利率市場化背景下開放民營銀行的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

利率市場化背景下開放民營銀行的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

對個人資本的開放，尤其是銀行，是金融深化和個人資本建設(shè)的重要一步。2013年7月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》(簡稱“金十條”),提出“擴(kuò)大民間資本進(jìn)入金融業(yè)”、“嘗試由民間資本發(fā)起設(shè)立自擔(dān)風(fēng)險的民營銀行”,銀監(jiān)會表態(tài)將“積極探索,慎重實施”,自此激發(fā)了市場對“民營銀行”概念的關(guān)注和探討。在利率市場化的大背景下,開放民營銀行設(shè)立可能給金融業(yè)帶來哪些影響?開放過程中應(yīng)注意哪些問題?本文通過回顧和總結(jié)我國臺灣地區(qū)民營銀行的發(fā)展歷程及其中的經(jīng)驗教訓(xùn),希望尋找到上述問題的答案,以期為我國即將推進(jìn)的相關(guān)改革提供一些參考。臺灣銀行的民事和解進(jìn)程(一)民營銀行的設(shè)立20世紀(jì)80年代前,我國臺灣地區(qū)實行嚴(yán)格的金融管制,對商業(yè)銀行的設(shè)立采取特許制。島內(nèi)獲準(zhǔn)經(jīng)營的本地商業(yè)銀行共有24家,根據(jù)成立的時間、地點等,大致可歸為三類,即成立于日占時期的省屬行庫,早期在大陸設(shè)立、后在臺灣地區(qū)復(fù)業(yè)的銀行,及后來新設(shè)的若干銀行。除3家特準(zhǔn)設(shè)立的民營銀行外,其余21家均屬政府主導(dǎo)下的公營銀行。實行長期管制的臺灣地區(qū)銀行業(yè)于20世紀(jì)80年代末出現(xiàn)管制放松跡象,開放民營銀行設(shè)立被提上日程。這一政策是在怎樣的環(huán)境下提出的?為何選擇這一時點?追本溯源可概括為以下幾方面。1.以均衡8%的經(jīng)濟(jì)增長帶動“亞洲四小龍”的建設(shè)20世紀(jì)50年代至80年代,臺灣地區(qū)在出口拉動下,以年均8%的經(jīng)濟(jì)增速躋身“亞洲四小龍”(見圖1)。然而,服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的金融部門依然處于高度管制之下,低效、混亂的金融體制成為制約經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的絆腳石。2.臺灣民眾法律特征根據(jù)臺灣地區(qū)相關(guān)部門1991年的統(tǒng)計,民間借貸資金規(guī)模是正規(guī)金融體系的30%,占地區(qū)GNP的55%,總量達(dá)到6000億新臺幣。地下金融如此猖獗,一方面是由于公營銀行等金融中介服務(wù)能力不足,另一方面與臺灣地區(qū)文化特征有關(guān)。臺灣民眾歷來有“親朋至上”的文化傳統(tǒng),無法從正規(guī)銀行渠道獲得貸款的企業(yè)多轉(zhuǎn)向親友進(jìn)行“關(guān)系型借貸”。民眾無法客觀判斷貸款主體的信用資質(zhì),因此需要高利率作為風(fēng)險補(bǔ)償。盡管主管部門一再表示民間借貸違法,但地下金融仍不斷蔓延成長。臺灣當(dāng)局意識到,對金融行業(yè)進(jìn)行有序松綁,是唯一根治之道。而當(dāng)時民間融資的發(fā)達(dá)在一定程度上正為后期民營銀行的產(chǎn)生和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。3.臺灣當(dāng)局的金融政策20世紀(jì)后期,全球各大經(jīng)濟(jì)體都掀起經(jīng)濟(jì)自由化浪潮,貿(mào)易自由化、國有企業(yè)民營化是主要改革方向。20世紀(jì)80年代,臺灣地區(qū)出口貿(mào)易帶來高額超儲,島內(nèi)股市、樓市價格上漲,經(jīng)濟(jì)失衡。為扭轉(zhuǎn)這種混亂的局面,臺灣當(dāng)局于1984年推出一系列自由化改革政策,其中金融相關(guān)政策主要有:利率自由化、匯率自由化、外匯管制放寬、公營銀行民營化等。隨后又進(jìn)一步加快開放服務(wù)業(yè)市場,僅1991年就批準(zhǔn)了36家外資銀行在臺設(shè)立分行。在這種背景下,對民間資本開放包括銀行業(yè)在內(nèi)的各個行業(yè),符合當(dāng)時的政策導(dǎo)向。(二)民營銀行準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)臺灣地區(qū)從著手準(zhǔn)備開放民營銀行設(shè)立到最終民營銀行開業(yè),前后經(jīng)歷了4年時間(見表1)。政府設(shè)立了極為嚴(yán)苛的民營銀行準(zhǔn)入條件(見表2)。盡管設(shè)立了嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),但并未影響民營資本進(jìn)入銀行業(yè)的熱情。1991年,第一批共19家民營銀行申請設(shè)立,經(jīng)過多輪篩選,最終核準(zhǔn)15家民營銀行;后又在1992年核準(zhǔn)了第16家民營銀行。(三)關(guān)于私立銀行的政治評估1.商銀中國商業(yè)銀行臺灣地區(qū)設(shè)定的民營銀行市場準(zhǔn)入門檻遠(yuǎn)高于公營銀行。資本要求方面,開放民營銀行設(shè)立前市場份額最大的三家商業(yè)銀行(在臺灣統(tǒng)稱“三商銀”)中,第一銀行股本73億新臺幣、華南銀行72億新臺幣、彰化銀行65億新臺幣,而對新設(shè)民營銀行的資本要求卻高達(dá)100億新臺幣。這種過度的資本要求導(dǎo)致短期內(nèi)金融市場劇烈波動,并致使民營銀行在后期經(jīng)營中出現(xiàn)融資緊張。2.金融體制障礙民營銀行的發(fā)起股東需出資20億新臺幣,在高額資本金壁壘下,申設(shè)民營銀行的大股東多為大財團(tuán),銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)類似于家族企業(yè),削弱了內(nèi)控機(jī)制。高管干擾信貸投放、關(guān)系客戶違規(guī)借款等屢見不鮮。3.限制內(nèi)金融熱錢20世紀(jì)90年代初,臺灣地區(qū)貨幣市場并不發(fā)達(dá),15家新設(shè)民營銀行高額的資本金需求短期內(nèi)使得貨幣市場資金面驟緊。當(dāng)時臺灣地區(qū)相關(guān)部門正在嚴(yán)控島內(nèi)“熱錢”,不僅沒有增加貨幣投放,反而繼續(xù)實行較緊的貨幣政策。銀行為保證清償能力,開始走向惡性競爭。4.需要經(jīng)驗的金融人才1991年核準(zhǔn)的15家民營銀行共集中開設(shè)105個機(jī)構(gòu)(每家1個總行、1個儲蓄部、5個分行),需要有經(jīng)驗的金融人才5000多人。民營銀行從公營銀行高薪挖人,基層員工、中高層管理者大量跳槽至民營銀行,公營銀行的人力資源體系遭受很大沖擊。公營銀行民營化作為降低金融行業(yè)準(zhǔn)入門檻的系列改革措施之一,我國臺灣地區(qū)政府除核準(zhǔn)設(shè)立16家民營銀行及輔導(dǎo)信托公司、信用合作社等改制為商業(yè)銀行外,還于1998年推行公營銀行民營化,通過出售“公股”的方式降低公營銀行中政府持股比例。盡管公營銀行民營化的過程遇到一定阻力,但改革在臺灣地區(qū)政府的推動下仍有序進(jìn)行,并取得了顯著成效。以“三商銀”為例,民營化前政府持股比例均高于51%,經(jīng)過1998年、1999年兩次出售“公股”后,政府持股比例降至40%以下(見表3)。臺灣銀行成立后，最初的民營企業(yè)銀行：競爭模式經(jīng)歷了市場化的重建(一)個人資本進(jìn)入銀行的重疊利率市場化，銀行的全球運營績效普遍下降1.灣地區(qū)民營銀行、公營銀行數(shù)量增加從開放民營銀行設(shè)立至2001年,10年間,我國臺灣地區(qū)民營銀行由11家增至48家,公營銀行由13家縮減至5家(見表4)。民營銀行在整個金融體系中的資產(chǎn)規(guī)模占比從8.9%增至51.5%(見圖2)。2.本地銀行的盈利能力亟待提高開放民營銀行設(shè)立后10年間,本地商業(yè)銀行(含公營、民營)整體ROE水平從1993年的10.4%降至5.5%,降幅達(dá)47.1%;但外商銀行ROE水平從1994年的22.2%升至2001年的32.0%,增長44.1%。在本地銀行中,公營銀行受到的沖擊相對更大,其ROE、ROA下降幅度高于民營銀行(見表5)。本地銀行盈利的能力下降還體現(xiàn)在銀行收入結(jié)構(gòu)上。2001年,臺灣地區(qū)本地銀行息差收入占營業(yè)收入的86%,手續(xù)費及傭金收入5%(見圖3)。與之形成鮮明對比的是,同期外商銀行息差收入占68%,手續(xù)費及傭金收入占21%(見圖4)。民營銀行和公營銀行均未能擺脫高度依賴息差收入的傳統(tǒng)盈利模式。3.含公營、民營、信托投資公司1995年至2001年間,臺灣地區(qū)金融機(jī)構(gòu)整體壞賬率從3.0%增至8.2%,其中本地銀行(含公營、民營、信托投資公司)從2.9%增至7.7%,外商銀行從0.8%增至3.5%(見表6),基層非銀機(jī)構(gòu)更是從4.0%增至16.4%。在本地銀行中,公營銀行2001年平均壞賬率為5.3%,低于民營銀行7.7%的水平,更低于16家新設(shè)民營銀行8.5%的壞賬率。4.中小銀行存款利率偏高1989年7月,臺灣地區(qū)取消對銀行存款利率上限及放款利率下限的管制規(guī)定,自此,臺灣地區(qū)正式邁入利率完全市場化階段。隨著銀行資產(chǎn)狀況惡化,抗風(fēng)險能力同步弱化,銀行業(yè)陷入集體虧損,眾多中小銀行倒閉。為保證存款市場占有率,中小銀行主動采取價格手段與大行“分庭抗禮”,資金成本特別是1年期以上的定期存款利率較高,而大行憑借規(guī)模、網(wǎng)點等優(yōu)勢,存款利率保持相對穩(wěn)健。在多次調(diào)高存款利率后,中小行與大行的利率差別越來越大。但隨著銀行存貸息差加速收窄,中小行無力維持價格戰(zhàn),主動降低存款利率以緩解壓力,以至于幾年之后大行的存款利率反而高于中小行。2000年后,大中小行存款利率差別逐漸縮小,趨向收窄。(二)臺灣地區(qū)的商業(yè)銀行破產(chǎn)處置隨著經(jīng)營狀況的不斷惡化,部分新設(shè)民營銀行出現(xiàn)虧損,如何處置虧損的商業(yè)銀行成為臺灣地區(qū)主管部門面臨的難題。1991年到2000年間,臺灣地區(qū)沒有商業(yè)銀行破產(chǎn)處置的相關(guān)規(guī)定,銀行無法申請破產(chǎn)。為給虧損銀行一個正常退出的渠道,同時也為了應(yīng)對外商銀行的競爭,2000年、2001年臺灣地區(qū)相關(guān)部門通過了“金融機(jī)構(gòu)合并法”和“金融控股公司法”,鼓勵金融機(jī)構(gòu)間的合并收購,并對相關(guān)登記費用、稅收等予以一定優(yōu)惠。經(jīng)營不善的民營銀行,以及許多規(guī)模較小的公營銀行被有實力的銀行或金控集團(tuán)收購(見表7)。日占時期臺灣地區(qū)的公營銀行分布20世紀(jì)80年代前,我國臺灣地區(qū)實行嚴(yán)格的金融管制,對商業(yè)銀行的設(shè)立采取特許制。島內(nèi)獲準(zhǔn)經(jīng)營的本地商業(yè)銀行共有24家,根據(jù)成立的時間、地點等,大致可歸為三類,即成立于日占時期的省屬行庫,早期在大陸設(shè)立、后在臺灣地區(qū)復(fù)業(yè)的銀行,及后來新設(shè)的若干銀行。除3家特準(zhǔn)設(shè)立的民營銀行外,其余21家均屬政府主導(dǎo)下的公營銀行。開放民營銀行設(shè)立對提高臺灣地區(qū)金融業(yè)整體服務(wù)水平,健全金融法規(guī)等起到了積極作用,但也暴露出一些問題。(一)行業(yè)競爭因素臺灣地區(qū)開放民營銀行設(shè)立時,首批核準(zhǔn)了16家民營銀行。新設(shè)的民營銀行資本規(guī)模遠(yuǎn)高于既有的公營銀行,短期內(nèi)對貨幣市場、人才儲備等造成沖擊,長期中更導(dǎo)致銀行數(shù)量過多、競爭過度,銀行業(yè)利潤下降,不良貸款率持續(xù)攀升。受多年管制的影響,臺灣地區(qū)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的意愿強(qiáng)烈,一夜之間“爆炸式”的開放使行業(yè)競爭陷入無序。在有限的市場容量下,銀行為擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模、提高市場份額,使出各種手段,其中不乏降低授信標(biāo)準(zhǔn)、單一客戶大額集中授信等不符合銀行穩(wěn)健經(jīng)營理念的策略。加之控股財團(tuán)干涉銀行業(yè)務(wù)等行為的存在,民營銀行在經(jīng)營過程中積累了大量風(fēng)險。臺灣地區(qū)從決定開放民營銀行設(shè)立到修改相關(guān)規(guī)定、核準(zhǔn)銀行開設(shè)、新銀行正式運營,前后經(jīng)歷了四年多的時間。但學(xué)界普遍認(rèn)為,相較于臺灣地區(qū)市場容量,這樣的開放速度仍然過快。沒有前期試點就一次性全面鋪開,是臺灣地區(qū)開放民營銀行設(shè)立過程中的一個重要教訓(xùn)。(二)準(zhǔn)入門檻缺乏監(jiān)管機(jī)制為限制民營銀行申設(shè)家數(shù),臺灣地區(qū)相關(guān)部門為其設(shè)定了遠(yuǎn)高于公營銀行的資本金門檻。然而事實證明,資本金規(guī)模未能限制民營銀行申報數(shù)量:1991年第一批申報的民營銀行數(shù)量達(dá)19家,最終核準(zhǔn)15家,第二年核準(zhǔn)第16家。準(zhǔn)入門檻采取“一刀切”模式,未考慮新設(shè)銀行的業(yè)務(wù)種類、經(jīng)營規(guī)模等。民營銀行誕生伊始就背負(fù)著巨額的資本金壓力,業(yè)務(wù)重點自然是傳統(tǒng)的大企業(yè)貸款,未能解決中小企業(yè)融資問題。極高的資本金要求還限制了發(fā)起股東的資質(zhì),只有資金充裕、政界關(guān)系良好的大型財團(tuán)才有實力成為股東。民營銀行經(jīng)營中政企不分,市場化程度低于預(yù)期。事實上,一些定位于防控民營銀行風(fēng)險的監(jiān)管限制反而有可能成為風(fēng)險的促發(fā)因素。例如,過分嚴(yán)苛的資本要求、不切實際的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等會進(jìn)一步提高股東的回報要求。相反,基于激勵相容的鼓勵扶持政策,如稅收優(yōu)惠、適度放寬監(jiān)管要求等,更有利于民營股東形成較為穩(wěn)定的預(yù)期并采取理性的競爭策略。(三)民營銀行設(shè)立的背景臺灣地區(qū)開放民營銀行設(shè)立時沒有考慮地域、產(chǎn)業(yè)等因素,銀行可自主選擇網(wǎng)點分布、客戶類型,幾乎所有的銀行都集中爭搶大型企業(yè)客戶的存貸業(yè)務(wù)。在總結(jié)開放民營銀行設(shè)立的經(jīng)驗教訓(xùn)時,許多臺灣學(xué)者提出,應(yīng)考慮客戶的地域、產(chǎn)業(yè)等特征,首批開放針對特定地區(qū)、特定客戶群的民營銀行,如服務(wù)中小企業(yè)的銀行和針對零售客戶的社區(qū)銀行等。當(dāng)然由此引發(fā)的風(fēng)險集中度偏高可能是問題的另一個方面。(四)經(jīng)營不善、面臨破產(chǎn)的銀行在長期姑息的環(huán)境下持續(xù)風(fēng)險—開放民營銀行設(shè)立的同時應(yīng)建立完善的退出機(jī)制,特別是在利率市場化與民營化同步推進(jìn)的過程中從開放民營銀行設(shè)立至今,臺灣地區(qū)一直沒有建立