論住宅小區(qū)用地的安全保障

論住宅小區(qū)用地的安全保障

“住宅公共服務(wù)”也被稱為“城市住宅規(guī)劃指南（gb50180-93）”（2002版），是為住宅提供輔助服務(wù)的公共建筑。它的內(nèi)涵是為住宅提供輔助服務(wù)的公共建筑?！八仨殞?yīng)于居住的人口”，“它應(yīng)該與住宅同時(shí)規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營”。這類公共服務(wù)設(shè)施在產(chǎn)品屬性上以公益性為主導(dǎo),屬于政府必須通過行政干預(yù)和財(cái)政投入方式保證供應(yīng)的設(shè)施;在服務(wù)規(guī)模上通常以1個(gè)~2個(gè)街道轄區(qū)的10萬~20萬人口為上限,與我國地方政府的基層行政建制相對應(yīng)。城市規(guī)劃實(shí)踐作為政府公共管理行為,其重要的工作內(nèi)容之一是保證公共服務(wù)設(shè)施足量配置。一方面,城市規(guī)劃對城市土地進(jìn)行功能配置,形成合理的結(jié)構(gòu)和布局;另一方面,城市規(guī)劃能夠克服市場的缺陷,保證作為公共產(chǎn)品的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配置。在居住開發(fā)中,城市規(guī)劃確定居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的項(xiàng)目安排和面積指標(biāo),包括建筑面積、用地面積、服務(wù)半徑和設(shè)置細(xì)則等內(nèi)容。在寸土寸金的市場化開發(fā)背景下,居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施用地面積指標(biāo)對于保障實(shí)施具有更為實(shí)質(zhì)性的作用。本文主要對需獨(dú)立占地的大型居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的用地控制模式進(jìn)行研究,探討市場化背景下保障居住區(qū)公共服務(wù)的規(guī)劃策略。1根據(jù)實(shí)際需要,可分為3個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施從用地需求的形態(tài)來看,不同的居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施對于用地的要求不同,主要可分為三類設(shè)施:第一類設(shè)施由于運(yùn)行、交通、安全等方面的使用要求必須使用獨(dú)立用地;第二類設(shè)施宜盡量使用獨(dú)立用地,若確有困難,可以考慮在滿足技術(shù)要求的前提下與其他用房聯(lián)合布置,前提是應(yīng)該保證直接的對外聯(lián)系,并有一定的室外場地或者底層建筑面積;第三類設(shè)施則對用地?zé)o專門要求,可以結(jié)合住宅或其他公共建筑物進(jìn)行設(shè)置。前兩類設(shè)施均有用地需求,這些“宜獨(dú)立用地”的設(shè)施可適當(dāng)放寬用地條件。如表1所示,有用地需求的設(shè)施通常占地面積大、服務(wù)人口多、運(yùn)營相對獨(dú)立。有部分設(shè)施屬于會(huì)對周邊住宅用地產(chǎn)生一定干擾的“厭惡性設(shè)施”,包括垃圾壓縮站、變電站、公交首末站等市政設(shè)施以及肉菜市場等。因此,“應(yīng)獨(dú)立用地”和“宜獨(dú)立用地”的設(shè)施選址都需要在較大的空間范圍內(nèi)妥善協(xié)調(diào)布局。從產(chǎn)品屬性和產(chǎn)權(quán)歸屬來看,除肉菜市場相對特殊外,其他“應(yīng)獨(dú)立用地”和“宜獨(dú)立用地”的設(shè)施因服務(wù)范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了單一社區(qū)而成為大范圍共享的居住區(qū)公共產(chǎn)品,其產(chǎn)權(quán)均為國有,其中一部分是政府直接運(yùn)營的純公益性設(shè)施,另一部分是專營行業(yè)運(yùn)營的準(zhǔn)公共服務(wù)設(shè)施。2學(xué)校與用地融合型開發(fā)模式居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施用地可通過兩種控制模式實(shí)現(xiàn):一種是獨(dú)立占地模式,另一種是地塊配建模式。獨(dú)立占地模式,也就是在分區(qū)規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃中明確公共服務(wù)設(shè)施的用地邊界,并通過城市道路或其他明確分隔與其他用地區(qū)分。如圖1所示,在該開發(fā)項(xiàng)目中,初中和小學(xué)用地在分區(qū)規(guī)劃中明確界定,在其指引下的修建性詳細(xì)規(guī)劃中,小學(xué)和初中合并設(shè)為九年一貫制學(xué)校。該學(xué)校通過支路與住宅分隔,雖仍與相鄰住宅同步實(shí)施建設(shè),但其區(qū)位和用地邊界、用地規(guī)模是采取剛性控制的。地塊配建模式,即在居住用地中兼容安排公共服務(wù)設(shè)施用地,并在項(xiàng)目開發(fā)時(shí)與住宅同步實(shí)施建設(shè)。如圖2所示,在該開發(fā)項(xiàng)目中,小學(xué)和幼兒園用地與住宅用地融為一體,屬于居住用地兼容的配套設(shè)施。此時(shí)小學(xué)和幼兒園要求的用地面積和建筑面積只需滿足規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的規(guī)定即可,其具體位置和面積指標(biāo)有一定的彈性,可根據(jù)住宅布局進(jìn)行整體協(xié)調(diào)。3“拾遺補(bǔ)缺”:獨(dú)立占用模式vs.異地配建模式與獨(dú)立占地和地塊配建這兩種用地控制模式相對應(yīng)的是“熟地”+“凈地”與“生地”+“毛地”的土地開發(fā)模式。在獨(dú)立占地模式下,居住用地成為住宅“凈地”,由市場主體開發(fā),公共服務(wù)設(shè)施用地由政府主導(dǎo)建設(shè),設(shè)施的產(chǎn)權(quán)界定和運(yùn)營職責(zé)也相對明確,既可由政府直接組織建設(shè)后直接運(yùn)營,又可與周邊居住開發(fā)進(jìn)行捆綁開發(fā),由開發(fā)商建成后再由政府部門運(yùn)營。在地塊配建模式下,公共服務(wù)設(shè)施由開發(fā)商主導(dǎo),并與住宅同步建設(shè),建成后的設(shè)施在空間上往往從屬于居住開發(fā),公共服務(wù)設(shè)施用地的價(jià)值將從總地價(jià)中進(jìn)行折減。比較獨(dú)立占地和地塊配建這兩種用地控制模式的優(yōu)缺點(diǎn),可以從以下幾方面進(jìn)行評價(jià):(1)從保證居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施供給質(zhì)量的角度分析。首先,從保證居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施體系完備的角度看,獨(dú)立占地模式屬于從分區(qū)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃(以下簡稱“控規(guī)”)的源頭自上而下地規(guī)劃居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施,并明確了公共服務(wù)設(shè)施用地的區(qū)位、邊界和交通條件,這種有目的的統(tǒng)籌能夠協(xié)調(diào)大范圍內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施的布局,較好地保證設(shè)施合理的服務(wù)半徑。公共服務(wù)設(shè)施用地與住宅用地在空間上相對獨(dú)立,便于服務(wù)大范圍內(nèi)的居民,減少對住宅建筑的干擾。地塊配建模式則更多的是自下而上地從城市的局部單元出發(fā),“拼貼”城市整體功能。由于不同居住開發(fā)的規(guī)模和建設(shè)時(shí)序差異很大,這種模式更像是“拾遺補(bǔ)缺”,即彌補(bǔ)現(xiàn)有配套設(shè)施的缺口。除了少數(shù)超大型開發(fā)項(xiàng)目,靠地塊配建模式建構(gòu)一套完整的居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施體系有相當(dāng)大的難度。因此,從體系建構(gòu)和保證居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置總量的角度說,“主動(dòng)”的獨(dú)立占地模式優(yōu)于“被動(dòng)”的地塊配建模式。由于缺乏上層次的規(guī)劃指引,在安排大量居住用地的同時(shí),沒有控制足夠的公共服務(wù)設(shè)施用地,導(dǎo)致了城市功能不全的問題,廣州的華南板塊就是一個(gè)典型的例子。雖然該地區(qū)聚集了十多個(gè)占地上千畝的大型住宅小區(qū),但整體上缺乏對教育、醫(yī)療、文體及交通等公共服務(wù)設(shè)施的統(tǒng)籌布局,只能以開發(fā)商配建的形式由開發(fā)商辦“社會(huì)”。同時(shí),很多教育和醫(yī)療設(shè)施都是由開發(fā)商投資引入民營主體并采取市場化運(yùn)作,服務(wù)價(jià)格高昂,很多業(yè)主由于無法承擔(dān)而必須選擇遠(yuǎn)距離的公立學(xué)校和醫(yī)院,造成了極大的不便。城市新區(qū)尚且如此,在用地緊張的舊城區(qū),想依靠地塊配建模式安排教育等大型占地設(shè)施的難度就更大了。此外,從居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的使用特點(diǎn)看,行政管理和社區(qū)服務(wù)類的設(shè)施包括街道辦事處、社區(qū)服務(wù)中心、綜合管理用房和派出所等,這些設(shè)施的服務(wù)范圍均與“街道”的行政區(qū)劃相對應(yīng)。從提高使用效率和便于管理服務(wù)的角度出發(fā),上述設(shè)施未來應(yīng)集約設(shè)置,同時(shí)安排社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、綜合文化中心和體育中心,形成居住區(qū)綜合管理服務(wù)中心。這也要求在城市新區(qū)的規(guī)劃控制中,在適宜的空間區(qū)位應(yīng)以獨(dú)立占地的方式控制居住區(qū)公共中心的用地。從保證公共服務(wù)設(shè)施落實(shí)質(zhì)量的角度看,獨(dú)立占地模式控制的公共服務(wù)設(shè)施在區(qū)位、交通和管理上都較有保障。而在地塊配建模式下,開發(fā)商一定會(huì)把更好的區(qū)位安排給住宅建設(shè)用地,公共服務(wù)設(shè)施用地規(guī)模的“硬指標(biāo)”雖能達(dá)到規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的要求,但區(qū)位、環(huán)境等“軟指標(biāo)”往往會(huì)大打折扣。因此,在保證設(shè)施質(zhì)量的前提下,獨(dú)立占地模式優(yōu)于地塊配建模式。(2)從可操性角度分析。獨(dú)立占地的設(shè)施需在控規(guī)階段進(jìn)行明確,而控規(guī)通常涉及范圍廣、地塊多,如果對現(xiàn)狀和產(chǎn)權(quán)狀況摸查不夠細(xì)致,安排的公共服務(wù)設(shè)施用地往往難以在短期內(nèi)得到落實(shí)。同時(shí),在居住用地與公共服務(wù)設(shè)施用地分屬不同開發(fā)主體的情況下,公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)實(shí)施時(shí)間受到多種因素的影響,也難以保證公共服務(wù)設(shè)施與住宅同步建成,往往導(dǎo)致居民入住后無法及時(shí)享受配套服務(wù)。相比之下,地塊配建的公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)時(shí)序可由規(guī)劃管理部門嚴(yán)格掌控,如廣州市就規(guī)定開發(fā)項(xiàng)目配建的設(shè)施必須在住宅開發(fā)的一期建設(shè)實(shí)施,這樣可較好地保證公共服務(wù)設(shè)施“按時(shí)實(shí)現(xiàn)”。因此,從現(xiàn)實(shí)的可操作性和保證設(shè)施按時(shí)落實(shí)的角度來說,獨(dú)立占地模式在我國規(guī)劃管理的現(xiàn)階段尚存在明顯的不足。(3)從經(jīng)濟(jì)運(yùn)作角度分析。從產(chǎn)品屬性與建設(shè)主體的對應(yīng)關(guān)系看,居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施用地中需要較大規(guī)模的獨(dú)立占地設(shè)施。從產(chǎn)品屬性來看,這些設(shè)施或?qū)儆诩児伯a(chǎn)品(如中小學(xué)、垃圾壓縮站),或?qū)儆趯I行業(yè)設(shè)施(如綜合醫(yī)院、變電站、公交站場等)。這些設(shè)施理應(yīng)由政府或自負(fù)盈虧的專營行業(yè)承擔(dān)全部的建設(shè)和運(yùn)營成本并組織實(shí)施,而不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁到開發(fā)商和購房者身上。因此從這個(gè)角度來看,獨(dú)立占地模式更符合公共產(chǎn)品供應(yīng)的法理邏輯。從深層次的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作角度分析,表面上看,政府在直接承擔(dān)居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)時(shí)需要投入更多的經(jīng)費(fèi),在經(jīng)濟(jì)上負(fù)擔(dān)較大,因而在財(cái)力有限的情況下較難保證設(shè)施落實(shí)。但實(shí)質(zhì)上,政府建設(shè)教育設(shè)施產(chǎn)生的正外部效應(yīng),以及因合理安排變電站、垃圾壓縮站等“厭惡性設(shè)施”建設(shè)而規(guī)避的負(fù)外部效應(yīng),將使居住開發(fā)“凈地”的土地價(jià)值得到提升,可獲得更多的土地出讓收益,其實(shí)質(zhì)是將公共服務(wù)設(shè)施的正外部效應(yīng)轉(zhuǎn)化為政府的財(cái)政收入。若采取地塊配建模式的“毛地”開發(fā)模式,土地價(jià)格會(huì)因配套設(shè)施不完備而相對較低,設(shè)施建成后帶來的土地和住宅價(jià)格的升值效益全部被開發(fā)商占有,也就是開發(fā)商以較低的地價(jià)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)成本獲得了更高的開發(fā)收益。從短期來看,“毛地”出讓的方式減輕了政府用于基層公共服務(wù)的財(cái)政負(fù)擔(dān),因此更具可操作性。但從長遠(yuǎn)來看,如果政府建成配套設(shè)施后將住宅“凈地”出讓,政府增加的土地出讓收入必將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于設(shè)施的建設(shè)成本。如果地方政府能夠?qū)⑼恋爻鲎尳鹬械囊欢ū壤糜诰幼^(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的專項(xiàng)基金,定向用于中小學(xué)、居住區(qū)公共服務(wù)中心和文體中心的建設(shè),政府建成這些配套設(shè)施后再出讓周邊居住用地,那么則可充分利用公共服務(wù)設(shè)施的正外部效應(yīng)獲得更多的土地收益。因此,建立這種“以公共服務(wù)設(shè)施促土地開發(fā),以土地收益供配套設(shè)施”的良性循環(huán),將公共服務(wù)設(shè)施的財(cái)政投入與政府的土地收益掛鉤,形成居住區(qū)公共服務(wù)長效的經(jīng)濟(jì)支撐,無疑更有利于地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。4完善城市居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的用地管理,確保社會(huì)和市場的健康發(fā)展深層次地分析獨(dú)立占地和地塊配建這兩種模式及其背后隱藏的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作方式,可以認(rèn)為,獨(dú)立占地模式的實(shí)質(zhì)是從土地開發(fā)的源頭區(qū)分了“公共產(chǎn)品”和“私有開發(fā)”的邊界,因而明確地界定了政府的職責(zé)范圍和市場的利益區(qū)間,即政府從土地出讓中獲得土地收益和稅收收入,同時(shí)應(yīng)承擔(dān)起供應(yīng)純公益性公共產(chǎn)品的職責(zé);開發(fā)商從政府手中獲得土地開發(fā)權(quán),通過房地產(chǎn)經(jīng)營合法盈利。政府和市場各司其職、各盡其能的結(jié)果,推動(dòng)了城市建設(shè)健康發(fā)展,保證作為社會(huì)基石的公眾享受到了應(yīng)有的公共服務(wù)。從城市居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施體系的長遠(yuǎn)發(fā)展和整體布局協(xié)調(diào)來看,獨(dú)立占地模式顯然對公共利益更有保障。但這種模式對政府的公共管理提出了更高的要求:一方面,公共財(cái)政投入必須足量并被高效地使用,保證公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)不滯后于住宅建設(shè),并保證與住宅同步投入使用;另一方面,作為政府職能機(jī)構(gòu)的規(guī)劃管理部門,應(yīng)逐步提高對規(guī)劃編制和管理的要求,力求從技術(shù)層面保障大型占地居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的落實(shí)。2011年,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對執(zhí)行了20年之久的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)(GBJ137—90)》進(jìn)行了修訂。本次修訂將原屬于居住用地R大類“公共服務(wù)設(shè)施用地”中的中小學(xué)用地R22,調(diào)整到A大類“公共管理與公共服務(wù)用地”中的“教育科研”類中,用地代碼為A33。這一調(diào)整體現(xiàn)了將中小學(xué)等大型獨(dú)立占地的公共服務(wù)設(shè)施用地脫離于居住用地之外的獨(dú)立控制思路,更說明了獨(dú)立占地模式是未來控規(guī)編制的大勢所趨。5控規(guī)層面:根據(jù)居住用地分布,及其能力素質(zhì)目前在我國大部分城市,地塊配建模式仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。其主要原因有:(1)目前我國大部分城市的規(guī)劃指引不足,無法實(shí)現(xiàn)控規(guī)的全覆蓋,有些地區(qū)雖然編制了控規(guī),但規(guī)劃深度不足,未能深入考慮全套居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的用地安排;(2)政府公共財(cái)政支出不足,無法承擔(dān)大量居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè),由開發(fā)商完成居住配套建設(shè)是在短時(shí)間內(nèi)滿足公共需求的切實(shí)可行的辦法。但從長遠(yuǎn)看,只有在控規(guī)的源頭以獨(dú)立用地的形式保障大型占地公共服務(wù)設(shè)施的用地,才能切實(shí)保障居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的落實(shí)。由此可見,完善控規(guī)對居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的調(diào)控作用,是未來規(guī)劃編制和管理努力的方向。保證居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施用地的合理安排,要在規(guī)劃編制環(huán)節(jié)構(gòu)建相互銜接的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃的層次體系。首先,在分區(qū)規(guī)劃層面,根據(jù)居住用地的分布確定居住區(qū)級公共中心的適宜區(qū)位,安排須進(jìn)行區(qū)域統(tǒng)籌的居住區(qū)以上級設(shè)施。其次,在控規(guī)層面,應(yīng)根據(jù)居住用地的規(guī)模及開發(fā)強(qiáng)度估算居住人口,作為控制公共服務(wù)設(shè)施用地總量的依據(jù),同時(shí)結(jié)合服務(wù)半徑要求確定公共服務(wù)設(shè)施用地。由于多項(xiàng)公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)邊界是以街道、居委會(huì)的行政轄區(qū)為準(zhǔn),控規(guī)層面還需要協(xié)調(diào)設(shè)施布點(diǎn)與行政區(qū)劃的關(guān)系,以便后期的運(yùn)營和管理。最后,在開發(fā)項(xiàng)目修建性詳細(xì)規(guī)劃的審批管理中,應(yīng)合理制定規(guī)劃設(shè)計(jì)要求,保證其他配建公共服務(wù)設(shè)施的落實(shí)。在這一規(guī)劃層次體系中,控規(guī)是重點(diǎn)。如果控規(guī)能夠保證居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的用地總量,那么無論是由政府先行進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和配套公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)后再以“熟地”方式出讓土地,還是將公共服務(wù)設(shè)施用地與居住用地捆綁后由開發(fā)商負(fù)責(zé)建設(shè),均能通過規(guī)劃管理較好地保證設(shè)施的落實(shí)。也只有通過控規(guī)編制保證足夠比例的公共性用地,才能真正保證“整套”居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的足量配置,