我國(guó)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性需求研究

我國(guó)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性需求研究

近年來(lái)，中國(guó)幾形式的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有所增加，老年人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)需求也越來(lái)越明顯。政府公辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供不應(yīng)求,難以滿足人們的需要;而很多民辦的養(yǎng)老院卻有很多床位空閑,有的甚至經(jīng)營(yíng)困難、難以為繼。民辦養(yǎng)老院雖然發(fā)展迅速,但很不平衡,遇到很多困難和阻力。學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展了一定的研究,探討了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀特點(diǎn)以及現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。有學(xué)者對(duì)相關(guān)的政策法規(guī)和統(tǒng)計(jì)資料進(jìn)行分析,就政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建立和管理的規(guī)定,我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量和區(qū)域分布的特點(diǎn),以及現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的利用情況開(kāi)展了研究,發(fā)現(xiàn)近年來(lái)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)在增加,收養(yǎng)的老年人始終占養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位的70%左右。如何提高現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的利用程度是我們需要認(rèn)真考慮的問(wèn)題,只有不斷地提高目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的居住條件,才能吸引越來(lái)越多的老年人入住。還有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn),不同養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間差距較大,中低檔居多;服務(wù)內(nèi)容和范圍比較單一,服務(wù)質(zhì)量有待提高;從業(yè)人員的服務(wù)技能參差不齊,職業(yè)培訓(xùn)工作有待加強(qiáng),需進(jìn)一步促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化、專業(yè)化。鑒于此,對(duì)全國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題、實(shí)際需求以及對(duì)策的細(xì)化研究還有待于深入。本文利用中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒、2006年中國(guó)老齡科研中心城鄉(xiāng)老年人追蹤調(diào)查等數(shù)據(jù)資料,對(duì)我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的現(xiàn)狀、影響因素及其存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題開(kāi)展了研究分析,并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。一、民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量分析我國(guó)現(xiàn)階段養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按性質(zhì)可分為福利性、半福利性和營(yíng)利性。福利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)即政府主辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu),是指在事業(yè)單位管理登記機(jī)關(guān)辦理登記手續(xù)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu);半福利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是指在民辦非企業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)辦理登記手續(xù)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu);營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指在工商行政管理部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)辦理登記手續(xù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。從全國(guó)總的情況看,各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在近些年有了發(fā)展、整合與完善的過(guò)程,床位數(shù)和收養(yǎng)人數(shù)都有較為明顯的增加,但機(jī)構(gòu)的數(shù)量卻變化不大(見(jiàn)表1)。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐漸受到政府和社會(huì)各界的重視,并得到了較大的發(fā)展,其發(fā)展與三個(gè)因素密切相關(guān)。第一,人口老齡化快速發(fā)展,機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求日益強(qiáng)烈。第二,快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和較好的市場(chǎng)環(huán)境推動(dòng)了民間資本的投資積極性,催生了大量民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生。第三,政策支持。2000年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等部門(mén)《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》,其中明確提出要“廣泛動(dòng)員和依靠社會(huì)力量,大力推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化,加快社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展”;2005年民政部出臺(tái)了《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》;2006年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了全國(guó)老齡委和國(guó)家發(fā)改委等部門(mén)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見(jiàn)的通知》。這些相關(guān)政策法規(guī)的出臺(tái),促進(jìn)了民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。全國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收養(yǎng)人數(shù)增長(zhǎng)較快,入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人數(shù)達(dá)到老年人比例的1.3%左右。但是,近10年養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量沒(méi)有明顯增加,主要原因是公辦養(yǎng)老院沒(méi)有增長(zhǎng),處于鞏固和提高質(zhì)量的階段。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有了一定的增加,填補(bǔ)了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的不足。但是,與公辦或集體組織興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比,民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量仍然較少,收養(yǎng)和服務(wù)能力仍然相對(duì)有限。二、影響中國(guó)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)發(fā)展的許多因素的分析1.我國(guó)老年人入院養(yǎng)老的現(xiàn)狀人口老齡化以及老年人口的大量增加,同時(shí)伴隨著人口高齡化和高齡老年人的增加,必然導(dǎo)致對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需求的增長(zhǎng)。從國(guó)外一般經(jīng)驗(yàn)看,入住養(yǎng)老院的老年人的比例,在發(fā)達(dá)國(guó)家是5%~7%,在發(fā)展中國(guó)家是1%左右。在中國(guó),現(xiàn)在入住養(yǎng)老院的老年人比例是1%左右(1)。但是,我國(guó)的情況又不能和一般的發(fā)展中國(guó)家相提并論,因?yàn)槲覈?guó)人口轉(zhuǎn)變的速度在世界上是最快的,由于有計(jì)劃生育政策的作用,現(xiàn)在人口老齡化程度接近于中等發(fā)達(dá)國(guó)家。我國(guó)又是一個(gè)快速的社會(huì)轉(zhuǎn)型國(guó)家,家庭對(duì)老年人的支持保障作用正在降低。因此,老年人入住養(yǎng)老院的需求增加較快。根據(jù)這些條件,目前我國(guó)入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人應(yīng)該占到3%左右為合適。這樣,在保持80%入住率的條件下,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位應(yīng)該在現(xiàn)有數(shù)量的基礎(chǔ)上增加1倍,即達(dá)到400萬(wàn)張為合適。2.農(nóng)村老年人收入水平從經(jīng)濟(jì)條件看,只有當(dāng)老年人的經(jīng)濟(jì)收入不斷增長(zhǎng),消費(fèi)類型超出了溫飽型,并且消費(fèi)傾向開(kāi)始轉(zhuǎn)向追求生活質(zhì)量的時(shí)候,才會(huì)有普遍的對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求,機(jī)構(gòu)養(yǎng)老才能成為社會(huì)潮流。同時(shí),在老年人口高齡化加劇時(shí),護(hù)理照料型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求也會(huì)快速增加。老年人是對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需求的主要群體。然而,目前我國(guó)老年人收入仍然偏低,對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的購(gòu)買(mǎi)力還是比較有限的,這是制約養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的主要原因之一。在我國(guó)現(xiàn)有條件下,老年人收入水平與入住較高質(zhì)量(或較高收費(fèi))的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間還存在一定的矛盾。離退休人員的收入仍然低于同期城鎮(zhèn)居民人均收入水平(見(jiàn)表2)。還應(yīng)該看到,我國(guó)現(xiàn)階段的老年人除了退休金之外,其他收入來(lái)源數(shù)量很少。根據(jù)2006年中國(guó)老齡科研中心的城鄉(xiāng)老年人口狀況跟蹤調(diào)查結(jié)果,我國(guó)城市老年人收入中,離退休金占到了76.9%,市場(chǎng)收入只占到9.6%。城鎮(zhèn)離退休老年人總的消費(fèi)和購(gòu)買(mǎi)能力還是比較有限的。如果把城市老年人群體按照受教育程度分層來(lái)觀察收入的分布,大專以上受教育程度的老年人收入水平還是比較高的,達(dá)到了年人均24833元,比受小學(xué)教育的高出15580元(見(jiàn)表3)。但是,高收入老年群體占老年人的比例很低,大專以上老年人只占老年人的4.74%,據(jù)此推算,目前規(guī)模有800萬(wàn)人;中專/高中的占到8.34%,據(jù)此推算,目前規(guī)模有1300多萬(wàn)人。農(nóng)村老年人的收入和可供支配的資金十分有限,嚴(yán)重制約其對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求。2006年中國(guó)農(nóng)村老年人年平均現(xiàn)金收入為2722元,支出為2691元,其中由自己承擔(dān)的醫(yī)藥費(fèi)平均為287元。在同一年度,農(nóng)村居民人均純收入是3587元,農(nóng)村老年人的人均收入低于居民人均收入865元,收入結(jié)余很少。老年人收入的增長(zhǎng)有賴于社會(huì)保障機(jī)制的健全和老年人經(jīng)濟(jì)地位的提高,有賴于個(gè)人資產(chǎn)積蓄達(dá)到比較充分的程度,以保證整個(gè)生命余年的持續(xù)性消費(fèi)需求得到滿足,市場(chǎng)化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)才具備了普遍的發(fā)展條件。3.不同性別和年齡老年人傾向居住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的意愿受到多方面因素的影響,除了經(jīng)濟(jì)條件之外,受教育程度、職業(yè)狀況、年齡、戶籍性質(zhì)和家庭結(jié)構(gòu)等都會(huì)產(chǎn)生不同程度的影響。為了反映老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的相關(guān)影響因素,本部分采用中國(guó)老齡科學(xué)研究中心2006年城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查10%的數(shù)據(jù)開(kāi)展相關(guān)分析(1)。這里的因變量為是否愿意住敬老院、福利院和老年公寓機(jī)構(gòu);自變量為年齡、戶籍類型、受教育程度、經(jīng)濟(jì)狀況、職業(yè)狀況、住房情況和日常生活是否需要人照料。變量賦值以及特征分布見(jiàn)表4。從表5、表6的結(jié)果我們可以得到這樣的信息和基本判斷,在性別分布上,男性比女性更愿意居住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。分年齡看,65~74歲的老年人傾向于選擇住敬老院、福利院和老年公寓機(jī)構(gòu)。從受教育程度看,教育程度較低的老年人更傾向于選擇住敬老院、福利院和老年公寓機(jī)構(gòu)?？赡艿脑蚴鞘芙逃潭雀叩睦夏耆私?jīng)濟(jì)狀況普遍較好,他們可能選擇請(qǐng)保姆或者專業(yè)照料人員為他們提供照料服務(wù),不一定選擇入住敬老院、福利院和老年公寓機(jī)構(gòu)。在婚姻方面,有配偶老人比喪偶老人更愿意入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在民族方面,漢族老人比少數(shù)民族老人更愿意入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。從戶籍狀況看,非農(nóng)業(yè)戶口的老年人更傾向于選擇住敬老院、福利院和老年公寓機(jī)構(gòu)。非農(nóng)業(yè)戶口的老年人大多居住在城市地區(qū),這部分老年人多數(shù)享有退休金,有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),同時(shí)在城市地區(qū)也有更多的敬老院、福利院和老年公寓機(jī)構(gòu)等供老年人選擇。城市地區(qū)老年人的子女也大多有工作,在老年人需要照料時(shí),子女不一定有時(shí)間及精力提供照料。在經(jīng)濟(jì)狀況上,經(jīng)濟(jì)富裕的老人更加傾向入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu),但是,經(jīng)濟(jì)上大致夠用的老人相對(duì)于貧困老人更不愿入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。日常生活需要照料的老年人更傾向于選擇住敬老院、福利院和老年公寓機(jī)構(gòu)。需要照料的老年人選擇入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu),一方面可以使他們得到更加專業(yè)、周到的照料服務(wù);另一方面也減輕了家人的照料負(fù)擔(dān),尤其是有些需要照料的老年人身邊缺少照料者,是我們現(xiàn)在面臨的普遍問(wèn)題。從住房情況看,住房產(chǎn)權(quán)屬于自己和子女的老人更加傾向入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。從子女?dāng)?shù)量看,沒(méi)有子女和有2個(gè)子女的老人更加愿意居住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。從代際關(guān)系看,子女越孝順,老年人愿意居住養(yǎng)老院的可能性越低。從對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的了解看,越是了解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人更加愿意去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)居住。從對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的印象看,對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)印象越好的老人越愿意到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)居住。三、主要問(wèn)題和對(duì)策的思考1.加快養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè),為老年人的養(yǎng)老提供政策保障人口老齡化的發(fā)展和老年人口數(shù)量的大量增加,以及家庭結(jié)構(gòu)的變化,老年人居住方式呈現(xiàn)多元化態(tài)勢(shì),導(dǎo)致對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求快速增加。因此,需要增加優(yōu)質(zhì)資源的投入和政策支持力度。目前,各地政府公辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒(méi)有多少增加,而對(duì)于民辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻采取了鼓勵(lì)發(fā)展的辦法。然而,民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于開(kāi)辦和運(yùn)行的成本較高,優(yōu)惠政策沒(méi)有得到很好地落實(shí),質(zhì)量得不到保證,信譽(yù)不高,因此,很多老年人不愿意選擇這樣的養(yǎng)老院,這就造成了結(jié)構(gòu)性的矛盾。如何化解這種矛盾?發(fā)展、擴(kuò)大政府公辦養(yǎng)老院顯然不是今后的發(fā)展方向。《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》提出:加大老年福利服務(wù)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入,鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入老年福利服務(wù)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域,積極發(fā)展老年人社會(huì)福利事業(yè);積極鼓勵(lì)、引導(dǎo)和規(guī)范個(gè)體私營(yíng)和外資等非公有資本參與老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。擴(kuò)大資金來(lái)源,以社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化的方式加快發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是必由之路。國(guó)家應(yīng)出臺(tái)法律和政策,鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)資本進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè),可采取資本市場(chǎng)融資的方式,包括國(guó)企和民間的資本都應(yīng)該進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域。建立成規(guī)模的或者連鎖經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。政府提供優(yōu)惠政策,降低民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),使更多的老年人能夠住得起。對(duì)于公共資源的使用,政府應(yīng)該建立公平和有條件的門(mén)檻限制。也就是說(shuō),用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政府財(cái)政資源應(yīng)該提供給低收入或困難的老年人,有正常收入的老年人可以更多地選擇民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這就需要建立評(píng)估機(jī)構(gòu)及其相關(guān)的一系列制度,以保證公平和科學(xué)地分類收養(yǎng)。2.家庭護(hù)理,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公務(wù)人員的期間實(shí)行長(zhǎng)期磨料商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)的結(jié)合在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)建立長(zhǎng)期照料商業(yè)保險(xiǎn)和長(zhǎng)期照料社會(huì)保險(xiǎn)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展受制于資金、專業(yè)人才等多方面的限制,特別是資金不足成為一個(gè)普遍的問(wèn)題。面對(duì)人口老齡化和高齡化快速發(fā)展的形勢(shì),我們必須實(shí)現(xiàn)家庭護(hù)理和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)照料保險(xiǎn)制度的結(jié)合,在條件成熟時(shí)建立長(zhǎng)期照料商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)制度,以緩解入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)財(cái)力不足的問(wèn)題?？梢越梃b荷蘭、德國(guó)、日本和美國(guó)等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),建立長(zhǎng)期照料商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn),以提供新的資金來(lái)源,緩解老年照料服務(wù)產(chǎn)業(yè)資金來(lái)源不足的問(wèn)題,對(duì)這一產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期、可持續(xù)發(fā)展會(huì)起到有力的支持作用。3.收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,審批門(mén)檻不統(tǒng)一,是政府事統(tǒng)一準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采取分類管理,民辦養(yǎng)老院按福利企業(yè)化的模式管理。各地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)主要包括床位費(fèi)、護(hù)理費(fèi)和伙食費(fèi)等,收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按照屬地原則進(jìn)行管理,福利性和半福利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu),由當(dāng)?shù)匚飪r(jià)部門(mén)審核,營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位費(fèi)和護(hù)理費(fèi)等收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)設(shè)施條件、服務(wù)項(xiàng)目等,實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià),由經(jīng)營(yíng)單位自主確定。這種情況反映出收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,也透露出準(zhǔn)入門(mén)檻不統(tǒng)一,評(píng)價(jià)指標(biāo)不規(guī)范的問(wèn)題。對(duì)于政府公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)采取財(cái)政撥款為主的方式,嚴(yán)格按照公共事業(yè)單位管理,不得以創(chuàng)收作為主要辦院宗旨。對(duì)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),要保證辦院質(zhì)量和收費(fèi)的合理,需要統(tǒng)一歸口管理,參照福利企業(yè)運(yùn)行模式,有一定的稅收、利息優(yōu)惠,允許有營(yíng)利空間。4.增強(qiáng)社會(huì)和專業(yè)之間的合作,完善養(yǎng)老制度專業(yè)水平不高是制約養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的重要因素,制定專業(yè)系列,提高工作人員待遇是其健康發(fā)展的必要措施。目前我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的服務(wù)人員多是失業(yè)