第五講 公共管理的過程

第五講公共管理的運(yùn)行學(xué)習(xí)要點(diǎn)：公共決策與公共管理公共決策程序公共決策系統(tǒng)的優(yōu)化公共政策與公共管理公共政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行與評(píng)估公共管理的執(zhí)行與控制第一節(jié)公共決策一、公共決策與公共管理公共決策：是指公共組織在管理國家政務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)過程中所做出的決定，它是公共管理的首要環(huán)節(jié)，并貫穿于整個(gè)公共管理過程的始終。具體來說：公共決策是公共管理的首要環(huán)節(jié)；公共決策是公共管理履行各項(xiàng)職能的基礎(chǔ)；公共決策貫穿于整個(gè)公共管理過程的始終。舉例：2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。在框架結(jié)構(gòu)上，全會(huì)決定以當(dāng)前亟待解決的重大問題為提領(lǐng)，按條條謀篇布局。除引言和結(jié)束語外，共16個(gè)部分，分三大板塊。第一部分構(gòu)成第一板塊，是總論，主要闡述全面深化改革的重大意義、指導(dǎo)思想、總體思路。第二至第十五部分構(gòu)成第二板塊，是分論，主要從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、國防和軍隊(duì)6個(gè)方面，具體部署全面深化改革的主要任務(wù)和重大舉措。第十六部分構(gòu)成第三板塊，講組織領(lǐng)導(dǎo)，主要闡述加強(qiáng)和改善黨對(duì)全面深化改革的領(lǐng)導(dǎo)。

——習(xí)近平關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明二、公共決策系統(tǒng)及其運(yùn)行公共決策系統(tǒng)是指由參與決策的機(jī)構(gòu)和人員所組成的一種組織體系，包括政府組織體系和非政府組織體系。在公共組織體系中，每一個(gè)決策系統(tǒng)內(nèi)部又可劃分為信息子系統(tǒng)、參謀子系統(tǒng)、決斷子系統(tǒng)與監(jiān)控子系統(tǒng)。信息子系統(tǒng)是指由掌握信息技術(shù)的專職人員、設(shè)備及有關(guān)工作程序組成的專門從事決策信息的收集、加工、傳遞、儲(chǔ)存等工作的機(jī)構(gòu)。它是決斷子系統(tǒng)的輔助機(jī)構(gòu)，為政策制定提供資料。信息子系統(tǒng)在政策制定系統(tǒng)及其運(yùn)行中的職能或作用是：①收集信息，就是廣泛收集有關(guān)國家和社會(huì)公共事務(wù)各方面的信息，力求全面、準(zhǔn)確，以完整地、真實(shí)地反映客觀情況；②加工處理信息，把收集來的信息進(jìn)行一番去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的整理、分析、歸納，抽取出精華資料，剔除多余的甚至是虛假的資料；③傳遞信息，就是把加工處理好的信息傳遞到?jīng)Q策者手中，為制定政策服務(wù)。信息傳遞要求及時(shí)、快速。參謀子系統(tǒng)是指由掌握各門類知識(shí)的專家、學(xué)者組成的機(jī)構(gòu)，它也是決斷子系統(tǒng)的輔助機(jī)構(gòu)。參謀子系統(tǒng)在公共決策系統(tǒng)及其運(yùn)行中的職能或作用是：①協(xié)助決斷子系統(tǒng)界定決策問題，確立決策目標(biāo)。參謀人員通過調(diào)查研究以及對(duì)未來發(fā)展趨勢(shì)的超前研究和預(yù)測(cè)，提供有科學(xué)依據(jù)的判斷，為決策者界定決策問題，確立決策目標(biāo)作參考。②為決斷子系統(tǒng)提供解決問題的方案、途徑和方法。在決策方案選優(yōu)時(shí)，要為決策者提供經(jīng)過一系列定性、定量分析論證的初步方案，同時(shí)也要提供本系統(tǒng)以及其他咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)方案的評(píng)審意見，以便決策者集思廣益，從眾多方案中選擇出滿意的方案。③對(duì)公共決策實(shí)施進(jìn)行跟蹤反饋分析。收集并分析決策實(shí)施中的問題，特別是決策實(shí)施過程中遇到障礙或偏離決策目標(biāo)時(shí)，要及時(shí)提出應(yīng)變措施，以使決策者、執(zhí)行者及時(shí)矯正，確保公共決策順利實(shí)施。決斷子系統(tǒng)是指由擁有決策權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)者集體所組成的中樞機(jī)構(gòu)，是決策活動(dòng)的組織者，領(lǐng)導(dǎo)者決策制定的全過程。決斷子系統(tǒng)具有權(quán)威性和主導(dǎo)性特點(diǎn)。決斷子系統(tǒng)在公共決策系統(tǒng)及其運(yùn)行中的作用是：①界定決策問題。決策問題的界定是政策制定的開始，它是首要的環(huán)節(jié)。決斷子系統(tǒng)必須能夠從紛繁復(fù)雜的社會(huì)問題中，分清輕重緩急，抓住事關(guān)全局的關(guān)鍵問題，作為政策問題確定下來。②確立決策目標(biāo)。決策目標(biāo)是否科學(xué)、正確，對(duì)整個(gè)政策過程具有決定性的影響。決策目標(biāo)的確立必須建立在對(duì)決策問題的過去、現(xiàn)狀及未來趨勢(shì)較全面了解、把握的基礎(chǔ)上。所確立目標(biāo)必須切實(shí)可行，并留有余地，使之能滿足上下平衡、左右平衡、前后平衡的條件。③設(shè)計(jì)決策方案。這是一項(xiàng)科學(xué)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，一般是委托給參謀子系統(tǒng)承擔(dān)。決斷子系統(tǒng)在此的職責(zé)是根據(jù)決策問題的性質(zhì)，組織熟悉這類問題的專家，組成高水平的設(shè)計(jì)組，并為他們的設(shè)計(jì)工作提供優(yōu)越的環(huán)境和條件。④選擇決策方案。決斷子系統(tǒng)在這一環(huán)節(jié)的職責(zé)是建立方案選擇的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)參謀子系統(tǒng)提供的各種方案進(jìn)行比較、分析、平衡，最后拍板選定方案。監(jiān)控子系統(tǒng)是指決斷子系統(tǒng)之外的人員和機(jī)構(gòu)，對(duì)決策行為以及決策方案的內(nèi)容和執(zhí)行依法進(jìn)行監(jiān)督和控制的機(jī)構(gòu)。監(jiān)控子系統(tǒng)在公共決策系統(tǒng)及其運(yùn)行中的作用是：①防止決策者濫用決策權(quán)的可能；②促使政策內(nèi)容切合實(shí)際；③監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其人員正確執(zhí)行政策。胡錦濤在十七大報(bào)告中指出：“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化、完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度；制定與群眾利益密切相關(guān)的法律、法規(guī)和公共政策，原則上要公開聽取意見?！睖丶覍氃谑粚萌舜蟮谝淮螘?huì)議的政府工作報(bào)告中指出，“通過各種形式征求專家、學(xué)者和人民群眾的建議，接受新聞媒體和社會(huì)各界的監(jiān)督，實(shí)行重大事項(xiàng)決策公示和聽證制度?！标P(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的起草過程：2013年4月，中央政治局經(jīng)過深入思考和研究，廣泛聽取黨內(nèi)外各方面意見，決定黨的十八屆三中全會(huì)研究全面深化改革問題并作出決定。4月20日，中央發(fā)出《關(guān)于對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)研究全面深化改革問題征求意見》的通知。議題確定后，中央政治局決定成立文件起草組，在中央政治局常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行全會(huì)決定起草工作。文件起草組成立以來，在將近7個(gè)月的時(shí)間里，廣泛征求意見，開展專題論證，進(jìn)行調(diào)查研究，反復(fù)討論修改。其間，中央政治局會(huì)議2次分別審議決定，決定征求意見稿還下發(fā)黨內(nèi)一定范圍征求意見，征求黨內(nèi)老同志意見，專門聽取各民主黨派中央、全國工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無黨派人士意見。在征求意見過程中，各方面提出了許多好的意見和建議。中央責(zé)成文件起草組認(rèn)真整理這些意見和建議，文件起草組對(duì)全會(huì)決定作出重要修改?！?xí)近平關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明

三、公共決策程序思考：一個(gè)決策方案的最終出臺(tái)，要經(jīng)過哪些程序？（一）公共問題的界定（二）決策目標(biāo)的確立（三）決策方案的設(shè)計(jì)（四）決策效果的預(yù)測(cè)（五）決策方案的選擇（一）公共問題的界定——決策的起點(diǎn)1、公共問題的概念討論：公共問題與社會(huì)問題的區(qū)分公共問題就是指那些已經(jīng)影響到人們正常生活的社會(huì)問題。由于實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)期望、理想之間存在差距，導(dǎo)致產(chǎn)生了各種各樣的社會(huì)問題。當(dāng)決策者覺察到某一社會(huì)問題已引起社會(huì)廣泛的注意和議論，這個(gè)社會(huì)問題本身也確實(shí)有解決的必要，并且也屬于職權(quán)范圍之內(nèi)的事務(wù)時(shí)，決策者就會(huì)把它列入議事日程，作為公共問題進(jìn)行研究處理。2、公共問題的兩個(gè)基本特性（1）具有影響的廣泛性：它不僅僅影響單個(gè)的個(gè)人或團(tuán)體，而且將對(duì)多數(shù)甚至絕大多數(shù)人或團(tuán)隊(duì)產(chǎn)生普遍的影響。同時(shí)，公共問題可能超越地域的限制，而且對(duì)一國內(nèi)部的公共生活產(chǎn)生相似的影響；它也可能超越國界的限制，而對(duì)人類的共同生活造成潛在或現(xiàn)實(shí)的影響。（2）具有影響的不可分性和公共性：公共問題對(duì)所有的個(gè)體或團(tuán)體產(chǎn)生的影響都是相同的，沒有一個(gè)個(gè)體或團(tuán)體可以置身于這些問題之外，它超越了人為的地理界限。由此，我們將公共問題界定為：公共問題是指社會(huì)成員在公共社會(huì)生活中共同受到廣泛影響，具有不可分性、與公共利益密切相關(guān)的那些公共性社會(huì)問題。公共性是公共問題與社會(huì)問題相區(qū)別的最本質(zhì)、最內(nèi)在的特性。3、公共問題的分類（自學(xué)課本第148-150頁）（二）決策目標(biāo)的確立決策目標(biāo)就是決策者通過采取某項(xiàng)行動(dòng)方案所要達(dá)到的期望效果。合理的決策目標(biāo)應(yīng)滿足的條件有：①目標(biāo)必須具體明確，有的放矢。②目標(biāo)必須切實(shí)可行。決策目標(biāo)必須立足現(xiàn)實(shí)，量力而行，超越現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力水平的目標(biāo)是脫離實(shí)際的，不可取的。③目標(biāo)必須系統(tǒng)化。這是由公共問題的復(fù)雜性、多層性決定的，要求決策目標(biāo)也要形成多層級(jí)性與之匹配。④決策目標(biāo)必須靈活可調(diào)，目標(biāo)是針對(duì)未來的，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有個(gè)過程，而且問題的發(fā)展又具有不確定性，一成不變的情景幾乎是不存在的。（三）決策方案的設(shè)計(jì)方案設(shè)計(jì)就是針對(duì)公共問題，依據(jù)決策目標(biāo)，設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的各種可能性方案的過程。這一過程被形象地稱為“大膽假設(shè)，小心求證”的過程，也就是首先大膽設(shè)想，提出各種方案設(shè)計(jì)輪廓，然后對(duì)方案輪廓進(jìn)行嚴(yán)格細(xì)致的具體化加工。決策方案的細(xì)部設(shè)計(jì)，要是決策層次而定。層次較高的決策，方案設(shè)計(jì)只作概括性的、抽象的原則規(guī)定，便于執(zhí)行者因地制宜、靈活掌握，而層次較低的決策，則細(xì)部設(shè)計(jì)要反復(fù)計(jì)算、嚴(yán)格論證、詳細(xì)推敲，操作性要強(qiáng)。（四）決策效果預(yù)測(cè)決策是面向未來的，其實(shí)施過程是不可逆轉(zhuǎn)的，所產(chǎn)生的效果既可能符合人們的主觀愿望，也可能背離愿望。這就要求決策系統(tǒng)必須搞好預(yù)測(cè)，對(duì)未來的決策環(huán)境情景及對(duì)象的變化要有所把握。通過預(yù)測(cè)，幫助決策者認(rèn)識(shí)和控制未來的不確定性，把對(duì)未來變化的無知減少到最低限度。預(yù)測(cè)包括兩個(gè)方面：一是分析、判斷決策對(duì)象在決策作用下可能發(fā)生的種種變化，提示其發(fā)展中的各種趨向；二是分析、判斷實(shí)施過程中決策環(huán)境的變化。（五）決策方案的選擇方案選擇就是對(duì)設(shè)計(jì)出來的各種備選方案進(jìn)行評(píng)價(jià)、比較、權(quán)衡利弊，從中選出比較滿意的方案。決策方案的選擇有個(gè)標(biāo)準(zhǔn)問題，一般認(rèn)為必須符合下列條件：1、決策方案要有利于決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)出盡可能大的效益；2、實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小；3、方案要有可行性；4、方案實(shí)施后的副作用(即負(fù)面效果)盡可能少。

選擇決策方案是決策者的主要職責(zé)，為使方案合乎條件，決策者必須組織專家、學(xué)者進(jìn)行可行性分析研究。具體包括技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)可行性、政治與行政可行性等三方面的可行性論證。四、我國公共決策系統(tǒng)的優(yōu)化

（自學(xué)課本第152-153頁）（一）公共決策科學(xué)化（二）公共決策民主化（三）公共決策法制化第二節(jié)公共政策管理一、公共政策與公共管理（一）公共政策的概念不同角度的公共政策的理解（課本第154-155頁）公共政策是公共行為主體（主要是公共權(quán)威當(dāng)局），在職能范圍內(nèi)為了某一特定的目標(biāo)，經(jīng)過政治活動(dòng)（或協(xié)調(diào)）所選擇的行動(dòng)方案，并通過公共管理過程實(shí)現(xiàn)這一特定目標(biāo)的過程。在公共政策過程中發(fā)展出來的各項(xiàng)方針、原則、策略、措施、計(jì)劃和行為規(guī)范的總和是公共政策的主要表現(xiàn)形式。公共政策是公共組織（尤其是政府組織）管理國家和社會(huì)公共事務(wù)的重要準(zhǔn)則，是公共管理實(shí)踐的靈魂。（二）公共政策與公共管理的關(guān)系1、公共管理貫穿于公共政策過程始終

一個(gè)簡單的公共政策過程主要包括四個(gè)步驟：公共政策設(shè)計(jì)（公共政策問題、公共政策議程和公共政策制定）；公共政策執(zhí)行（或?qū)嵤?；公共政策評(píng)估；公共政策終結(jié)或公共政策調(diào)整。2、公共管理是公共政策實(shí)施的重要手段（三）公共政策的性質(zhì)1、利益傾向性2、目標(biāo)導(dǎo)向性3、合法性與強(qiáng)制性4、穩(wěn)定性與時(shí)效性5、多樣性與多效性二、政策過程和政策分析的任務(wù)公共政策過程之一：公共政策的設(shè)計(jì)1、公共政策問題

只有當(dāng)公共問題進(jìn)入政策議程后，才轉(zhuǎn)化為“公共政策問題”。疑問：（1）什么是政策議程？

（2）私人問題、公共問題與政策問題三者之間的關(guān)系式怎樣的？

政策議程（PolicyAgenda）安德森認(rèn)為，“在人們向政府提出的成千上萬個(gè)要求中，只有其中的一小部分得到了公共決策者的密切關(guān)注。那些被決策者選中或決策者感到必須對(duì)之采取行動(dòng)的要求構(gòu)成了政策日程。

伯克蘭（ThomasA·Birkland）認(rèn)為，議程就是“一系列問題的集合，是對(duì)那些引起公眾和政府官員注意的公共問題的原因、標(biāo)志、解決方法和其他方面的因素的理解?！?/p>

金登認(rèn)為，“所謂議程，就是對(duì)政府官員以及與其密切相關(guān)的政府外人員在任何給定時(shí)間認(rèn)真關(guān)注的問題進(jìn)行的編目。”

政策議程：是有關(guān)的社會(huì)問題或公共問題受到社會(huì)、政府及公共組織的高度重視并被正式納入政策討論或被確定要予以解決的過程。私人問題、公共問題與政策問題私人問題：單個(gè)人的問題，不具有外部效應(yīng)，或者沒有與人共享公共問題：單個(gè)人的問題有外部效應(yīng)，或者很多人所面臨的交織在一起的問題單個(gè)人的感冒不是公共問題，但流行性感冒是公共問題政策問題指基于特定的社會(huì)矛盾和沖突，由政府列入政策議程并希望通過公共行為加以解決的問題政策議程的建立政策議程，決定了什么問題、以什么樣的方式進(jìn)入到公共政策過程，即政策問題的確認(rèn)。這一問題是否需要政策回應(yīng)？對(duì)問題的本質(zhì)認(rèn)定對(duì)問題重要程度的認(rèn)定從公共問題到政策問題的跨越如何實(shí)現(xiàn)？公共問題是否為政策問題擱置進(jìn)入政策議程（是什么性質(zhì)的問題？重要性？）NY政策議程引發(fā)的“扳機(jī)”安德森：公共決策科布、愛爾德：

美國政治中的參與：確定議程的動(dòng)因瓊斯：公共政策研究導(dǎo)論金登：議程、備選方案與公共政策1、政治領(lǐng)導(dǎo)人2、危機(jī)/引人注目的事件3、抗議活動(dòng)4、大眾傳播媒介內(nèi)在的引發(fā)機(jī)制：外在引發(fā)機(jī)制：1、政治運(yùn)動(dòng)2、對(duì)大量人員造成威脅的事件3、大規(guī)模的宣傳4、個(gè)人努力5、先前政策的應(yīng)用政府內(nèi)部參與者政府外部參與者1、自然災(zāi)害2、意外的人為事件3、技術(shù)變革4、民權(quán)抗議5、工會(huì)罷工6、生態(tài)變遷1、戰(zhàn)爭行為2、武器技術(shù)的革新3、國際沖突4、世界性聯(lián)盟的變化1、行政當(dāng)局（總統(tǒng)、總統(tǒng)辦事人員、政治任命官）2、文官3、國會(huì)1、利益集團(tuán)2、學(xué)者、研究人員和咨詢?nèi)藛T3、媒體4、與選舉有關(guān)的參與者（競(jìng)選者、政黨）5、公共輿論議程建立的三種方式根據(jù)政府在議程建立中所起的不同作用（即直接提出或間接提出政策問題）以及創(chuàng)始者擴(kuò)散問題的程度和方向，提出三種模型：外在創(chuàng)始模型（Outsideinitiationmodel）動(dòng)員模型（Mobilizationmodel）內(nèi)在創(chuàng)始模型（Insideinitiationmodel）外在創(chuàng)始模型屬非政府團(tuán)體創(chuàng)始政策問題的過程，通常先散布到公眾議程，再介入政府議程。它適用的情境包括：創(chuàng)始者身處政府結(jié)構(gòu)之外；表達(dá)或提出一項(xiàng)需求；試圖將問題散布到其他社會(huì)團(tuán)體，以先行進(jìn)入公眾議程；最終向決策者施加足夠的壓力，以進(jìn)入政府議程。該模型通常在民主和平等的社會(huì)中比較常見動(dòng)員模型屬政府直接創(chuàng)始政策問題并將該問題擴(kuò)散到公眾議程的過程。該模型下的政策問題一般都能順利地進(jìn)入正式議程，但為了以后更好地執(zhí)行該項(xiàng)政策，政府也需要將該問題提交公眾議程加以討論。在該模型下，政府領(lǐng)導(dǎo)人及其有關(guān)機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是考慮如何將政府正式議程中的政策問題提交到公眾議程。該模型通常出現(xiàn)在不太民主的社會(huì)中，在那里領(lǐng)導(dǎo)者和政府具有超自然的權(quán)威，公共政策問題通常都是由官方首先提出，再通過一定的形式提交社會(huì)討論。內(nèi)在創(chuàng)始模型屬政府因解決純政府內(nèi)部的事務(wù)而提出政策問題且不愿將該問題擴(kuò)散到公眾議程當(dāng)中的過程。該模型企圖排除社會(huì)大眾參與的情形，使得此類問題遠(yuǎn)離公眾議程，社會(huì)大眾便沒有任何參與的機(jī)會(huì)和希望；在該模型下，僅限于政府內(nèi)部的單位或接近于決策者的團(tuán)體才能提出此類政策問題；問題最多會(huì)擴(kuò)散到一些認(rèn)同性團(tuán)體，以爭取更多力量的支持，向決策者施加足夠的壓力，促使決策者將此類問題列入正式議程。2.公共政策制定公共政策制定的原則（1）公共正無偏的原則（2）資源集中分配原則（3）個(gè)人受益原則（4）延續(xù)性原則（5）預(yù)見性原則（6）信息完備原則（7）一致性原則（8）彈性政策原則公共政策制定的基本步驟（1）確立公共政策目標(biāo)（2）估計(jì)需要（3）確定要達(dá)到的具體目的（4）設(shè)計(jì)公共政