(jí)的斗爭(zhēng)過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。國(guó)家預(yù)算制度的逐步確立，無(wú)疑增進(jìn)了商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和資本的積累。2．加強(qiáng)財(cái)政管理和監(jiān)督是國(guó)家預(yù)算發(fā)展的決定性因素國(guó)家預(yù)算產(chǎn)生后，又因財(cái)政管理和監(jiān)督的需要而得以進(jìn)一步發(fā)展。隨著社會(huì)生產(chǎn)力水平的提高，財(cái)政分派規(guī)模日益擴(kuò)大，財(cái)政收支項(xiàng)目逐步增加，收支之間的關(guān)系也日益復(fù)雜，財(cái)政收支的發(fā)展變化客觀上規(guī)定加強(qiáng)其管理和監(jiān)督，以確?；I集和運(yùn)用國(guó)家資金的合理性、科學(xué)性。國(guó)家預(yù)算是加強(qiáng)財(cái)政管理和監(jiān)督的有效工具，由于國(guó)家預(yù)算制度確實(shí)立，規(guī)定了統(tǒng)一的收支科目和計(jì)量單位，便于權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的審核、監(jiān)督，為科學(xué)、有效的財(cái)政管理和監(jiān)督工作奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)代國(guó)家預(yù)算制度已形成為復(fù)雜的體系，反映了加強(qiáng)財(cái)政管理和監(jiān)督的客觀需要。3.財(cái)政分派的貨幣化是國(guó)家預(yù)算產(chǎn)生的必要條件商品經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展，貨幣關(guān)系滲入到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全部領(lǐng)域，使財(cái)政分派能夠完全以貨幣形式進(jìn)行。只有在財(cái)政分派貨幣化的條件下，才干對(duì)全部財(cái)政收支事先進(jìn)行具體的計(jì)量，并反映在統(tǒng)一的平衡表中。三、國(guó)家預(yù)算的基本特性國(guó)家預(yù)算作為一種獨(dú)立的財(cái)政范疇，從產(chǎn)生到發(fā)展為當(dāng)代國(guó)家預(yù)算，其內(nèi)涵不停充實(shí)，形成了區(qū)別于其它財(cái)政范疇的特性。（一）預(yù)測(cè)性國(guó)家預(yù)算是一定時(shí)期財(cái)政收入與支出數(shù)的估算表，最典型的為年度財(cái)政收支計(jì)劃。計(jì)劃含有預(yù)測(cè)性，國(guó)家預(yù)算的預(yù)測(cè)性指國(guó)家通過(guò)編制預(yù)算對(duì)財(cái)政收支規(guī)模、收入來(lái)源和支出用途作出事前的預(yù)計(jì)和構(gòu)想。普通在本預(yù)算年度結(jié)束以前，需要對(duì)下一年度的財(cái)政收支作出預(yù)測(cè)，編制出預(yù)算收支計(jì)劃，進(jìn)行收支對(duì)比，進(jìn)而研究對(duì)策。計(jì)劃與實(shí)際與否相符并能否實(shí)現(xiàn)，取決于預(yù)測(cè)的科學(xué)性和民主化程度，也受預(yù)算執(zhí)行中客觀條件變化，以及預(yù)算管理水平和預(yù)算管理手段的影響。提高預(yù)測(cè)性的精確度是完善國(guó)家預(yù)算管理的基礎(chǔ)。（二）法定性國(guó)家預(yù)算與普通的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃不同，它必須通過(guò)法定程序，并最后成為一項(xiàng)法律文獻(xiàn)。國(guó)家預(yù)算的法定性是指國(guó)家預(yù)算的成立及執(zhí)行成果要通過(guò)立法機(jī)關(guān)審查同意，經(jīng)立法機(jī)關(guān)審批的國(guó)家預(yù)算含有法律效力。我國(guó)《憲法》和《預(yù)算法》明確規(guī)定各級(jí)人民代表大會(huì)有審查同意本級(jí)預(yù)算的職權(quán)。各級(jí)預(yù)算擬定的各項(xiàng)收支指標(biāo)經(jīng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)審查同意后下達(dá)，含有法律強(qiáng)制性，各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位都必須維護(hù)國(guó)家預(yù)算嚴(yán)肅性、權(quán)威性，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，并確保預(yù)算收支任務(wù)的圓滿實(shí)現(xiàn)；非經(jīng)法定程序，任何地方、單位和個(gè)人均不得私自變化同意的預(yù)算；如需調(diào)節(jié)預(yù)算，必須報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查同意。（三）集中性為了從資金上確保明現(xiàn)國(guó)家職能、滿足社會(huì)共同性的需要，國(guó)家必須通過(guò)預(yù)算安排，集中財(cái)政資金，統(tǒng)籌資金的使用。國(guó)家預(yù)算是國(guó)家集中分派財(cái)政資金的手段，國(guó)家預(yù)算資金即為國(guó)家集中性的財(cái)政資金。國(guó)家預(yù)算的規(guī)模、來(lái)源、去向、收支構(gòu)造比例和平衡狀況，要從國(guó)家整體利益出發(fā)進(jìn)行統(tǒng)籌安排。預(yù)算收入必須及時(shí)、足額地繳入國(guó)庫(kù)，任何部門(mén)、單位或個(gè)人不能坐支、挪用；各地區(qū)、部門(mén)、單位必須按照預(yù)算規(guī)定的數(shù)額、用途等使用資金，不得各行其是。（四）完整性國(guó)家預(yù)算的內(nèi)容應(yīng)包含國(guó)家在推行職能中產(chǎn)生的各項(xiàng)財(cái)政收支，以體現(xiàn)國(guó)家的整體工作安排，綜合反映政府活動(dòng)的全貌，使預(yù)算成為國(guó)家各項(xiàng)收支的聚集點(diǎn)和樞紐。為了綜合反映政府收支活動(dòng)的全貌，預(yù)算應(yīng)當(dāng)涉及一切收支，并以總額列入預(yù)算，不應(yīng)當(dāng)以收抵支，只列入收支相抵后的凈額。國(guó)家預(yù)算比其它財(cái)政環(huán)節(jié)涉及的范疇要廣泛得多，例如工商稅收計(jì)劃、基本建設(shè)撥款計(jì)劃等，均屬于財(cái)政的單項(xiàng)收支計(jì)劃，而這些單項(xiàng)收支，既是國(guó)家預(yù)算的構(gòu)成部分，又受?chē)?guó)家預(yù)算的制約。（五）循環(huán)性預(yù)算收支的起訖時(shí)間普通為一年。在預(yù)算年度內(nèi)，預(yù)算工作的程序準(zhǔn)時(shí)序普通涉及預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行和決算等環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)在年度內(nèi)依次遞進(jìn)，并在年度之間循環(huán)往復(fù)。諸多國(guó)家除編制年度預(yù)算外，還編制5年或的中長(zhǎng)久預(yù)算，以指導(dǎo)中長(zhǎng)久的財(cái)政工作并調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)周期的運(yùn)行，但法定預(yù)算仍以年度為時(shí)限。馬克思說(shuō)：“預(yù)算只但是是國(guó)家本年度預(yù)期收入和支出的一覽表，它是以上一年度的財(cái)政經(jīng)驗(yàn)即平衡表為根據(jù)的”。這闡明國(guó)家預(yù)算應(yīng)當(dāng)有年度性，即按年度編制財(cái)政收支一覽表，同時(shí)闡明當(dāng)年預(yù)算要以上年度預(yù)算執(zhí)行狀況為根據(jù)，含有可靠性。（六）公開(kāi)性普通而言，私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在隱私或商業(yè)秘密，只需向利益有關(guān)主體提供必要的信息，除法律有規(guī)定外，不必向社會(huì)公開(kāi)。公共經(jīng)濟(jì)行為涉及全體民眾的利益，除涉及國(guó)家安全的內(nèi)容外，其它應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)。在當(dāng)代國(guó)家，國(guó)家預(yù)算是社會(huì)公眾和政府之間委托代理關(guān)系的一種反映，換言之，預(yù)算能夠理解為政府代理公共事務(wù)所需財(cái)力資源及其配備的一種契約，這種契約是以法律文書(shū)方式形成的權(quán)責(zé)合約，因此，預(yù)算內(nèi)容必須明確、公開(kāi)、透明，方便于社會(huì)公眾及其代表能理解、審查和監(jiān)督；同時(shí)，政府預(yù)算收支計(jì)劃的制訂、執(zhí)行以及決算的全過(guò)程也應(yīng)向公眾公開(kāi)，普通是采用向權(quán)力機(jī)構(gòu)提交預(yù)算報(bào)告的形式論述預(yù)算編制的根據(jù)，執(zhí)行過(guò)程中為確保政府預(yù)算實(shí)現(xiàn)而采用的方法，同時(shí)報(bào)告上一年度政府預(yù)算的執(zhí)行狀況和成果，即決算，預(yù)算及決算經(jīng)審議通過(guò)后還要由新聞媒介向社會(huì)公布。四、預(yù)算年度預(yù)算年度又稱(chēng)財(cái)政年度或會(huì)計(jì)年度，指的是編制和執(zhí)行預(yù)算所根據(jù)的法定時(shí)限或預(yù)算的使用期限，體現(xiàn)預(yù)算的時(shí)效性。預(yù)算年度普通為一年，但各國(guó)預(yù)算年度的起止日期不盡一致，可分為歷年制和跨年制兩種。（一）影響預(yù)算年度選擇的因素一國(guó)預(yù)算年度起止日期受該國(guó)的國(guó)情、歷史、傳統(tǒng)習(xí)慣等的影響，重要考慮國(guó)會(huì)會(huì)期、稅收與工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性、宗教和習(xí)俗等因素。預(yù)算年度的擬定要考慮立法機(jī)構(gòu)召開(kāi)會(huì)議的時(shí)間，財(cái)政收支的季節(jié)因素也影響預(yù)算年度起止日期的選擇，這在那些財(cái)政收入長(zhǎng)久依賴(lài)于農(nóng)業(yè)的國(guó)家體現(xiàn)得尤為明顯，由于預(yù)算安排要與農(nóng)業(yè)種植和收成季節(jié)相適應(yīng)。另外，某些原來(lái)屬于殖民地或附屬?lài)?guó)的國(guó)家，其預(yù)算年度的起止日期普通受其宗主國(guó)做法的影響，在獨(dú)立后仍然采用原來(lái)的預(yù)算年度起止日期。（二）歷年制和跨年制歷年制是按公歷年度計(jì)，國(guó)家預(yù)算年度起止時(shí)間與公歷年一致，即從公歷1月1日起至12月31日止?，F(xiàn)在，世界多數(shù)國(guó)家的預(yù)算采用歷年制，如法國(guó)、德國(guó)、意大利、挪威、瑞士、荷蘭等國(guó)。跨年制是指一種預(yù)算年度跨越兩個(gè)公歷年度，但總時(shí)長(zhǎng)仍等于一種日歷年度。世界上也有不少?lài)?guó)家的預(yù)算年度采用跨年制，其起止日期選擇重要有三類(lèi)：一是以英國(guó)、日本、印度為代表，從當(dāng)年4月1日起至第二年3月31日止。二是以瑞典、澳大利亞、喀麥隆為代表，從7月1日至第二年6月30日止。三是以美國(guó)、泰國(guó)為代表，從10月1日至第二年9月30日。普通來(lái)說(shuō)，一國(guó)中各級(jí)次政府預(yù)算年度的選擇是一致的，但也有例外，如美國(guó)，不同級(jí)次政府的預(yù)算年度并不都一致。美國(guó)聯(lián)邦政府的預(yù)算年度始于10月1日，各州的預(yù)算年度不盡相似，大多數(shù)州始于7月1日，新澤西州始于1月1日，紐約州從4月1日開(kāi)始，得克薩斯州始于9月1日，在同一種州內(nèi)，州與地方政府以及地方政府之間的預(yù)算年度也不完全相似。不僅預(yù)算年度的起止時(shí)間不一致，并且預(yù)算時(shí)間的長(zhǎng)度也不同，聯(lián)邦和大多數(shù)州及地方政府實(shí)施一年期預(yù)算，但有20個(gè)州采用兩年期預(yù)算。五、國(guó)家預(yù)算體系（一）各級(jí)政府預(yù)算國(guó)家預(yù)算按政府級(jí)次可分為中央預(yù)算和地方預(yù)算，各級(jí)政府預(yù)算是由各該級(jí)政府組織體系的有關(guān)預(yù)算匯總而成的。我國(guó)實(shí)施一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，各級(jí)政府預(yù)算由同級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)代表本級(jí)政府匯總編制的，故稱(chēng)為財(cái)政總預(yù)算?，F(xiàn)在，我國(guó)從中央到地方設(shè)立中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（設(shè)區(qū)的市、自治州）、縣（自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）五級(jí)預(yù)算。不含有設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)），經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府?dāng)M定，能夠暫不設(shè)立預(yù)算?？h級(jí)以上地方政府的派出機(jī)關(guān)，根據(jù)本級(jí)政府授權(quán)進(jìn)行預(yù)算管理活動(dòng)，但不作為一級(jí)預(yù)算。1．中央預(yù)算。中央預(yù)算是經(jīng)法定程序同意的中央政府財(cái)政收支計(jì)劃。我國(guó)的中央預(yù)算是由財(cái)政部代表中央政府（國(guó)務(wù)院）匯編的、經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)審批通過(guò)的財(cái)政收支計(jì)劃。中央預(yù)算由中央各主管部門(mén)的行政單位預(yù)算、事業(yè)單位預(yù)算、公司財(cái)務(wù)計(jì)劃、基本建設(shè)財(cái)務(wù)計(jì)劃、國(guó)庫(kù)和稅收計(jì)劃等匯總而成。2．地方預(yù)算。地方預(yù)算是經(jīng)法定程序同意的、除中央預(yù)算以外的地方各級(jí)政府財(cái)政收支計(jì)劃的統(tǒng)稱(chēng)，在我國(guó)涉及省級(jí)及其下列的四級(jí)預(yù)算。地方各級(jí)預(yù)算由地方本級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)代表同級(jí)政府匯編，根據(jù)其涵蓋的范疇、級(jí)次又分為本級(jí)預(yù)算和總預(yù)算。各級(jí)政府的本級(jí)預(yù)算由同級(jí)各主管部門(mén)匯總的其直屬行政單位預(yù)算、事業(yè)單位預(yù)算、公司財(cái)務(wù)計(jì)劃、基建財(cái)務(wù)計(jì)劃等匯編而成，是反映本級(jí)政府財(cái)政收支的計(jì)劃。各級(jí)地方總預(yù)算由本級(jí)政府預(yù)算及所屬的下級(jí)總預(yù)算匯總而成，是反映本級(jí)行政區(qū)域范疇內(nèi)政府財(cái)政收支的計(jì)劃。如省總預(yù)算由省本級(jí)預(yù)算及所屬市、縣總預(yù)算匯總而成；設(shè)區(qū)的市、自治州總預(yù)算由市、州本級(jí)預(yù)算及所屬縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)總預(yù)算匯總構(gòu)成；縣總預(yù)算由縣本級(jí)預(yù)算及所屬鄉(xiāng)、鎮(zhèn)總預(yù)算匯總構(gòu)成。國(guó)家預(yù)算涉及中央預(yù)算和地方總預(yù)算，地方總預(yù)算由各省（直轄市、自治區(qū)）級(jí)總預(yù)算匯總編制而成。（二）機(jī)構(gòu)預(yù)算此處的機(jī)構(gòu)重要是指支出財(cái)政資金、推行政府公共管理職能的機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)預(yù)算重要是使用公共財(cái)力的組織所編制的預(yù)算，涉及部門(mén)預(yù)算和單位預(yù)算。為了有效推行公共職能，政府組織體系普通實(shí)施科層制，形成諸多相對(duì)獨(dú)立又緊密聯(lián)系的組織體。政府體系中需要設(shè)立推行不同職責(zé)的部門(mén)，如中央政府設(shè)立教育部、民政部等職能部門(mén)；部門(mén)內(nèi)設(shè)立一定的行政、事業(yè)單位，如教育部下屬的高等院校，對(duì)應(yīng)在財(cái)政預(yù)算中，形成了部門(mén)預(yù)算和單位預(yù)算的范疇。1．部門(mén)預(yù)算。部門(mén)預(yù)算是反映一級(jí)政府中一定部門(mén)（含直屬單位）全部財(cái)力的年度配備計(jì)劃。部門(mén)預(yù)算由各該部門(mén)所屬各單位預(yù)算匯總編制而成。這里的部門(mén)指的是與本級(jí)財(cái)政直接發(fā)生預(yù)算繳撥款關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、政黨組織和社會(huì)團(tuán)體；直屬單位指的是與本級(jí)財(cái)政直接發(fā)生預(yù)算繳撥款關(guān)系的公司和事業(yè)單位。部門(mén)預(yù)算是所轄單位預(yù)算匯編而成的匯總預(yù)算，部門(mén)預(yù)算的基本單元是單位預(yù)算。2．單位預(yù)算。單位預(yù)算是指各部門(mén)下屬的機(jī)關(guān)、團(tuán)體和企事業(yè)單位的年度財(cái)力配備計(jì)劃，它以資金收支形式反映預(yù)算單位的多個(gè)活動(dòng)。具體而言，單位預(yù)算是由行政事業(yè)單位根據(jù)其職責(zé)、工作任務(wù)和發(fā)展計(jì)劃編制的、并通過(guò)規(guī)定程序同意的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，它不僅反映預(yù)算單位與財(cái)政之間的資金領(lǐng)撥繳銷(xiāo)關(guān)系，并且反映行政或事業(yè)活動(dòng)的規(guī)模和方向，是對(duì)單位一定時(shí)期財(cái)務(wù)收支規(guī)模、構(gòu)造、資金來(lái)源和去向所作的預(yù)計(jì)。根據(jù)與某一級(jí)政府預(yù)算發(fā)生的經(jīng)費(fèi)領(lǐng)報(bào)關(guān)系，我國(guó)將預(yù)算單位分為一級(jí)預(yù)算單位、二級(jí)預(yù)算單位和基層預(yù)算單位。一級(jí)預(yù)算單位，又稱(chēng)主管預(yù)算單位，是指與同級(jí)政府預(yù)算直接發(fā)生資金繳撥款關(guān)系的單位；二級(jí)預(yù)算單位是與主管預(yù)算單位發(fā)生資金繳撥款關(guān)系的單位；基層預(yù)算單位是與二級(jí)預(yù)算單位或主管預(yù)算單位發(fā)生資金繳撥款關(guān)系的單位。在我國(guó)，單位預(yù)算的主體普通是行政單位和事業(yè)單位。行政單位是依靠國(guó)家政治權(quán)力而為社會(huì)提供公共商品和服務(wù)的組織，其職能重要是進(jìn)行政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理。事業(yè)單位是指由政府同意設(shè)立、根據(jù)其業(yè)務(wù)范疇為社會(huì)提供特定公共商品和服務(wù)的非營(yíng)利組織。部門(mén)預(yù)算位居承上啟下的地位，單位預(yù)算是匯編部門(mén)預(yù)算的基礎(chǔ)，部門(mén)預(yù)算是編制政府本級(jí)預(yù)算的基礎(chǔ)，各級(jí)部門(mén)預(yù)算通過(guò)匯總后編制成各該級(jí)財(cái)政總預(yù)算，因此，部門(mén)預(yù)算對(duì)整個(gè)政府預(yù)算體系含有重要的作用。五、國(guó)家預(yù)算的功效（一）國(guó)家預(yù)算是國(guó)家集中和分派資金的重要手段國(guó)家以預(yù)算形式集中了相稱(chēng)數(shù)量的、以貨幣體現(xiàn)的社會(huì)資源，用以滿足公共需要，預(yù)算活動(dòng)體現(xiàn)了財(cái)政集中和分派資金的基本過(guò)程。首先，國(guó)家通過(guò)稅收、公司收入、公債等手段把分散在各地區(qū)、部門(mén)、公司和個(gè)人手中的一部分國(guó)民收入集中起來(lái)，形成預(yù)算收入，為滿足各項(xiàng)公共需要奠定物質(zhì)基礎(chǔ)；另首先，通過(guò)預(yù)算支出的安排，維持國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，增進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提高人民生活水平。因此，國(guó)家預(yù)算資金的來(lái)源和去向反映財(cái)政分派活動(dòng)的主體部分，并在一定程度上反映國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)模、構(gòu)造、速度和效益水平。（二）國(guó)家預(yù)算是保障公共商品供應(yīng)所需資源的重要工具公共商品含有非競(jìng)爭(zhēng)、非排他性，市場(chǎng)不能有效地提供，需要公共部門(mén)對(duì)其供應(yīng)配備資源。事實(shí)上，國(guó)家以預(yù)算預(yù)算形式集中資金只是手段，而保障公共商品提供的需要才是其基本目的。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同歷史時(shí)期，社會(huì)對(duì)公共商品需求的規(guī)模和構(gòu)造會(huì)有差別，國(guó)家預(yù)算對(duì)資金的分派，反映了不同時(shí)期國(guó)家在解決公共供應(yīng)和非公共供應(yīng)，以及公共供應(yīng)內(nèi)部各類(lèi)關(guān)系上的安排，或者說(shuō)，國(guó)家預(yù)算的規(guī)模大致反映了一定時(shí)期公共供應(yīng)的總體狀況，而預(yù)算支出的構(gòu)造比例、去向用途則反映國(guó)家提供的公共商品及服務(wù)的基本構(gòu)成。（三）國(guó)家預(yù)算是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)施計(jì)劃管理的重要方式通過(guò)計(jì)劃來(lái)指導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)是當(dāng)代國(guó)家的普遍做法?，F(xiàn)在，我國(guó)每年編制“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，每五年編制“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃”，這是國(guó)家對(duì)規(guī)劃期間國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所作的全方面安排和布署，用以引導(dǎo)和調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)。國(guó)家預(yù)算與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的制訂和實(shí)施含有親密關(guān)系，首先，國(guó)家預(yù)算為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的貫徹提供財(cái)力保障，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃各項(xiàng)指標(biāo)的安排要受政府財(cái)力的制約，無(wú)論在編制還是實(shí)施國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，都必須考慮財(cái)力的可能。另首先，國(guó)家預(yù)算本身就是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的有機(jī)構(gòu)成部分，是國(guó)家的“財(cái)力規(guī)劃”，預(yù)算編制必須以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，與之協(xié)調(diào)、銜接，達(dá)成人力、物力、財(cái)力的平衡。只有這兩方面達(dá)成統(tǒng)一，才干使國(guó)家規(guī)劃落到實(shí)處。（四）國(guó)家預(yù)算是國(guó)家進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要杠桿在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，國(guó)家預(yù)算含有“穩(wěn)定器”和“調(diào)節(jié)器”的功效，是國(guó)家進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要杠桿。預(yù)算調(diào)控重要從三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)：一是調(diào)節(jié)社會(huì)總供需；總量調(diào)控是宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容，預(yù)算收支直接或間接影響社會(huì)總供需，預(yù)算收入規(guī)模影響民間部門(mén)的產(chǎn)出和需求水平，預(yù)算支出則構(gòu)成社會(huì)需求的一部分，并制約供應(yīng)水平，無(wú)論預(yù)算收入還是支出，都含有乘數(shù)效應(yīng)，收支規(guī)模及對(duì)應(yīng)關(guān)系變化會(huì)帶來(lái)總供需關(guān)系的對(duì)應(yīng)變化，因此，國(guó)家可根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，通過(guò)調(diào)節(jié)預(yù)算收支規(guī)模及對(duì)應(yīng)關(guān)系，影響社會(huì)總供需關(guān)系，使之實(shí)現(xiàn)平衡。二是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)構(gòu)造；預(yù)算收支含有構(gòu)造效應(yīng)，收支構(gòu)造的變化會(huì)引發(fā)經(jīng)濟(jì)構(gòu)造的對(duì)應(yīng)變化，例如，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一定時(shí)期，通過(guò)國(guó)家預(yù)算支出的安排，確保農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位、保障基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)建設(shè)的投入，支持“瓶頸”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，能夠增進(jìn)生產(chǎn)要素的合理配備，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)構(gòu)造，提高經(jīng)濟(jì)效益。三是增進(jìn)社會(huì)公平；涉及通過(guò)預(yù)算管理體制的合理設(shè)計(jì)對(duì)的解決中央和地方、地方與地方之間的關(guān)系，合理分派財(cái)力，縮小地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距；通過(guò)稅收和支出調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間的利益關(guān)系，緩和分派上的矛盾；通過(guò)社會(huì)保障的安排使老有所養(yǎng)、病有所治、難有所幫，增進(jìn)社會(huì)和諧。（五）國(guó)家預(yù)算是國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)的反映器國(guó)家預(yù)算活動(dòng)聯(lián)系面廣、綜合性強(qiáng)，預(yù)算的一收一支涉及到一系列的經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為，不僅反映政府活動(dòng)的范疇和方向，并且反映經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展各方面的狀況。在預(yù)算的編制和執(zhí)行中，國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)、各有關(guān)企事業(yè)單位、國(guó)家金庫(kù)以及財(cái)政部門(mén)內(nèi)各職能機(jī)構(gòu)，都要按規(guī)定向財(cái)政預(yù)算部門(mén)及時(shí)報(bào)告狀況，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的各項(xiàng)指標(biāo)都會(huì)直接或間接地反映到預(yù)算上來(lái)，從而形成一種以預(yù)算部門(mén)為中心的四通八達(dá)、反映敏捷的信息系統(tǒng)，使得預(yù)算管理工作成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)的觀察哨。預(yù)算收入反映國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和經(jīng)濟(jì)效益水平，預(yù)算支出反映各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的基本狀況。因此，通過(guò)國(guó)家預(yù)算的編制和執(zhí)行，能夠掌握國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的態(tài)勢(shì)，發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題，及時(shí)采用對(duì)策方法，增進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、健康、快速發(fā)展。（六）國(guó)家預(yù)算是國(guó)家實(shí)施民主管理的重要形式當(dāng)代國(guó)家普通實(shí)施代議民主制，由議會(huì)代表社會(huì)公眾行使立法權(quán)并監(jiān)督政府運(yùn)行。國(guó)家預(yù)算由議會(huì)審議、同意并監(jiān)督政府執(zhí)行，是國(guó)家實(shí)施民主管理的重要形式。國(guó)家提高什么樣的公共商品和服務(wù)，提供多大規(guī)模的公共商品和服務(wù)，應(yīng)當(dāng)取決于社會(huì)公眾的偏好，根據(jù)社會(huì)公眾的需求加以決定。國(guó)家預(yù)算以價(jià)值形式反映由政府組織的公共供應(yīng)規(guī)模和構(gòu)成，由議會(huì)審議和同意國(guó)家預(yù)算，事實(shí)上是將公共供應(yīng)的決定權(quán)由議會(huì)這一代表社會(huì)公眾利益的機(jī)構(gòu)來(lái)行使。議會(huì)審議國(guó)家預(yù)算的過(guò)程，也是歸集和反映社會(huì)公共偏好的過(guò)程，而對(duì)預(yù)算的同意，則是公民意志的體現(xiàn)。同時(shí)，議會(huì)和社會(huì)公眾有權(quán)力對(duì)政府執(zhí)行國(guó)家預(yù)算的狀況進(jìn)行監(jiān)督檢查，政府也有義務(wù)向前者報(bào)告有關(guān)的狀況。第二節(jié)國(guó)家預(yù)算管理概要一、國(guó)家預(yù)算管理的概念國(guó)家預(yù)算管理是國(guó)家依法對(duì)公共財(cái)力的籌集、分派、使用進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的活動(dòng)，其基本目的是合理編制預(yù)算、有效完畢預(yù)算收支任務(wù)和提高預(yù)算資金運(yùn)行效率。國(guó)家預(yù)算管理的基本要素以下：1．國(guó)家預(yù)算管理的主體是國(guó)家。國(guó)家預(yù)算管理的主體是由有關(guān)機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成的國(guó)家組織體系，具體涉及政府行政、立法、審計(jì)等組織的預(yù)算行為。在我國(guó)則由各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、政府、財(cái)政、部門(mén)等行使對(duì)應(yīng)的管理職權(quán)。2．國(guó)家預(yù)算管理的對(duì)象是公共財(cái)力的運(yùn)行。國(guó)家預(yù)算管理的對(duì)象是以預(yù)算資金為主的公共財(cái)力籌集、分派和使用等全部運(yùn)動(dòng)過(guò)程和成果。對(duì)此規(guī)定：一是主動(dòng)組織預(yù)算收入，確保收入任務(wù)的實(shí)現(xiàn)；二是妥善安排各項(xiàng)預(yù)算支出，及時(shí)撥付預(yù)算資金；三是在收支過(guò)程中，量入為出，努力做到收支的平衡。另外，預(yù)算管理活動(dòng)也貫穿于由預(yù)算編審、執(zhí)行和決算等工作各環(huán)節(jié)所構(gòu)成的全過(guò)程。3．國(guó)家預(yù)算管理的根據(jù)是法規(guī)。國(guó)家預(yù)算管理的根據(jù)是國(guó)家的有關(guān)法律法規(guī)及方針政策，特別是通過(guò)審批后成立的年度預(yù)算法案和《預(yù)算法》，以此使預(yù)算資金的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督納入法治軌道，做到依法理財(cái)，依法治財(cái)。二、國(guó)家預(yù)算管理的地位在國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理中，財(cái)政管理屬于以國(guó)家為主體對(duì)國(guó)民收入分派進(jìn)行的管理，并且是收入分派管理的主導(dǎo)；國(guó)家預(yù)算是國(guó)家財(cái)政體系的重要構(gòu)成部分，并位居核心地位。（一）國(guó)家預(yù)算管理是財(cái)政管理的核心財(cái)政管理由預(yù)算管理、稅收管理、行政事業(yè)和國(guó)有公司財(cái)務(wù)管理、國(guó)家投資管理、預(yù)算外資金管理等各部分構(gòu)成，各項(xiàng)管理要互相銜接配套、協(xié)調(diào)運(yùn)行，才干確保管理的有效性。在財(cái)政的各項(xiàng)管理中，預(yù)算管理是財(cái)政管理的核心，而其它管理則是財(cái)政管理的基礎(chǔ)。這是由于國(guó)家預(yù)算在財(cái)政分派活動(dòng)中起到樞紐性作用，各項(xiàng)稅收構(gòu)成預(yù)算收入的主體，國(guó)有公司純收入是預(yù)算收入的重要來(lái)源，國(guó)家預(yù)算對(duì)行政事業(yè)和國(guó)防等部門(mén)供應(yīng)資金，預(yù)算外資金很大程度上依附于國(guó)家預(yù)算，預(yù)算管理體制是財(cái)政管理體制的中心環(huán)節(jié)，等等。因此，抓住國(guó)家預(yù)算管理這個(gè)核心，就能夠帶動(dòng)或推動(dòng)整個(gè)財(cái)政管理。對(duì)的發(fā)揮國(guó)家預(yù)算管理的核心作用，規(guī)定對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，綜合協(xié)調(diào)，不僅要考慮預(yù)算收支本身的平衡，也要考慮預(yù)算內(nèi)外收支的綜合平衡；不僅要考慮中央預(yù)算的需要，也要考慮地方預(yù)算的需要；不僅要考慮國(guó)家預(yù)算集中資金的需要，也要考慮公司和個(gè)人的承受能力；不僅要考慮經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域的資金需要，也要考慮社會(huì)活動(dòng)及國(guó)防等領(lǐng)域的資金需要。（二）國(guó)家預(yù)算管理是綜合財(cái)力管理的重要構(gòu)成部分國(guó)家綜合財(cái)力管理涉及國(guó)家預(yù)算管理、預(yù)算外資金管理、金融資金管理、民間財(cái)力管理、對(duì)外收支管理等內(nèi)容，國(guó)家預(yù)算管理是其中的重要構(gòu)成部分，并且與其它方面的管理含有親密聯(lián)系。預(yù)算外資金是政府財(cái)力在預(yù)算之外進(jìn)行的體外循環(huán)，國(guó)家預(yù)算與與金融活動(dòng)、民間資金運(yùn)動(dòng)以及對(duì)外收支又有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，如財(cái)政性存款是銀行信貸資金的重要來(lái)源，信貸資金投向是稅源建設(shè)的重要支撐；由預(yù)算資金安排的政府投資引導(dǎo)民間資金流向；對(duì)外收支狀況影響國(guó)家的財(cái)政收支狀況，等等。因此，加強(qiáng)國(guó)家預(yù)算管理，對(duì)提高國(guó)家綜合財(cái)力管理水平含有引導(dǎo)和增進(jìn)作用。三、國(guó)家預(yù)算管理的原則國(guó)家預(yù)算管理的原則是指國(guó)家預(yù)算管理活動(dòng)中應(yīng)遵照的指導(dǎo)思想和方針，它反映預(yù)算管理的客觀規(guī)律和基本規(guī)定。（一）預(yù)算體制原則1．統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理。這是由我國(guó)的基本政治、經(jīng)濟(jì)制度和國(guó)情所決定的。預(yù)算管理體制的核心是解決集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，關(guān)系國(guó)家整體利益的預(yù)算管理權(quán)限和國(guó)家的重要財(cái)力應(yīng)集中在中央，以確保國(guó)家重大方針、政策、法規(guī)的統(tǒng)一性和宏觀調(diào)控的需要。同時(shí)，賦予地方一定的預(yù)算管理權(quán)，地方各級(jí)政府應(yīng)有權(quán)根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)制訂本地區(qū)的預(yù)算管理方法，地方預(yù)算由本級(jí)人民代表大會(huì)審議通過(guò)，地方擁有必要的財(cái)力滿足地方的財(cái)政需要。2．權(quán)責(zé)統(tǒng)一。這里的“責(zé)”是指各級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職責(zé)和任務(wù)，即事權(quán)。各級(jí)政府間的事權(quán)劃分是財(cái)權(quán)、財(cái)力劃分的前提和根據(jù)，事權(quán)決定財(cái)權(quán)，又以財(cái)權(quán)作確保。只有事權(quán)沒(méi)有財(cái)權(quán)，事權(quán)無(wú)法貫徹；只有財(cái)權(quán)沒(méi)有事權(quán)，財(cái)權(quán)難以約束。權(quán)責(zé)統(tǒng)一重要解決一級(jí)政府的財(cái)政權(quán)利與財(cái)政責(zé)任的合理結(jié)合問(wèn)題，一級(jí)政府財(cái)權(quán)的界定，應(yīng)與其事權(quán)范疇的劃分基本一致，以確保各級(jí)政府的有效運(yùn)行，推行各自的經(jīng)濟(jì)社會(huì)職責(zé)。（二）預(yù)算收支管理原則1．依法理財(cái)。預(yù)算收支管理的各環(huán)節(jié)都要按照法律、法規(guī)辦事，財(cái)政收入要依法征集，做到應(yīng)收盡收，同時(shí)避免收過(guò)頭稅和人情稅，制止亂收費(fèi)；財(cái)政支出要依法安排和控制，資金按規(guī)定用途使用，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的開(kāi)支范疇和原則，控制支出的增加，厲行節(jié)省，反對(duì)浪費(fèi)。依法理財(cái)規(guī)定健全財(cái)政管理制度，涉及會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理制度、支出效果考核原則等，強(qiáng)化預(yù)算約束，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理規(guī)范化和法制化。2．公平負(fù)擔(dān)。國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展是預(yù)算收入增加的基礎(chǔ)，收入預(yù)算的編制應(yīng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r為根據(jù)。預(yù)算資金分派事實(shí)上涉及多個(gè)利益關(guān)系，必須貫徹公平負(fù)擔(dān)的原則，以利于協(xié)調(diào)利益關(guān)系、增進(jìn)經(jīng)濟(jì)增加、培植財(cái)源。3．量出為入和量入為出相結(jié)合。量出為入和量入為出相結(jié)合的原則規(guī)定體現(xiàn)在互相聯(lián)系的兩個(gè)方面，首先，根據(jù)政府職能范疇合理界定其事權(quán)，據(jù)此擬定財(cái)政收入規(guī)模，量出為入；另首先，國(guó)家預(yù)算經(jīng)法定程序擬定后，預(yù)算支出規(guī)模應(yīng)當(dāng)控制在預(yù)算收入的水平上，量入為出。4．統(tǒng)籌兼顧，確保重點(diǎn)。在確保政府合理需要的前提下，結(jié)合國(guó)家在不同時(shí)期的發(fā)展戰(zhàn)略，區(qū)別輕重緩急，妥善安排各類(lèi)預(yù)算支出，體現(xiàn)“一要吃飯，二要建設(shè)”的規(guī)定。對(duì)保障基本公共品供應(yīng)的支出，以及關(guān)系國(guó)計(jì)民生和國(guó)家發(fā)展大局的支出，應(yīng)予優(yōu)先確保，通過(guò)財(cái)政支出構(gòu)造的優(yōu)化，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)構(gòu)造，有效滿足社會(huì)組員的公共需要。5．綜合平衡。馬克思說(shuō)過(guò)：“每一種預(yù)算的基本問(wèn)題是預(yù)算之間的對(duì)比關(guān)系，是編制平衡表，或者為結(jié)余，或者為赤字”。預(yù)算結(jié)余適合于克制過(guò)熱的經(jīng)濟(jì)，赤字適合于刺激蕭條的經(jīng)濟(jì)，兩者均只可短期使用，從長(zhǎng)久和常態(tài)看則應(yīng)遵照平衡的原則。我國(guó)《預(yù)算法》明確規(guī)定：各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡；中央政府公共預(yù)算不列赤字，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則，不列赤字；中央預(yù)算中的部分經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金能夠通過(guò)舉借債務(wù)籌措，但借債應(yīng)有合理的規(guī)模和構(gòu)造。普通而言，預(yù)算收支平衡應(yīng)當(dāng)是立足于預(yù)算本身、著眼于國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局的平衡，是一種長(zhǎng)久、整體和動(dòng)態(tài)的平衡。第三節(jié)國(guó)家預(yù)算管理的程序和辦法一、國(guó)家預(yù)算管理程序的構(gòu)成環(huán)節(jié)國(guó)家預(yù)算的科學(xué)性、合理性需要以預(yù)算程序、環(huán)節(jié)為確保，各預(yù)算程序、環(huán)節(jié)構(gòu)成一定的預(yù)算周期，預(yù)算周期普通涉及四個(gè)基本的構(gòu)成環(huán)節(jié)：（一）預(yù)算編制前的準(zhǔn)備工作1．中央政府制訂經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，下達(dá)編制預(yù)算的批示。為編制國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，中央政府需召開(kāi)省級(jí)地方政府行政長(zhǎng)官及各部部長(zhǎng)會(huì)議，擬定下年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本目的，同時(shí)，向省、直轄市、自治區(qū)政府和中央部門(mén)下達(dá)編制下年度預(yù)算草案的批示，提出編制預(yù)算草案的基本原則和規(guī)定。2．財(cái)政部門(mén)測(cè)算預(yù)算收支指標(biāo)?！额A(yù)算法》規(guī)定，中央預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)上一年度的預(yù)算執(zhí)行狀況和本年度的收支預(yù)測(cè)進(jìn)行編制。通過(guò)總結(jié)、分析和預(yù)測(cè)，掌握財(cái)政收支及業(yè)務(wù)活動(dòng)的變化狀況，找出影響本期預(yù)算的多個(gè)因素，剔除上年一次性或臨時(shí)性的因素，理解本年度國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃對(duì)預(yù)算的規(guī)定，分析本年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及國(guó)家有關(guān)政策對(duì)預(yù)算的影響。預(yù)算必須與政策目的掛鉤，在預(yù)算編制前，應(yīng)對(duì)預(yù)算年度的政策目的做具體的研究與評(píng)定，排列優(yōu)先次序，使預(yù)算與預(yù)測(cè)、預(yù)算與政策有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。3．財(cái)政部制訂并頒發(fā)國(guó)家預(yù)算科目和表格，具體布署和安排預(yù)算編制事項(xiàng)。財(cái)政部根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)編制下一年度預(yù)算草案的批示，布署編制預(yù)算草案的具體事項(xiàng)，每年第四季度由財(cái)政部制訂統(tǒng)一的預(yù)算表格，涉及財(cái)政總預(yù)算表格和單位預(yù)算表格。各預(yù)算編制單位要熟悉預(yù)算科目和表格，確保預(yù)算的統(tǒng)一性和規(guī)范性。每年要通過(guò)召開(kāi)會(huì)議或公布告知、批示等形式，布署預(yù)算編制的內(nèi)容、方針和任務(wù)，各重要收支預(yù)算的編制規(guī)定、編制辦法、報(bào)送程序、份數(shù)與期限，等等。（二）編審預(yù)算編審預(yù)算涉及編制預(yù)算和審批預(yù)算。編制預(yù)算是預(yù)算管理的起點(diǎn)，預(yù)算編制要堅(jiān)持量力而行、收支平衡的原則，以國(guó)家的財(cái)政經(jīng)濟(jì)方針和有關(guān)法律法規(guī)為指導(dǎo)，以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的重要指標(biāo)為基礎(chǔ)，以上一年預(yù)算執(zhí)行狀況和本年收支預(yù)測(cè)為根據(jù)，主動(dòng)穩(wěn)妥地安排各項(xiàng)收支指標(biāo)，做到收入穩(wěn)固可靠，支出留有后備，把預(yù)算收支安排建立在科學(xué)合理的基礎(chǔ)上。編制好的預(yù)算由政府提交同級(jí)人民代表大會(huì)審議，經(jīng)人民代表大會(huì)審議同意的國(guó)家預(yù)算含有法律效力。（三）執(zhí)行預(yù)算預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的中心環(huán)節(jié)。政府是預(yù)算執(zhí)行的主體，財(cái)政稅務(wù)部門(mén)是預(yù)算執(zhí)行的職能機(jī)構(gòu)。預(yù)算規(guī)定的收入任務(wù)，必須確保完畢，預(yù)算規(guī)定的各項(xiàng)支出，必須及時(shí)足額地?fù)芨?。?duì)于執(zhí)行過(guò)程中必須的預(yù)算調(diào)節(jié)，超出了政府法定權(quán)限的，要報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審批，未經(jīng)同意，不得調(diào)節(jié)預(yù)算。各級(jí)政府有責(zé)任監(jiān)督下級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行；各級(jí)財(cái)政部門(mén)有責(zé)任監(jiān)督本級(jí)各部門(mén)預(yù)算的執(zhí)行，并做好預(yù)算執(zhí)行狀況的分析，向本級(jí)政府和上級(jí)財(cái)政部門(mén)報(bào)告本級(jí)預(yù)算的執(zhí)行狀況。預(yù)算管理離不開(kāi)有關(guān)信息、數(shù)據(jù)資料的掌握和分析，因此，預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作是預(yù)算會(huì)計(jì)、國(guó)家金庫(kù)核算和財(cái)政統(tǒng)計(jì)。預(yù)算會(huì)計(jì)為預(yù)算管理提供基礎(chǔ)資料，通過(guò)會(huì)計(jì)信息反映預(yù)算執(zhí)行狀況，通過(guò)會(huì)計(jì)監(jiān)督提高預(yù)算管理水平。國(guó)家金庫(kù)處在預(yù)算執(zhí)行的第一線，通過(guò)國(guó)家金庫(kù)的收支核算資料和定時(shí)的金庫(kù)報(bào)表，能夠分析檢查預(yù)算收支執(zhí)行狀況。財(cái)政統(tǒng)計(jì)是財(cái)政部門(mén)信息工作的重要構(gòu)成部分，通過(guò)占有和分析有關(guān)資料，可掌握財(cái)政活動(dòng)各方面的狀況和變化趨勢(shì)，為制訂和調(diào)節(jié)財(cái)政政策提供根據(jù)。（四）編制決算決算是對(duì)預(yù)算執(zhí)行的檢查、評(píng)定和總結(jié)。通過(guò)編制決算，首先全方面反映預(yù)算執(zhí)行的成果，另首先總結(jié)預(yù)算管理中的經(jīng)驗(yàn)，以利于提高預(yù)算管理水平。在決算的編制中，要?jiǎng)澢孱A(yù)算年度、預(yù)算級(jí)次和資金界限，做到收支數(shù)字精確，內(nèi)容完整，報(bào)送及時(shí)。二、國(guó)家預(yù)算環(huán)節(jié)的互相分離機(jī)制科學(xué)設(shè)立機(jī)構(gòu)、明確職責(zé)分工、合理配備人員，有助于從機(jī)構(gòu)上確保財(cái)政職能的優(yōu)化和財(cái)政資金的安全運(yùn)行，提高工作效率。預(yù)算環(huán)節(jié)的分離機(jī)制是指預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預(yù)算管理新機(jī)制。預(yù)算環(huán)節(jié)分離的機(jī)制涉及內(nèi)、外二個(gè)層面，即政府行政體系內(nèi)部和外部的組織構(gòu)造，后者體現(xiàn)財(cái)政編制、立法審批、職能部門(mén)執(zhí)行、審計(jì)監(jiān)督的互相分離機(jī)制。對(duì)于前者，我國(guó)重要是財(cái)政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分別推行以上有關(guān)職能而形成的互相分離機(jī)制，基本構(gòu)架以下：1．成立專(zhuān)職預(yù)算編制機(jī)構(gòu)；該機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)是：擬定預(yù)算編制的指導(dǎo)思想、原則、方法，以及編制年度財(cái)政預(yù)算的有關(guān)文獻(xiàn)；擬定年度收入計(jì)劃并據(jù)此測(cè)算財(cái)力；制訂支出政策、公用經(jīng)費(fèi)支出原則和定額；擬定本級(jí)財(cái)政收支總盤(pán)子草案；審核部門(mén)提出的下年度預(yù)算建議計(jì)劃，及財(cái)政業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)提供的分管部門(mén)年度發(fā)展計(jì)劃和事業(yè)發(fā)展性專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算建議，匯總草擬預(yù)算，提出部門(mén)預(yù)算安排意見(jiàn)，按程序同意后，直接批復(fù)部門(mén)預(yù)算；負(fù)責(zé)管理預(yù)算內(nèi)外資金總指標(biāo)，統(tǒng)一辦理預(yù)算追加和資金調(diào)度等事宜。另外，對(duì)影響預(yù)算編制的各有關(guān)因素進(jìn)行調(diào)查摸底，掌握具體底數(shù)，及時(shí)提供有關(guān)狀況；建立預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，將部門(mén)和單位的機(jī)構(gòu)、人員、財(cái)務(wù)、資金、大型設(shè)備、辦公設(shè)施等基礎(chǔ)資料和動(dòng)態(tài)變化狀況輸入微機(jī)，建立檔案；建立財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金投放項(xiàng)目庫(kù)，隨時(shí)將各有關(guān)處提供的項(xiàng)目輸入微機(jī)，予以備案，為滾動(dòng)編制項(xiàng)目預(yù)算提供根據(jù)；為各部門(mén)和社會(huì)有關(guān)方面提供有關(guān)預(yù)算定額、預(yù)算支出政策等咨詢。2．成立預(yù)算審核機(jī)構(gòu)；預(yù)算審核機(jī)構(gòu)涉及財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部和外部的審核機(jī)構(gòu)。外部的審核機(jī)構(gòu)普通為人大。財(cái)政內(nèi)設(shè)的審核機(jī)構(gòu)重要負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算編制機(jī)構(gòu)提出的年度預(yù)算建議計(jì)劃進(jìn)行審核和評(píng)定，并依靠現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)立進(jìn)行職責(zé)的細(xì)分化，由主管業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)審核部門(mén)正常人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)；由綜合管理機(jī)構(gòu)審核部門(mén)政府基金收入、行政性收費(fèi)和預(yù)算外收入建議計(jì)劃。預(yù)算編制機(jī)構(gòu)根據(jù)審核機(jī)構(gòu)的審核意見(jiàn)，結(jié)合本級(jí)財(cái)力統(tǒng)籌考慮后，提出財(cái)政收支預(yù)算建議計(jì)劃并按程序上報(bào)。預(yù)算報(bào)經(jīng)人大同意后，由預(yù)算編制機(jī)構(gòu)直接批復(fù)到部門(mén)。3．成立總預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)。將總預(yù)算會(huì)計(jì)職責(zé)獨(dú)立，并入財(cái)政的國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)，成立總預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理具體預(yù)算執(zhí)行工作。其職責(zé)：負(fù)責(zé)管理財(cái)政預(yù)算內(nèi)、外資金賬戶，核算并撥付全部財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金撥款，編制財(cái)政預(yù)算內(nèi)外總決算，管理部門(mén)和單位的人員工資銀行化工作，與部門(mén)主管機(jī)構(gòu)一起負(fù)責(zé)預(yù)算的執(zhí)行。各主管業(yè)務(wù)部門(mén)的重要職責(zé)是預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督，側(cè)重的于分析、論證、篩選部門(mén)事業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目。4．建立專(zhuān)職監(jiān)督與業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)日常監(jiān)督相結(jié)合的雙重監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行全過(guò)程的監(jiān)督。我國(guó)以編制部門(mén)預(yù)算為根本調(diào)節(jié)了財(cái)政內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)立，建立起預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督檢查相分離和互相制衡的預(yù)算管理制度，可變化過(guò)去由多個(gè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)既參加編制預(yù)算又負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)狀，避免傳統(tǒng)預(yù)算管理編制、執(zhí)行職責(zé)界定不清，部門(mén)交叉扯皮的弊端，使得預(yù)算四個(gè)環(huán)節(jié)在工作中清晰劃分，互相分離，各負(fù)其責(zé)，使各環(huán)節(jié)一脈相承但又彼此相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作。二、國(guó)家預(yù)算的編審程序我國(guó)預(yù)算草案在當(dāng)年“人代會(huì)”召開(kāi)之前擬定。預(yù)算編審的組織程序按“自下而上、自上而下、兩上兩下、上下結(jié)合”的方式進(jìn)行。（一）單位、部門(mén)提出概算即由單位、部門(mén)自下而上向財(cái)政部門(mén)上報(bào)預(yù)算建議數(shù)。單位根據(jù)預(yù)算年度工作計(jì)劃、任務(wù)和收支增減因素，按財(cái)政部門(mén)規(guī)定的預(yù)算報(bào)表格式，提出由各項(xiàng)收支構(gòu)成的概算，逐級(jí)匯總后，按規(guī)定的時(shí)間由主管部門(mén)報(bào)送同級(jí)財(cái)政部門(mén)。各部門(mén)上報(bào)的預(yù)算建議數(shù)要體現(xiàn)國(guó)家的有關(guān)政策，符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的規(guī)定，與財(cái)力相適應(yīng)。（二）財(cái)政部門(mén)下達(dá)預(yù)算指標(biāo)財(cái)政部門(mén)根據(jù)政策法規(guī)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和各項(xiàng)收支測(cè)算所擬定的預(yù)算數(shù)額，以及本級(jí)政府同意的預(yù)算外資金收支計(jì)劃，自上而下按預(yù)算級(jí)次下達(dá)預(yù)算控制數(shù)或預(yù)算指標(biāo)，涉及預(yù)算撥款指標(biāo)和預(yù)算外資金核撥數(shù)額，預(yù)算指標(biāo)逐級(jí)下達(dá)直至基層預(yù)算單位。（三）匯編預(yù)算單位根據(jù)所下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)，調(diào)節(jié)核算本單位各項(xiàng)收支，結(jié)合單位的其它收支，按照預(yù)算編報(bào)的規(guī)定，正式編制年度預(yù)算和預(yù)算外資金收支計(jì)劃。編制完畢后，按照規(guī)定程序逐級(jí)報(bào)送主管預(yù)算部門(mén)，經(jīng)主管預(yù)算部門(mén)審核匯總，形成部門(mén)預(yù)算，報(bào)送同級(jí)財(cái)政部門(mén)。財(cái)政部門(mén)對(duì)上報(bào)的部門(mén)預(yù)算審核匯總后形成本級(jí)預(yù)算草案，并報(bào)同級(jí)政府。省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門(mén)匯總的本級(jí)總預(yù)算草案，應(yīng)報(bào)送財(cái)政部。對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行初步審核。預(yù)算草案是指各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位編制的未經(jīng)法定程序?qū)彶楹屯獾呢?cái)政收支計(jì)劃。各部門(mén)負(fù)責(zé)本部門(mén)所屬各單位預(yù)算草案的審核，并匯總編制本部門(mén)的預(yù)算草案，報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)審核；各級(jí)財(cái)政部門(mén)在本級(jí)“人代會(huì)”召開(kāi)前的規(guī)定時(shí)間，將本級(jí)預(yù)算草案提交人大常委會(huì)及專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行初步審查。（四）審批預(yù)算各級(jí)政府提交的預(yù)算草案要經(jīng)同級(jí)“人代會(huì)”審核同意，經(jīng)“人代會(huì)”審批后的預(yù)算成為當(dāng)年的正式預(yù)算。財(cái)政部門(mén)要將經(jīng)同意的本級(jí)預(yù)算在規(guī)定時(shí)限內(nèi)向各部門(mén)批復(fù)下達(dá)，各主管部門(mén)再在部門(mén)預(yù)算的范疇內(nèi)批復(fù)所屬各單位預(yù)算。批復(fù)下達(dá)的預(yù)算成為預(yù)算執(zhí)行的根據(jù)。實(shí)施“兩上兩下”的預(yù)算編報(bào)和審批程序，可使財(cái)政部門(mén)在預(yù)算編制過(guò)程中，與其它部門(mén)、單位充足交流信息，溝通狀況，有助于提高預(yù)算編制的科學(xué)性和精確性。三、原則預(yù)算周期制度（一）原則預(yù)算周期制度的含義原則預(yù)算周期制度是將預(yù)算管理中互有關(guān)聯(lián)的各環(huán)節(jié)從時(shí)間序列上劃分為三個(gè)原則階段，即“預(yù)算編制階段”、“預(yù)算執(zhí)行與調(diào)節(jié)階段”、“決算與績(jī)效評(píng)價(jià)階段”，每一階段含有一定的時(shí)間跨度，從預(yù)算編制開(kāi)始到?jīng)Q算完畢形成一種原則周期，并加以制度化。1．預(yù)算編制階段；普通從每年年初開(kāi)始，在對(duì)上年預(yù)算執(zhí)行成果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，測(cè)算下一年度預(yù)算收支規(guī)模和增加速度，編制下一年度預(yù)算草案，期限約為12個(gè)月。2．預(yù)算執(zhí)行與調(diào)節(jié)階段；從第二年年初開(kāi)始，組織該預(yù)算的執(zhí)行，分析預(yù)算執(zhí)行狀況，辦理預(yù)算調(diào)節(jié)，期限為12個(gè)月；3．決算與績(jī)效評(píng)價(jià)階段；從第三年年初開(kāi)始，組織編制本級(jí)和匯總下一級(jí)決算草案，并對(duì)預(yù)算執(zhí)行成果進(jìn)行分析總結(jié)和績(jī)效評(píng)價(jià)，作為編制下一年度預(yù)算的根據(jù)，期限約為6個(gè)月。就每一預(yù)算年度而言，不同預(yù)算管理周期的上述三個(gè)階段同時(shí)并存。下年度預(yù)算的編制普通應(yīng)當(dāng)在當(dāng)年的預(yù)算同意后開(kāi)始，普通提前10個(gè)月到1年時(shí)間。（二）我國(guó)原則預(yù)算周期制度的實(shí)施預(yù)算編制需要有一定的時(shí)間確保，如果編制起點(diǎn)時(shí)間安排過(guò)晚，編成的預(yù)算難免因時(shí)間倉(cāng)促而簡(jiǎn)樸和粗糙。1．實(shí)施原則周期預(yù)算制度的必要性。我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)預(yù)算編制時(shí)間過(guò)短，往往造成上級(jí)財(cái)政部門(mén)被迫代編下級(jí)政府預(yù)算的現(xiàn)象，由于“人代會(huì)”組織法對(duì)各級(jí)“人代會(huì)”召開(kāi)的時(shí)間沒(méi)有“自下而上”的規(guī)定，全國(guó)“人代會(huì)”召開(kāi)前規(guī)定報(bào)送預(yù)算草案，涉及地方預(yù)算，屆時(shí)未舉辦“人代會(huì)”的地區(qū)也要上報(bào)預(yù)算，而這些地方的預(yù)算草案普通未編制完畢，為了不影響全國(guó)的匯總，省級(jí)財(cái)政部門(mén)往往通過(guò)代編下級(jí)政府預(yù)算并匯編本級(jí)預(yù)算草案的方法以應(yīng)急需。地方“人代會(huì)”對(duì)預(yù)算草案的審核也存在類(lèi)似的狀況。代編的預(yù)算草案與下級(jí)財(cái)政部門(mén)自編的預(yù)算草案之間會(huì)存在較大的差別，從而造成向“人代會(huì)”報(bào)送的下級(jí)預(yù)算草案失真。同時(shí)，預(yù)算審批的時(shí)間安排也存在法律空檔，由于我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算年度的起始日期先于“人代會(huì)”的審批日期，事實(shí)上在立法機(jī)關(guān)審批預(yù)算前預(yù)算就已開(kāi)始執(zhí)行，違反了預(yù)算的法定性。預(yù)算編制時(shí)間過(guò)短是造成我國(guó)預(yù)算管理難以實(shí)現(xiàn)科學(xué)化和精細(xì)化的重要因素。隨著財(cái)政改革的進(jìn)一步，規(guī)定預(yù)算分派模式由重視總“盤(pán)子”到重視“項(xiàng)目”轉(zhuǎn)換。我國(guó)傳統(tǒng)的預(yù)算編制采用“資金切塊、總量控制”的模式，即把預(yù)算資金分塊安排到各部門(mén)，按總支出規(guī)模推算各部門(mén)支出上限，實(shí)施總量控制。這種只重盤(pán)子、不重項(xiàng)目的預(yù)算編制方法，側(cè)重預(yù)算管理的宏觀方面，對(duì)于控制預(yù)算的收支總額，以及債務(wù)和赤字，有一定的功效，但對(duì)預(yù)算管理的微觀方面，特別是預(yù)算支出的具體項(xiàng)目，則完全忽視了。預(yù)算只列示大的支出類(lèi)別，但每個(gè)大類(lèi)的預(yù)算資金究競(jìng)有哪些用款單位和支出項(xiàng)目，則不得而知，造成了實(shí)際工作中預(yù)算資金的“多重分派”及“一年預(yù)算、預(yù)算一年”的局面，使預(yù)算編制過(guò)程無(wú)法應(yīng)用方案評(píng)定和成本效益分析法，對(duì)預(yù)算執(zhí)行成果也難以進(jìn)行具體的總結(jié)分析，特別是按項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)定，不利于提高預(yù)算的績(jī)效。對(duì)于立法機(jī)構(gòu)而言，由于提交“人代會(huì)”審批的預(yù)算草案所列示的收支項(xiàng)目過(guò)粗，又缺少充足的明細(xì)資料，可能隱藏其中的問(wèn)題得不到充足揭示，使立法機(jī)構(gòu)難以有效行使審核、評(píng)定、監(jiān)督預(yù)算的職能，最后造成立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的控制流于形式。因此，必須以預(yù)算編制的精細(xì)化為突破口，提高預(yù)算管理水平。美國(guó)聯(lián)邦政府每年向國(guó)會(huì)報(bào)送審批的年度預(yù)算及有關(guān)材料，有數(shù)千頁(yè)之多，非常細(xì)致具體。日本政府預(yù)算的細(xì)化程度也相稱(chēng)高，以愛(ài)知縣為例，每年縣政府報(bào)送審批的預(yù)算有兩本，一本是概要，另一本是具體的預(yù)算，在預(yù)算及有關(guān)資料中，幾乎每個(gè)用款單位的每個(gè)用款項(xiàng)目都能在其中查到，每個(gè)公民都能夠查閱，這就使預(yù)算執(zhí)行有嚴(yán)格的根據(jù)，并接受社會(huì)的監(jiān)督。2．實(shí)施原則周期預(yù)算制度的舉措（1）提前預(yù)算編制起始時(shí)間。可將預(yù)算編制的起始時(shí)間提前到上年度的3月份，為財(cái)政部門(mén)早編細(xì)編預(yù)算，提高預(yù)算的精確性，確保預(yù)算編制的質(zhì)量提供時(shí)間保障。我國(guó)預(yù)算編制時(shí)間的調(diào)節(jié)，既要確保預(yù)算編制工作的時(shí)間需要，又要考慮到測(cè)算預(yù)算收支指標(biāo)的時(shí)效性，以提前到預(yù)算年度開(kāi)始前10個(gè)月左右為宜，即從每年3月份開(kāi)始編制下年度預(yù)算，預(yù)算編制時(shí)間由現(xiàn)在的5～６個(gè)月延長(zhǎng)為1年。（2）提前預(yù)算審批時(shí)間。立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的審批時(shí)間應(yīng)提前到預(yù)算年度開(kāi)始之前，以解決預(yù)算審批與預(yù)算執(zhí)行之間所存在的法律空檔問(wèn)題。可選擇的方式有兩種：一是將“人代會(huì)”召開(kāi)的時(shí)間提前到每年年終，審批下年度預(yù)算，現(xiàn)行的預(yù)算歷年制不變；二是“人代會(huì)”召開(kāi)的時(shí)間不變，把歷年制預(yù)算改為跨年制預(yù)算。（3）將預(yù)算年度由歷年制改為跨年制。選擇跨年制預(yù)算的理由是：把預(yù)算年度起始時(shí)間定在立法機(jī)構(gòu)審批預(yù)算之后，是各國(guó)政府預(yù)算制度安排的一種通則。主張跨年制者有二種具體的建議：一是將起點(diǎn)時(shí)間選擇在5～6月份，即，立法審批預(yù)算后來(lái)，并且部門(mén)、單位預(yù)算批復(fù)到位的時(shí)間；二是將起點(diǎn)時(shí)間選擇在2～3月份，與人大會(huì)期一致，認(rèn)為各國(guó)議會(huì)每年的會(huì)期是擬定政府預(yù)算年度的重要根據(jù)。四、國(guó)家預(yù)算編制的辦法（一）基數(shù)預(yù)算法基數(shù)預(yù)算法是以過(guò)去年度已經(jīng)達(dá)成的預(yù)算收支指標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，考慮影響預(yù)算年度財(cái)政收支變化的多個(gè)因素，來(lái)擬定財(cái)政收支計(jì)劃指標(biāo)，編制預(yù)算的辦法?；鶖?shù)預(yù)算法是一種傳統(tǒng)的預(yù)算編制辦法。所謂基數(shù)是指過(guò)去年度已經(jīng)達(dá)成或?qū)崿F(xiàn)的指標(biāo)，它能夠是期末數(shù)，也能夠是期末前兩年或數(shù)年的平均數(shù)?；鶖?shù)是預(yù)算編制的基本根據(jù)，擬定了基數(shù)后來(lái)，再考慮影響財(cái)政收支變化的多個(gè)經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性、政策性以及其它的因素，進(jìn)而擬定預(yù)算數(shù)。由于按這種辦法編制預(yù)算，基數(shù)是基本不動(dòng)的，變動(dòng)的是預(yù)算年度的增量部分，即按“基數(shù)加增加”來(lái)編制預(yù)算，因而又稱(chēng)為增量預(yù)算法。基數(shù)預(yù)算法的優(yōu)點(diǎn)在于辦法簡(jiǎn)樸，預(yù)算編制周期短，預(yù)算有歷史的延續(xù)性，編制和實(shí)施中的協(xié)調(diào)管理成本較低。但基數(shù)預(yù)算法存在著明顯的局限性，一是固化和不停放大基數(shù)中的不合理因素，造成資金分派的不均衡；由于影響基數(shù)高低的因素諸多，有的是正常因素，有的是非正常因素，而基數(shù)法難以剔除多個(gè)非正常因素對(duì)預(yù)算指標(biāo)的影響，造成由非正常因素造成的收入基數(shù)高或支出基數(shù)低的地方、部門(mén)和單位與收入基數(shù)低或支出基數(shù)高的地方、部門(mén)和單位之間的不均衡。二是不能激勵(lì)各地方、部門(mén)和單位努力增加收入、節(jié)省支出；收入增加過(guò)快會(huì)抬高基數(shù)，節(jié)省支出會(huì)減少基數(shù)，這對(duì)具體的地方、部門(mén)和單位明年的預(yù)算安排是不利的。三是不利于優(yōu)化財(cái)政分派構(gòu)造；從基數(shù)出發(fā)安排預(yù)算使原有的財(cái)政分派構(gòu)造難以調(diào)節(jié)，不利于利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，并刺激爭(zhēng)奪預(yù)算資金的博弈行為，減少資金使用效率。（二）零基預(yù)算法零基預(yù)算法是不考慮基期預(yù)算指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況，一切從“零”出發(fā)，根據(jù)預(yù)算年度各部門(mén)、單位的實(shí)際狀況和需要擬定預(yù)算方案的預(yù)算編制辦法。按零基預(yù)算法編制預(yù)算，對(duì)各部門(mén)、單位原有的各項(xiàng)開(kāi)支都要重新審核，并測(cè)算預(yù)算年度必要和合理的資金需求。由于零基預(yù)算不受以往年度預(yù)算收支狀況的束縛，也稱(chēng)為“不持續(xù)預(yù)算”。零基預(yù)算法實(shí)施的基本環(huán)節(jié)是：首先，擬定各預(yù)算部門(mén)、單位行使職能應(yīng)達(dá)成的目的；另首先，根據(jù)預(yù)定目的制訂對(duì)應(yīng)的預(yù)算方案，預(yù)算方案應(yīng)有多個(gè)備選，并細(xì)化到具體的項(xiàng)目；再次，運(yùn)用成本收益分析等辦法評(píng)定各方案，比較其優(yōu)劣，擇優(yōu)選擇；最后，擬定預(yù)算方案，并編制具體的執(zhí)行計(jì)劃。零基預(yù)算法能夠在預(yù)算編制上突破基數(shù)的限制，引入了成本效益分析等項(xiàng)目績(jī)效評(píng)定辦法，能使財(cái)政資金的安排含有科學(xué)性、合理性和靈活性，有助于優(yōu)化財(cái)政分派構(gòu)造，提高公共供應(yīng)的質(zhì)量和效益。由于編制零基預(yù)算規(guī)定重新審核和安排全部的預(yù)算項(xiàng)目，因而其規(guī)定的信息量較大，技術(shù)較復(fù)雜，編制的周期也較長(zhǎng)。因此，推行零基預(yù)算需要含有某些基本條件，涉及要有完善、精確的定員定額資料，高素質(zhì)的預(yù)算編制人員，暢通的信息網(wǎng)絡(luò)，等等。（三）績(jī)效預(yù)算法1．績(jī)效預(yù)算法的運(yùn)作。傳統(tǒng)的分項(xiàng)排列預(yù)算法是將預(yù)算收支按規(guī)定的規(guī)定分項(xiàng)目進(jìn)行編排羅列的一種預(yù)算安排方式，重要按由誰(shuí)開(kāi)支（即什么部門(mén)）和開(kāi)支用途進(jìn)行預(yù)算安排。分項(xiàng)排列預(yù)算強(qiáng)調(diào)立法控制，含有投入式預(yù)算的特點(diǎn)。績(jī)效預(yù)算制度始于二十世紀(jì)中期，之后，各國(guó)經(jīng)歷了多個(gè)預(yù)算模式的創(chuàng)新，二十世紀(jì)九十年代以來(lái)，以美國(guó)、澳大利亞和新西蘭為代表的OECD國(guó)家紛紛推行“績(jī)效基礎(chǔ)預(yù)算”改革，被稱(chēng)為“新績(jī)效預(yù)算制度”?？?jī)效預(yù)算法是以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向、以績(jī)效(效益)為目的、以成本為基礎(chǔ)、關(guān)注公共產(chǎn)出、強(qiáng)調(diào)預(yù)算成果的預(yù)算編制辦法。普通，績(jī)效預(yù)算的基本運(yùn)作程序是：政府各部門(mén)先要制訂有關(guān)的事業(yè)計(jì)劃或工程計(jì)劃，然后對(duì)每項(xiàng)計(jì)劃進(jìn)行成本收益分析，再根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃和資金的可能，擇優(yōu)把項(xiàng)目列入預(yù)算。普通而言，績(jī)效預(yù)算是指先由政府部門(mén)擬定需要推行的職能以及為推行職能需要消耗的資源，在此基礎(chǔ)上制訂績(jī)效目的，并用量化的指標(biāo)來(lái)衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃的過(guò)程中獲得的成績(jī)和完畢工作的狀況?？?jī)效預(yù)算遵照統(tǒng)一規(guī)劃、合適分類(lèi)、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、彈性控制及對(duì)的衡量等原則。2．績(jī)效預(yù)算的重要特點(diǎn)（1）強(qiáng)調(diào)支出最后成果的產(chǎn)出預(yù)算，突出預(yù)算權(quán)責(zé)結(jié)合，有效克制預(yù)算最大化的沖動(dòng)。績(jī)效預(yù)算通過(guò)制訂公共支出的績(jī)效目的，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金從重視資金投入的管理轉(zhuǎn)向重視對(duì)支出效果的管理，其根本目的是為了提高公共支出的“貨幣價(jià)值”，即使納稅人繳納給政府的稅款在使用后能發(fā)明出最大的貨幣價(jià)值。因此，政策制訂者只對(duì)支出進(jìn)行目的和總量的集中控制，在擬定支出目的和支出總額中發(fā)揮主導(dǎo)作用，在規(guī)定資金的大致使用方向下，下放預(yù)算執(zhí)行中的決策權(quán)，增大各個(gè)部門(mén)的資金支配空間，賦予了部門(mén)更大的預(yù)算執(zhí)行權(quán)部門(mén)能夠根據(jù)條件的變化以及本身的特性較為靈活地安排資金的使用，更加好地調(diào)動(dòng)各部門(mén)的主動(dòng)性，從管人轉(zhuǎn)向管事?？?jī)效預(yù)算強(qiáng)調(diào)工作的“最后成果”即，政府部門(mén)提供了多少公共服務(wù)，政府部門(mén)的活動(dòng)在多大程度上實(shí)現(xiàn)了預(yù)定的公共目的，根據(jù)對(duì)政府活動(dòng)成果的規(guī)定來(lái)分派預(yù)算資源，解決如何以有限資源來(lái)回應(yīng)復(fù)雜化和競(jìng)爭(zhēng)性的預(yù)算需求問(wèn)題，規(guī)定支出必須實(shí)現(xiàn)預(yù)定的成果、支出機(jī)構(gòu)的預(yù)算必須與政府活動(dòng)的目的相聯(lián)系，促使支出部門(mén)關(guān)注如何提高公共活動(dòng)的績(jī)效，績(jī)效目的確實(shí)立，績(jī)效考核和績(jī)效公開(kāi)，有助于強(qiáng)化政府部門(mén)的責(zé)任，有效克制部門(mén)和單位盲目擴(kuò)大預(yù)算的行為、遏止其追求預(yù)算最大化的沖動(dòng)。（2）重視成本核算，更新政府管理理念?？?jī)效預(yù)算不僅是預(yù)算辦法的創(chuàng)新，更是政府管理理念的一次革命。績(jī)效預(yù)算把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的某些基本理念融入公共預(yù)算管理中，規(guī)定按照公司化經(jīng)營(yíng)的模式，把政府作為提供公共品的經(jīng)濟(jì)部門(mén)，以對(duì)公共品的投入產(chǎn)出核算為根據(jù)，來(lái)編制預(yù)算，從而減少公共品的供應(yīng)成本，提高財(cái)政資金的使用效益?？?jī)效預(yù)算強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出效益，重視預(yù)算執(zhí)行成果，將政府預(yù)算建立在可衡量的績(jī)效基礎(chǔ)上，增強(qiáng)了預(yù)算資源分派與政府部門(mén)績(jī)效之間的聯(lián)系；對(duì)政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量與成本的關(guān)注，有助于增進(jìn)政府決算程序規(guī)范化和民主化；績(jī)效預(yù)算促使政府部門(mén)按照成本效益原則優(yōu)化資源配備，有助于部門(mén)和財(cái)政管理方式創(chuàng)新與變革，提高財(cái)政支出資金的有效性。（3）以科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，以績(jī)效合同為保障?？?jī)效預(yù)算規(guī)定預(yù)算執(zhí)行者對(duì)成果負(fù)責(zé)，規(guī)定在預(yù)算和績(jī)效之間建立直接的聯(lián)系，從而將資金分派給那些在績(jī)效評(píng)定含有優(yōu)勢(shì)的部門(mén)或項(xiàng)目，這時(shí)，資源配備事實(shí)上是在各個(gè)部門(mén)或項(xiàng)目預(yù)期可實(shí)現(xiàn)的成果之間進(jìn)行比較權(quán)衡，公共部門(mén)的行為成果或目的往往是多樣的，并且許多是抽象的，因此，績(jī)效預(yù)算的實(shí)施依賴(lài)于發(fā)展出一套可操作的績(jī)效測(cè)量方式，以將抽象的政府行為目的具體化為可測(cè)量的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。這套體系應(yīng)當(dāng)列出支出部門(mén)的目的，排列其重要性，擬定這些目的實(shí)現(xiàn)狀況的衡量指標(biāo)，績(jī)效指標(biāo)能夠從資金使用的最后成果和資金的投入兩個(gè)方面設(shè)計(jì)。成果指標(biāo)是最重要的指標(biāo)，能夠直接衡量社會(huì)組員從政府活動(dòng)中受益的狀況。但并不是全部的政府活動(dòng)都能夠找到衡量其成果的直接指標(biāo)，此時(shí)能夠只用投入指標(biāo)進(jìn)行績(jī)效衡量，即在服務(wù)或供應(yīng)既定的狀況下，衡量投入的規(guī)模和水平。在制訂績(jī)效指標(biāo)時(shí)，要盡量選擇那些能夠得到客觀的數(shù)字信息，能夠進(jìn)行計(jì)量的指標(biāo)，否則即使有了指標(biāo)也無(wú)法進(jìn)行檢查和評(píng)定。擬定了績(jī)效指標(biāo)后，還要有績(jī)效評(píng)價(jià)的原則?？?jī)效指標(biāo)普通是量化的，而評(píng)價(jià)原則普通是一種數(shù)值范疇，被評(píng)定者的績(jī)效在原則范疇內(nèi)的，闡明其績(jī)效較好，否則，則表明績(jī)效不佳。以反映政府職能行為績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為根據(jù)，由預(yù)算機(jī)構(gòu)與各支出部門(mén)簽定績(jī)效合同。績(jī)效合同是由預(yù)算機(jī)構(gòu)與各個(gè)支出部門(mén)之間以及支出部門(mén)內(nèi)部各層級(jí)之間按照一種與市場(chǎng)競(jìng)價(jià)類(lèi)似的方式擬定的，合同要明確預(yù)算的撥款安排、部門(mén)或單位的有關(guān)責(zé)任和權(quán)利，以及在績(jī)效上的承諾?？?jī)效合同將傳統(tǒng)預(yù)算中存在的隱性合同關(guān)系轉(zhuǎn)化為顯性合同關(guān)系，從而將政府預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N合同預(yù)算。（四）設(shè)計(jì)規(guī)劃預(yù)算法設(shè)計(jì)規(guī)劃預(yù)算是將支出按方案分類(lèi)，方案盡量和政策目的相靠攏，把方案的投入成本和產(chǎn)出成果相聯(lián)系來(lái)安排預(yù)算的一種預(yù)算編制辦法，也稱(chēng)“產(chǎn)出預(yù)算設(shè)計(jì)”。設(shè)計(jì)規(guī)劃預(yù)算有助于提高預(yù)算支出的效率，其具體的運(yùn)作程序是：1．?dāng)M定預(yù)算方案的目的。預(yù)算方案的目的是指該實(shí)施該方案所提供公共品的效用，如國(guó)防支出的目的是戰(zhàn)斗力，戰(zhàn)斗力又可分為核戰(zhàn)略力量，常規(guī)力量等；目的下設(shè)的子科目是實(shí)現(xiàn)目的的手段。2．方案擇優(yōu)。評(píng)定現(xiàn)行方案與目的有關(guān)的效率，對(duì)方案運(yùn)用成本收益分析進(jìn)行量化評(píng)定，以此為基礎(chǔ)對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行調(diào)節(jié)，擇優(yōu)選擇。3．對(duì)預(yù)算方案進(jìn)行系統(tǒng)、長(zhǎng)久的評(píng)價(jià)。對(duì)預(yù)算方案的評(píng)定需要擬定一種合適的時(shí)限，時(shí)限過(guò)短不能充足反映其重要性和成本收益，普通要考慮五年的周期，評(píng)價(jià)的成果是下一期預(yù)算安排的根據(jù)。設(shè)計(jì)規(guī)劃預(yù)算可沖破職能部門(mén)的邊界對(duì)預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)計(jì)，由于設(shè)計(jì)規(guī)劃預(yù)算以方案規(guī)劃為單元來(lái)安排預(yù)算，因而需要有超越職能部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。第四節(jié)國(guó)家預(yù)算管理的基本目的一、確立并實(shí)施政府預(yù)算（一）合理編制預(yù)算預(yù)算收支反映一定歷史發(fā)展時(shí)期政府活動(dòng)的范疇、內(nèi)容和方向。通過(guò)預(yù)算管理，要使所編制的預(yù)算含有科學(xué)性和合理性，首先，充足反映公共需求，合理擬定公共供應(yīng)的構(gòu)成和財(cái)力來(lái)源，另首先，明確政府在資金使用上的職責(zé)，保障公共資財(cái)?shù)挠行н\(yùn)用。在預(yù)算形成和發(fā)展的早期，預(yù)算的規(guī)模較小，編制較粗糙，管理也較簡(jiǎn)樸。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能范疇的擴(kuò)大，預(yù)算收支不停增加，預(yù)算內(nèi)容日益復(fù)雜，預(yù)算管理的規(guī)定也越來(lái)越高，這時(shí)，預(yù)算不僅是反映政府總體意圖的文獻(xiàn)，更重要的是，它反映政府和立法機(jī)構(gòu)在公共收支上形成的共識(shí)以及立法機(jī)構(gòu)賦予政府的職責(zé)，而這種職責(zé)要通過(guò)預(yù)算貫徹到具體的部門(mén)和單位。對(duì)應(yīng)地，預(yù)算程序在不停健全，預(yù)算編制方式在不停完善，多個(gè)具體的編制辦法也不停發(fā)展起來(lái)，如預(yù)算的內(nèi)容日益細(xì)化，數(shù)量分析辦法特別是成本收益分析辦法的運(yùn)用日益普遍，愈益強(qiáng)調(diào)支出與政府目的實(shí)現(xiàn)的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)支出安排的合理根據(jù)，更加重視預(yù)算安排的效率問(wèn)題，等等。（二）有效完畢預(yù)算收支任