ppp模式在軌道交通運營中的應用效果評價

ppp模式在軌道交通運營中的應用效果評價

ppp（公私合作）項目的融資模式于20世紀80年代末進入中國，在能源、水、公路等行業(yè)得到廣泛應用。由于政治環(huán)境和其他原因，它在20世紀90年代末陷入停滯。但由于其能引入社會資本、降低項目風險等優(yōu)點,在2003年開始在我國逐步得到新的應用和規(guī)范發(fā)展。北京地鐵4號線是我國軌道交通行業(yè)第一條采用PPP項目融資模式建設(shè)的運營線路,2009年9月28日正式投入運營。目前,北京地鐵4號線日均客流近90萬人次,運營服務水平較高,特許經(jīng)營協(xié)議得到了正常實施;但2010年度高達6.2億元的票價補償也使這條采用PPP模式線路的實施效果受到質(zhì)疑,影響了PPP模式在其他線路的推廣和使用。2010年下半年以來,我國逐步加大對房地產(chǎn)行業(yè)的調(diào)控力度,政府“土地財政”的收入模式難以為繼,同時貨幣政策趨緊,融資難度和成本加大,難以滿足北京市軌道交通建設(shè)發(fā)展的資金需求。國內(nèi)關(guān)于PPP的研究多注重其發(fā)展歷史、項目結(jié)構(gòu)和風險控制,或者研究項目的評價方法,由于涉及商業(yè)秘密,很少有對具體項目進行后評價研究的。在此背景下,本文采用對比的方法,對票價補償進行了結(jié)構(gòu)化分解,從服務水平和經(jīng)濟性兩方面對北京地鐵4號線PPP模式的實施效果進行了綜合評價。1車輛、信號等設(shè)備資產(chǎn)的投資、運營和維護部分政府投資北京地鐵4號線PPP項目融資模式,將工程的所有投資建設(shè)任務以7:3的基礎(chǔ)比例劃分為A、B兩部分。A部分包括洞體、車站等土建工程的投資建設(shè),由政府投資方負責;B部分包括車輛、信號等設(shè)備資產(chǎn)的投資、運營和維護,由社會投資組建的PPP項目公司來完成。京投公司、首創(chuàng)集團和香港地鐵公司共同投資組建“京港公司”,各方持股比例為2:49:49。政府將其投資A部分所形成的資產(chǎn),以收取一定租金的方式租給京港公司使用。項目特許期結(jié)束后,京港公司無償將項目全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營合同。該項目的PPP模式如圖1所示。2北京地鐵四號線運營服務評估2.1北京地鐵4號線開通情況收集北京地鐵4號線開通第一年的數(shù)據(jù)進行分析,其平均列車時刻表兌現(xiàn)率為99.7%,平均列車正點率為99.4%,均優(yōu)于特許協(xié)議和地方標準的相關(guān)指標要求(如表1所示)。北京地鐵4號線于2009年9月28日開通試運營,剛開通時列車運行間隔為3min,在國內(nèi)是第一條剛開通列車運行間隔就能達到3min的地鐵線路,現(xiàn)在列車運行間隔縮短為2.5min。4號線自2009年9月28日開通至2010年9月28日,共運送乘客2.3億人次,日均客流從開通初期的54.1萬人次穩(wěn)步上升至2010年9月份的75.1萬人次,最高日客運量達99.6萬人次(2010年5月1日)。與全國同行業(yè)相比(采用行業(yè)協(xié)會MOPES2010年度數(shù)據(jù)),北京地鐵4號線客運強度及無故障列車周轉(zhuǎn)率表現(xiàn)均優(yōu)于平均水平(如圖2、圖3所示)。通過對比數(shù)據(jù)可以看出,北京地鐵4號線的運營服務水平達到了預期目標。2.2乘客的目標行為分析地鐵作為公共基礎(chǔ)設(shè)施,是為公眾服務的,因此公眾滿意度也是判斷項目成功的關(guān)鍵因素。就地鐵項目而言,安全、準時、舒適是公眾的基本需求。根據(jù)北京地鐵4號線開通運營6個月時京港地鐵公司進行的客戶滿意度調(diào)查結(jié)果(見圖4),91%的乘客對車廂的清潔度滿意,有88%的乘客對列車設(shè)施的舒適度滿意;在所列取的6個指標中,表示滿意的乘客均超過了三分之二。再結(jié)合一年來試運營的綜合表現(xiàn)指標(見圖5)情況,對乘客目標的實現(xiàn)情況進行分析。以安全性指標為例,在被調(diào)查的2986名乘客中約有52%的乘客重視安全目標,90%的乘客對北京地鐵4號線運營安全及可靠性給予了滿意的評價;并且有30%的乘客認為4號線的安全性能高于其它線路,有7%的乘客認為4號線的安全性不如其它線路,有63%左右的乘客認為安全性與其他線路無明顯差異。從整體上看,北京地鐵4號線的服務質(zhì)量綜合表現(xiàn)略優(yōu)于北京其他城市軌道交通線路。3北京地鐵四號線ppp模式的經(jīng)濟評估3.1運營成本分析鑒于北京地鐵5號線的開通時間、招標采購標準、站點分布與4號線較為相似,因此選取北京地鐵5號線作為可比線路進行分析。兩條線路最大的不同是5號線的地上車站數(shù)有7個,4號線沒有地上車站。考慮到地上車站的運營成本明顯低于地下車站(如動力照明用電地上車站為地下車站用量的30%左右),故選取北京地鐵5號線作為可比線路還是可行的。北京地鐵5號線與4號線的運營成本對照如表2所示。表2中5號線相關(guān)數(shù)據(jù)由北京地鐵公司提供,4號線相關(guān)數(shù)據(jù)由京港地鐵公司提供;5號線數(shù)據(jù)范圍為2009年完整年度,4號線數(shù)據(jù)范圍為2009年9月28日至2010年9月30日。從表2中可以直觀地看出,4號線的每車km成本與每人次成本均低于5號線。其中每車km成本相差1.83元,每人次簡單運營成本相差0.06元。分析其成本構(gòu)成不難發(fā)現(xiàn),4號線的成本節(jié)約主要來自電力費、修理費和管理費用三方面,特別是維修費用和管理費用。3.2政府追加投資基于表2的簡單運營成本數(shù)據(jù),按北京地鐵5號線現(xiàn)狀(傳統(tǒng)模式)、4號線傳統(tǒng)模式和4號線現(xiàn)狀(PPP模式)三種情形進行測算,可以得到表3的對比數(shù)據(jù)。在表3中:政府初始建設(shè)投資額因兩條線尚未完成工程結(jié)算,暫按項目概算計算;4號線PPP模式下社會投資者按京港地鐵公司負責的46億元投資計算;資本金投資按照北京市目前的實際情況,按項目總投資的40%計算,60%為建設(shè)貸款。政府追加投資為自開通運營以來政府的追加投資,其中5號線數(shù)據(jù)為在2008年和2010年共增加了29列車的投資,4號線系因京港地鐵公司投資加車(6.7億元投資),需要A部分土建的配套投資;貸款利率按照目前長期貸款基準利率6.6%下浮10%計算,(下浮10%是因為北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司在實際貸款融資中能爭取到的優(yōu)惠);年付息補貼是因為目前軌道交通貸款的付息均由財政負擔,并在2015年建設(shè)高峰之前不還本,追加投資也按此原則計算;年運營補貼是指政府支付給運營企業(yè)的簡單運營虧損補貼,按照表2數(shù)據(jù)測算;機電部分更新改造及其他補貼中,5號線按機電設(shè)備的綜合折舊率計算,折舊年限取自建設(shè)部標準,4號線PPP模式機電設(shè)備(B部分)的更新改造已經(jīng)包含在票價補償里而不再單獨列出。從表3中可以直觀地得出如下結(jié)果:1)如果4號線按傳統(tǒng)模式運作,則政府會增加建設(shè)投資52.9億元,運營期補貼會增加1.8億元/年。2)鑒于4、5號線客流相當,從政府購買服務角度看,4號線PPP模式與5號線傳統(tǒng)模式相比,政府減少建設(shè)投資34.8億元,運營期補貼減少了9000萬元/年。因此,社會上關(guān)于運營期“北京地鐵5號線1年補貼1.4億元,地鐵4號線1年卻補貼6個多億”的說法是片面的。3.3從運營期看,各有側(cè)重、三大目標進行考量投資,以更好的滿足運營商的經(jīng)營需要,從各個方面控制投資從表2、表3的比較結(jié)果來看,PPP模式無論在簡單運營成本方面還是總的財政支出方面均有其明顯優(yōu)勢,最終將提高財政資金的利用效率?，F(xiàn)將其經(jīng)濟性原因分析如下。1)建設(shè)期介入的力度和效果不同。在PPP模式下,運營商由于同時是投資者和建設(shè)業(yè)主,其地位為實現(xiàn)其作為運營商的訴求提供了保證。北京地鐵4號線的建設(shè)管理體系如圖6所示。根據(jù)建管協(xié)議,對于4號線A部分的建設(shè),建設(shè)管理公司作為政府委托方,行使其代業(yè)主的職責,負責A部分的建設(shè)管理;而B部分的建設(shè),京港地鐵公司可充分行使業(yè)主權(quán)力,建管公司僅履行項目管理公司的職能,與京港地鐵公司屬于一種契約式關(guān)系。B部分投資方京港公司,對項目進行直接的投資控制,其更多考慮市場因素(即在滿足質(zhì)量、安全、工期的前提下,追求最大的成本節(jié)約),其必然力圖通過有效介入到設(shè)計和建設(shè)過程中,從科學組織運營的角度對設(shè)計、建設(shè)提出優(yōu)化意見,以減少運營后的改造工作。這樣,一方面可以節(jié)約建設(shè)成本,另一方面可以減少日后的更新改造投資。在傳統(tǒng)模式下,建設(shè)管理公司作為A部分的代業(yè)主在行使4號線建設(shè)管理工作中,更加注重工程項目建設(shè)的進度、質(zhì)量及安全控制,而投資控制和滿足運營商的需要不作為其控制的首要目標,且運營商又無足夠的話語權(quán)。如北京地鐵13號線、5號線投入運營后,這方面的改造工程投資分別達到2.55億元和9853萬元。上述項目如果在建設(shè)期通過變更設(shè)計實施,可以起到事半功倍的效果。2)運營期降低運營成本的動力不同。在傳統(tǒng)的5號線的模式下,政府補貼針對的是運營過程中出現(xiàn)的虧損,主要取決于實際運營成本的多少,屬于事后補貼的范疇。而運營商在運營過程中缺乏降低運營成本的內(nèi)在動機,導致運營成本較高。在PPP模式下,政府財政補貼針對的是客流,與運營商的運營成本無關(guān),節(jié)約的成本直接能轉(zhuǎn)化為運營商的收益,屬于事前補償?shù)姆懂?使運營商有足夠的動力去降低成本。實際調(diào)查也顯示,由于京港地鐵公司在運營中引入香港地鐵先進的運營管理理念,采用了MMIS(資產(chǎn)管理信息系統(tǒng))等多種管理信息系統(tǒng),對項目實施全壽命周期的成本控制管理,有效地控制了運營成本,提高了運營效率,取得了較好的經(jīng)濟收益,使4號線的維修成本明顯較低。3)設(shè)施設(shè)備追加投資和更新改造的投資主體不同。城市軌道交通是關(guān)系國計民生的公共項目,保證地鐵線路的安全穩(wěn)定運營是政府監(jiān)管的首要目標。在以北京地鐵5號線為代表的傳統(tǒng)模式下,由于地鐵運營由運營商負責,而追加投資和更新改造投資由政府出資,因存在信息不對稱,政府對于運營情況了解有限,很難保證運營商會以政府和公眾利益為目標盡最大努力去控制成本、提高效率;政府對運營商提出的更新改造要求也無拒絕支付的理由,因此政府常常會出于安全等公共利益的需要而滿足運營商不斷提出的新的投資要求,容易造成過度投資和過度更新改造。而在PPP模式下,更新改造投資完全由特許經(jīng)營公司負責,政府主要依據(jù)客運服務水平對其進行監(jiān)管和支付補貼,運營商有足夠的動力在滿足運營要求的情況下,盡量減少更新改造投資,以提高資金的使用效率。如北京地鐵5號線追加投資達到16億元,4號線運營商追加投資僅為7億元。4結(jié)語總體來看,北京地鐵4號線PPP項目的實施已取得初步成效,具體表現(xiàn)在以下幾個方面:1)地鐵4號線的運營服務水平達到了預期標準,符合協(xié)議要求和相關(guān)標準,并在綜合服務水平上略優(yōu)于可比線路。2)地鐵4號線PPP模式具有良好的經(jīng)濟效果,從建設(shè)期就能減少政府出資,緩解了政府的財政壓力,從運營期來看能減少財政補貼。3)在北京初步形成了運營商市場化局面,能促進行業(yè)運營效率和服務水平的提高。北京市軌道交通正處于超常規(guī)快速發(fā)展時期,有巨大的資金需求,而政府財力難以支持。按照2015年前北京市561km軌道交通項目、既有線路更新改造項目、鐵路項目等合計約3